公務員數字勝任力的構建與提升

徐曉日 劉丹琳

［摘 ?要］數字勝任力是數字治理時代公務員的“基本功”。我國數字政府建設已經進入持續深化的關鍵時期，加強公務員數字勝任力建設顯得尤為重要且緊迫。我們對公務員數字勝任力進行了明確界定，提出從數字化工具操作能力、數字化信息處理能力、數字化溝通協作能力、數字化安全管理能力、數字化學習創新能力、數字化公共服務能力六個維度構建公務員數字勝任力框架體系。在此基礎上結合公務員管理的各主要環節，從完善選拔錄用機制、健全教育培訓體系、創新考核激勵機制三個方面提出了提升公務員數字勝任力的具體建議。

［關鍵詞］數字治理；公務員；數字勝任力；數字素養

［中圖分類號］D60 ?［文獻標志碼］A ?［文章編號］1672-2426（2022）10-0009-06

一、問題提出與文獻綜述

我國數字政府建設已經進入持續深化的關鍵時期，各級公務員作為數字政府建設的主導者和承擔者，是否具備相適應的數字勝任力，已經成為決定數字政府建設和數字治理能否向縱深方向發展的關鍵因素。黨和政府高度重視公務員數字勝任力建設，2021年11月中共中央網絡安全和信息化委員會印發《提升全民數字素養與技能行動綱要》（以下簡稱《行動綱要》），將領導干部和公務員數字素養提升列為重點工程；《國務院關于加強數字政府建設的指導意見》（國發〔2022〕14號）著重強調提升干部隊伍數字思維、數字技能和數字素養，創新數字政府建設人才引進培養使用機制，建設一支講政治、懂業務、精技術的復合型干部隊伍。

從世界范圍來看，公務員的數字勝任力已日益受到各國政府的重視。英國的《政府改革宣言》《英國數字戰略》明確提出發展公務員數字技能，以充分運用數字技術優勢優化政府服務、推動經濟發展。美國的《聯邦數字戰略框架》強調通過教育培訓提升聯邦政府公務員的數字技能，以彌合公務員數字勝任力與數字治理趨勢的差距。各國政府的行動表明：數字治理時代的公務員數字勝任力建設，已經成為推動政府數字化轉型的重要方向。

當前學術界對公務員數字勝任力進行了一定的研究和探索。對公務員數字勝任力的研究主要起步于對公務員信息素養、媒介素養的研究。隨著信息化的發展，公務員的信息素養、媒介素養日益被關注，二者雖各有側重，但在本質上都是對信息的選擇、理解、評估、應用以及創造能力［1］［2］，具有代表性的研究成果有：鐘鳳菊將公務員信息素養劃分為信息觀念、信息意識、信息能力、信息知識、信息道德五個板塊［3］，張義文等從信息文化素養、信息知識素養、信息能力素養三個維度構建公務員信息素養評價模型［4］，李彥將公務員媒介素養劃分為兩個層面：作為受眾運用媒體跟蹤和研判媒介信息的能力、作為傳播者參與信息的生產和傳播的能力［5］。伴隨大數據的技術、資源和思維源源不斷地嵌入政府治理場景，內涵更加廣泛的公務員數字素養成為與時俱進的主要研究方向［6］，代表性的研究成果包括：王惠琴將基層領導干部數字素養劃分為數字認知素養、數字能力素養、數字實踐素養三個內在維度［7］，丁夢蘭從技術域、信息域、交流域、內容創建域、安全域、問題解決域六個維度構建公務員數字素養評價體系［8］。然而，現有相關評價體系大都存在覆蓋不全、指標模糊、內部交叉等局限性。明確數字政府建設對公務員數字勝任力的要求，構建公務員數字勝任力框架體系，探索有效提升公務員數字勝任力的路徑已經成為政府和研究工作者亟待解決的問題。

二、公務員數字勝任力提升的重要性與緊迫性

數字政府建設意味著設施設備與技術的數字化轉型，數字化設施建設與數字治理實效之間存在著不容忽視的“鴻溝”，“人的因素”在其中發揮著主導作用，公務員數字勝任力水平必須跟上數字政府建設快速推進的步伐。

