古代的政府機構簡易嗎

吳鉤

臨安府齊全的政府部門配置，已經很難用“很小的官員編制”來描述了。

在一般人的印象中，中國古代的地方政府機構非常簡易，幾乎沒有什么職能部門，一個州縣通常配置一名行政長官以及三二名佐貳官而已，以致有一些海外學者對此很驚奇，感嘆說：“中華帝國有一個不可思議的地方，就是它能用一個很小的官員編制，來統治如此眾多的人口。”事實是不是如此呢？以宋朝的地方衙門為例了解一下。

虛三級制

先簡單了解一下宋朝的地方政府層級。宋朝地方政府建制為虛三級制：路-州府-縣。嚴格來說，路只是大監察區，并非一級政府，不設首長，只置轉運司轄一路民政與常賦，提點刑獄司轄一路司法，提舉常平司轄一路財稅（常賦之外），安撫司轄一路軍政。四司互不統屬，平行運轉。

縣是宋朝的基層政府，以知縣為行政長官，縣丞為副長官，又置主簿分掌一縣民政與財稅，縣尉分掌一縣之社會治安，此外又有若干管理場務的“監當官”。總的來說，由于縣范圍較小，事務較簡，縣一級政府部門的設置也相對簡單。

宋朝的州郡一級政府，含府、州、軍、監，既要統轄縣政，又要臨事親民，公務繁劇，因此配置的政府部門最為發達。宋王朝的地方政治重心，也是放在州郡上。宋太宗曾跟宰相說：“刺史之任，最為親民，茍非其人，則民受其禍。”刺史即州郡的行政長官，一般叫做知州（知府、知軍、知監）。

州郡設置

到臨安府（今浙江杭州）的府治轉轉。宋代的州郡衙門，盡管規模大小不一、內部結構有異，但配置的政府部門卻是差不多的。穿過府治的大門、儀門，首先映入我們眼簾的是一座五開間、九脊頂的雄偉建筑，那是臨安府治的正堂、知府的辦公大廳，叫做“設廳”。知府作為一府之長，“掌總領郡務，宣布詔條……其戶口、賦役、錢谷、獄訟聽斷之事，率舉以法，凡兵民之政皆總焉”。所以其辦公的設廳也位于府衙的中軸線上。

設廳西邊，也有一座規格略小一點的廳堂，這是臨安知府與副職、幕僚聯合辦公的地方，叫做“僉廳”（或“都廳”）。

臨安府的副職乃是通判。作為州郡的副行政長官，通判與知府（知州）共同管理郡政，“凡兵民、錢谷、戶口、賦役、獄訟聽斷之事，可否裁決，與守臣（知州）通簽書施行”。知州簽發的政令，須有通判副署同意，方能生效。宋時通判又有“監州”之名，有權監察知州，“知州有不法者，得舉奏之”，所以嚴格來說，宋朝的州通判，既非知州的副貳，又非知州的屬官，他們敢與知州爭權，“每云‘我是監郡，朝廷使我監汝，（知州）舉動為其所制”。

打個不是很準確的比方，宋時通判有點像州檢察長兼副州長，地位遠高于明清時期的通判。臨安府是大郡，配有通判三員，其辦事機構分為通判北廳、通判南廳與通判東廳，都位于府治南面。

知府與通判并不是光桿兒司令，朝廷還給他們配置了若干幕僚與屬官佐理郡政。宋朝州郡的僚屬實際上來自兩個系統：一是晚唐-五代時藩鎮自辟的幕僚，包括判官、推官、節度掌書記與觀察支使，叫做“幕職官”；一是唐朝州政府配備的掾屬，包括錄事參軍、司理參軍、司法參軍與司戶參軍，叫做“諸曹官”。這兩個系統都被宋王朝繼承下來，合并為州郡政府的屬官，不過兩者的職能又略有區別，一般來說，幕職官更像是州郡長官的助理，而諸曹官則像是州郡政府的屬官。

先來說幕職官。判官為幕職官之長，“掌裨贊郡政，總理諸案文移，斟酌可否，以白于其長（長官）而罷行之”，類似于州政府秘書長。推官的職掌跟判官差不多：“判官、推官掌受發符移，分案治事”，不過排序在判官之后，相當于州政府副秘書長。節度掌書記與觀察支使一般不并置，因為他們的職權相同，均為掌管州郡的箋奏公文，有點像州政府的文字秘書。

再來說諸曹官。諸曹官之首為錄事參軍，“掌州院庶務，糾諸曹稽違”，并管理州郡政府的大印，“州印晝則付錄事掌用，暮則納于長吏”，州郡公文用章，都須經錄事參軍之手。其職類似于州政府辦公室主任，但宋朝的錄事參軍還兼理訟獄，并轄有一個法院，叫做“州院”。

司理參軍是州郡的專職法官，“掌獄訟勘鞫之事，不兼他職”，即負責刑事案的“事實審”部分。司法參軍也是專職法官，負責刑事案的“法律審”部分，與負責“事實審”部分的司理參軍相互制衡，形成宋朝特有的“鞫讞分司”制度。司戶參軍則“掌戶籍賦稅、倉庫受納”，兼理民商事訴訟。

配置齊全

臨安府的屬官還包括府學教授。宋朝的府（州）學教授主轄一郡教育，通常由飽學之士擔任，叫做“試學官”。臨安府的府學教授有兩員，他們的辦公室是教授廳，“于（府）學之南為東廳，西為西廳”。

但看到的僅僅是臨安府的行政與司法機關，臨安府還設置了大量的經濟部門，散落在府衙內外，如常平倉、鎮城倉、交木場、抽解竹木場、回易庫、常平庫、公使錢庫、公使酒庫、公使醋庫、紅亭醋庫、棚前醋庫、北比較醋庫、都醋庫、樓店務、都稅務、都作院，等等。

此外，臨安府又設立了四個具有公共救濟功能的機構，分別是慈幼局，在府治東邊的中和坊內；施藥局，在慈幼局之北；養濟院，共有六處，一處在西湖邊的寶勝院，一處在杭城艮山門外，四處在善化坊；漏澤園，共有十二處，在附郭的錢塘縣、仁和縣轄區內。

如此齊全的政府部門配置，已經很難用“很小的官員編制”來描述了。

摘編自《北京日報》2022年8月29日