（一）主體“功能”：數字政府建設中“人”的主導性

在數字政府建設過程中，一些地方政府非常注重引入先進的數字化設施設備、開發具有地方特色的數字化系統，出現了一種片面追求“物的數字化”的偏離現象。然而，數字設施與技術本質上是優化治理流程、提升治理效能的“工具”，數字政府建設中“物”的工具性和“人”的主導性是毋庸置疑的。數字化工具的使用與否、如何使用、用于何處都取決于“人的因素”。公務員作為數字化工具的實施者與應用者，是否具備相應的數字勝任力，是數字化工具能否充分發揮其優勢的關鍵所在。如果公務員缺乏數字勝任力，容易導致兩種后果。一是“動能不足，資源浪費”，尤其是在部分農村地區。由于當地個別駐村干部數字勝任力不足，難以將數字技術運用于公共服務，即使當地政府已經投入大量財政完善數字基礎設施，這些數字化“工具”也無法發揮作用，自然無法帶來公共服務的優化與提升，反而在某種程度上造成了資源浪費。二是“數字增負，效率低下”。在壓力型體制下，部分數字技能欠缺的公務員“被迫”與部門整體保持一致，采用數字工具完成日常工作。然而，事實上，由于缺乏數字技能，這部分公務員使用數字化工具的工作效率反而不如傳統的工作方式，在實際中造成工作負擔增加、工作效率降低。

（二）現實“張力”：公務員數字勝任力“實不應求”

數字政府建設的快速推進對公務員的數字勝任力提出了更高的要求，基于數據的決策制定、數字化政務服務平臺建設、智慧監管機制構建等政府履職的數字化轉型行動，迫切要求公務員具備與之相適應的數據收集與分析能力、在線政務服務能力、數據安全能力等。然而，目前我國公務員整體的數字勝任力與現實需求仍然存在不小的差距?！秶鴦赵宏P于加強數字政府建設的指導意見》明確指出，干部隊伍數字意識和數字素養不足是當前我國數字政府建設面臨的突出“短板”。根據2018年全國城市公務員問卷調查結果，約40%的公務員表示比較了解怎么利用大數據改進政府管理，余下60%的公務員在此方面有待提升；約65%的公務員表示能夠熟練運用信息技術開展工作，余下35%的公務員信息技術運用能力有待提升。［9］在實際工作中，不少公務員缺乏基本的數據搜集能力，無法在數據泛濫的環境中搜索到有效的、可靠的數據信息，使“用大數據決策、用大數據說話”面臨嚴峻的挑戰。不少公務員缺乏必要的信息安全意識，無意泄露公務信息的事件屢見不鮮。諸如此類的問題在各個方面制約著數字政府建設的持續深入推進，公務員數字勝任力的實際水平與數字政府建設相適應的應然水平之間的“張力”日益凸顯，公務員數字勝任力提升是我國政府當前面臨的刻不容緩的問題。

三、公務員數字勝任力概念解析與框架構建

（一）公務員數字勝任力概念解析

公務員作為政府履行公共服務職能的具體承擔者和執行者，其數字勝任力是政府數字治理的內在能力，是構成政府數字治理績效的基本要素，已經成為公務員必備的“基本功”。在一定程度上，對于國家發展而言，公務員的數字勝任力建設比普通公民更加重要和關鍵。普通公民缺乏足夠的數字勝任力，主要影響個人的學習、工作，甚至是日常生活；公務員缺乏達到履職要求的數字勝任力，不僅影響個人發展，更會阻礙數字治理優化和數字政府建設，影響治理效能提升和實現公共利益最大化。2006年，歐盟正式發布的《終身學習核心素養：歐洲參考框架》首次提出數字勝任力（Digital Competence）這一概念，作為歐盟八大核心素養之一，將其定義為21世紀公民“在工作、就業、學習、休閑及社會參與中自信、批判和創新性地使用信息技術的能力”。相較于基礎性、常識性的技能或素養（Literacy），勝任力（Competence）是一種指向具體職業或領域的關鍵性、高級別的能力。［10］歐盟于2017年更新發布的公民數字勝任力框架（Digital Competence 2.1），從信息與數據素養、數字溝通與協作、數字內容創建、數字安全、數字問題解決五個維度構建公民的數字勝任力框架［11］10。聯合國教科文組織2018年發布的《全球數字素養框架（DLGF）》由軟件和設備操作技能、信息和數據素養、溝通與協作、數字內容創作、安全、問題解決能力、職業相關能力七個一級指標組成［12］。有國外學者在分析來自世界各地的70多個21世紀信息素養和數字勝任力框架的基礎上，總結了公民數字勝任力的關鍵要素，包括通信技術、創新和創造力、批判性思維、內容生產、溝通、合作、信息素養等［13］。

綜上所述，本研究將公務員數字勝任力定義為公務員利用數字思維、數字技術提升履職效能，適應數字治理需求，優化政府公共服務的綜合能力。公務員數字勝任力既包括信息處理、溝通與協作、安全、創新等對普通公民數字勝任力的基本要求，還包括在此基礎上發展延伸以滿足數字政府建設的履職需求。

（二）公務員數字勝任力框架構建

我國公務員內部分工明確，職責差異明顯，不同職位對應的數字勝任力有所差異，但也存在更多共同的基礎能力要求。本研究從數字化工具操作能力、數字化信息處理能力、數字化溝通協作能力、數字化安全管理能力、數字化學習創新能力、數字化公共服務能力六個維度構建公務員數字勝任力框架體系，其中，前五個維度構成基礎性、通用性的數字勝任力，是每一個公務員都應當具備的數字勝任力，數字化公共服務能力是履行特定領域公共服務職責對公務員數字勝任力的要求，是相應職位公務員在基礎性數字勝任力基礎上，需進一步發展的職位性數字勝任力。

1.數字化工具操作能力。數字化辦公已經成為公務員工作的常態，日常的公文傳輸、會議、文件創作大都需要借助數字化工具。如果公務員缺乏基本數字化工具操作能力，不僅無法充分發揮數字化工具的作用，甚至難以完成日常基本工作。數字化工具操作能力是最基礎的數字勝任力，包括硬件設備操作能力和軟件系統操作能力兩個方面。（1）硬件設備操作能力，包括對電腦、打印機、掃描儀、光盤、U盤、投影儀等常用辦公數字設備的操作能力。（2）軟件系統操作能力，包括對Office、WPS等文件處理軟件，微信、騰訊會議、釘釘等常用通信和辦公軟件，政務APP、部門內部績效考核系統、公文傳輸系統等部門內部開發或引進的專門軟件或系統的操作能力。

2.數字化信息處理能力。在數字環境中，循證治理的重要性日益突出，信息處理能力是數字治理中用數據說話、用數據管理和用數據決策的基礎，包括信息收集能力、信息評估能力、信息應用能力三個方面。（1）信息收集能力是指能夠明確信息需求，并在數字環境中搜索和獲取有效信息的能力。在大數據時代，公務員應當能夠熟練運用信息檢索工具，通過政府官網、微信公眾號、普通互聯網搜索等方式收集到所需信息。如果缺乏通過互聯網收集信息的能力，那么就會陷入與信息時代脫軌的困境。（2）信息評估能力是指能夠判斷和評估信息的價值，對信息進行評估和篩選的能力。當今時代，信息泛濫、信息爆炸、信息過載現象十分突出，過度“豐富”的信息資源反而在一定程度上增加了信息使用難度，怎樣在紛繁復雜的信息環境中判斷信息的可靠性、可信度、可用性，進而精準篩選出有效信息，過濾無效信息、過時信息和虛假信息，已經成為公務員面臨的一項挑戰。（3）信息應用能力是指能夠合理組織和應用信息，以充分有效的信息輔助政府管理和決策的能力。收集和篩選信息的最終目的是服務政府管理和決策，但“一手”信息資源往往與政府所需的決策依據存在差距，這就要求公務員具備對不同信息資源進行整合、對比、分析，挖掘其中包含的現實結論，并將其轉化為政府決策依據的能力。

3.數字化溝通協作能力。數字工具為提升政府內部信息溝通與協作效率提供了技術支撐，公務員的數字化溝通協作能力則是將這一技術優勢轉化為現實的必備能力，包括數字化信息交流能力和數字化在線協作能力兩個方面。（1）數字化信息交流能力是指能夠利用數字化技術提升信息傳遞效率、促進公務信息與數據共享的能力。數字技術的運用促進了信息資源在縱向上的跨層級傳遞，還將分散的數字化信息單體組建成跨地域、跨部門的信息網絡。公務員需明確自身在信息網絡中的定位，善于利用遠程會議、即時通信消息、電子文件傳輸等方式，打破時間空間限制，高效、精準地接受和傳遞政務信息。（2）數字化在線協作能力是指能夠利用各種數字技術和平臺有效開展內部協作的能力。數字治理中，跨層級、跨部門協作需求日益增加，領導干部要善于利用政務APP、釘釘、飛書等數字化平臺建立線上項目工作組，借助數字化工具進行任務分解、進度統計，實時接收執行反饋。各級公務員要培養良好的在線協作能力，以勝任線上項目協作工作。

4.數字化安全管理能力。數字技術的發展加劇了信息安全風險，政府公務信息是重要的國家資產，往往涉及廣大人民的切身利益，一旦泄露便可能損害公民利益和政府公信力。維護信息安全是公務員在數字治理中的重要職責，數字化安全管理能力是公務員必不可少的數字勝任力，包括公務信息安全管理能力和個人信息安全管理能力兩方面。（1）公務信息安全管理能力。公務員要樹立高度的公務信息安全意識，具備安全使用、管理和存儲公務信息的能力。公務員要熟悉并嚴格遵守保密規定，提高公務數據安全警惕性，具備信息安全保護的相關知識技能，在日常工作中，主動加密或備份重要數據，廢棄文件要及時銷毀，避免因認識不清或疏忽大意導致公務信息泄露。（2）個人信息安全管理能力。公務員也應具備個人信息保護意識和相關知識技能，保護自身信息安全。公務員的個人信息與公務信息聯系緊密，個人信息泄露也可能會威脅公務信息安全，例如個人微信賬號被盜取可能會導致聊天記錄中的公務信息泄露。因此，公務員在日常生活中，也要注意不隨意訪問來源不明的網站和鏈接，不隨意下載未知類型的軟件，對于網絡賬戶要設置高強度的保護密碼，使用公共網絡時注意清理個人痕跡。

5.數字化學習創新能力。數字技術的快速發展要求公務員具備終身學習意識、持續創新能力，以適應數字治理的更新和變革。（1）數字化學習能力。包括主動適應數字治理需求的適應型學習能力和利用數字化平臺提升學習效率的優化型學習能力。一方面，數字化的快速發展不斷催生新的治理需求，也不斷更新政府治理方式和技術運用，公務員要具備與時俱進的主動學習意識，積極學習了解新興技術。另一方面，數字化學習平臺的不斷升級，為及時學習、靈活學習、高效學習創造了更優條件，公務員要善于利用數字平臺加強理論知識學習，通過學習強國APP、在線干部教育平臺學習黨的理論和方針、政策。（2）數字化創新能力。在具備合格數字化學習能力的基礎上，公務員要培養自身數字化創新意識，在宏觀層面，要善于利用數字技術創新社會治理模式，從數字化視角分析和挖掘社會治理的新機遇和新挑戰，例如積極發展數字化助企、惠企服務新模式，發展教育、醫療等公共服務資源的數字化供給和網絡化服務新模式。在微觀層面，要善于將新興數字化工具創新性地運用到工作中，例如，利用數據提取和錄入技術完成機械的數據錄入工作，有效提升工作效率。

6.數字化公共服務能力。數字化公共服務能力是適應特定領域公共服務的數字勝任力要求。本文結合《國務院關于加強數字政府建設的指導意見》中關于構建協同高效的政府數字化履職能力體系的規定，提出數字政府建設中五類重要的數字化公共服務能力：（1）在線政務服務能力。公務員需具備利用在線政務服務平臺，為公民和企業提供統一證照審批、醫保查詢結算、積分落戶辦理等高效優質的在線政務服務的能力。（2）數據庫構建和管理能力。公務員需具備充分匯聚整合多源數據資源，構建治理基礎數據庫，進行動態監測、統計分析、趨勢研判的能力，提升政府決策和管理的科學性、精準性。（3）智慧監管能力。公務員需具備運用數字監管手段，彌補監管短板，提升監管效能，有效維護公平競爭的市場秩序的能力。（4）政務公開能力。公務員需具備依照政府信息公開保密審查制度，依托政務公開信息化平臺，發揮政務新媒體優勢，及時、高效、準確公開政務信息的能力。（5）智慧應急能力。公務員需具備利用數字技術進行風險監測、指揮救援、物資保障以及應急監督管理，提升政府應急管理水平的能力。

四、公務員數字勝任力提升路徑

公務員數字勝任力建設是一個系統工程，應貫穿公務員“選拔錄用—教育培訓—考核激勵”整個過程，多階段、多層次、多方位全面提升新時代公務員數字勝任力。

（一）完善選拔錄用機制，把好數字勝任力“門檻”

數字勝任力是公務員職業勝任力的重要組成部分，應在選拔錄用過程中，將數字勝任力納入考察范圍，把好數字勝任力“門檻”，保證新入職公務員都具備基本的數字勝任力。然而，我國當前的公務員招考一般分為筆試和面試兩個環節，筆試主要由行政能力測試和申論測試兩部分構成，考查內容主要包括閱讀理解能力、判斷推理能力、資料分析能力、問題解決能力、文字表達能力及常識判斷能力等，而面試主要考查綜合分析能力、語言表達能力、應變能力、計劃組織能力等，其中，基本沒有涉及數字勝任力相關內容。對此，要完善選拔錄用機制，一是要適當將數字勝任力納入公務員招考綜合考查內容。在筆試環節，適當設置數字化工具操作能力、信息處理能力、安全管理能力相關基礎知識，在面試環節，適當考查應試者數字化溝通協作能力、學習創新能力、公共服務能力等，也可增設計算機操作基礎能力測試。二是對數字勝任力有特殊要求的職位可適當設置相關資格證書作為報考條件。數據庫管理、財務管理、智能風險監測等職責履行對數字勝任力有更高“需求”，對應職位招錄時可將相關專業技能證書、計算機等級證書作為報考條件，提高數字勝任力“門檻”。三是要加大政府數字人才引進力度。由組織部門制定并定期發布數字人才需求目錄，精準引進急需且緊缺的數字人才。

（二）健全教育培訓體系，構建數字勝任力發展“平臺”

教育培訓是提升公務員數字勝任力的重要途徑，中共中央印發的《2018—2022年全國干部教育培訓規劃》明確提出，要開展互聯網、大數據、云計算、人工智能等新知識新技能學習培訓，幫助干部完善履行崗位職責必備的基本知識體系。實施公務員數字勝任力提升工程，要著力推動健全分層次、分類別、分階段的公務員數字勝任力培訓體系。一是要建立全覆蓋、差異化的數字勝任力培訓課程體系。在通用性數字勝任力的基礎上開展調研，明確各部門、各職位對數字勝任力的要求，研究設計覆蓋不同職位、不同層級、不同地區的公務員數字勝任力培訓課程，重點開展面向新入職公務員、農村公務員、領導干部的數字勝任力培訓，并加強對統計部門、財稅部門等對數字勝任力有更高專業要求的部門開展專業化的公務員數字技能培訓。二是要豐富數字勝任力培訓的內容和方式。一方面，要發揮數字化培訓的靈活性、高效性、共享性優勢，依托數字技術優化公務員教育培訓在線平臺，增加公務員數字勝任力培訓的優質教育資源供給。另一方面，數字勝任力培養具有較強的實踐性，要綜合利用講授式、案例式、體驗式多種教學方法，依托數字企業、智慧社區、“一網統管”中心設立實踐教育基地，經常性地組織開展現場教學，引導公務員“深入一線”，在實踐中提升數字勝任力。

（三）創新考核激勵機制，強化數字勝任力“內驅力”

公務員考核主要依據德、能、勤、績、廉五個方面對公務員進行全方位考核。其中，“能”是指履行職責的業務素質和能力，“績”是指完成工作的數量、質量、效率和所產生的效益。目前，公務員考核暫未制定全國統一的標準，但對“能”與“績”的傳統考核都較少關注公務員的數字勝任力。隨著治理環境的數字化變革，數字勝任力已經成為公務員的一項“基本功”，理應將公務員數字勝任力納入考核評價范圍，激發公務員提升數字勝任力的內在驅動力。一是將數字勝任力的各項能力納入業務素質和能力（“能”）的考評范疇，將公務員數字勝任力要求與績效考核（“績”）相結合，構建數字治理時代公務員考核評價體系，引導公務員增強數字意識，主動學習，提升數字勝任力，善于利用數字技術提升治理效能。二是要重視考核結果的運用導向，將考核評價與晉職晉級等激勵機制相掛鉤，增強公務員提升數字勝任力的自覺性、主動性和積極性。三是要選樹公務員數字勝任力發展的優秀典型，選拔加強公務員數字勝任力培養的優秀個人和部門，對其優秀經驗加以宣傳推廣，營造數字勝任力建設的濃厚氛圍。

參考文獻：

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責任編輯 ?宋桂祝

［收稿日期］2022-08-15

［基金項目］國家社科基金一般項目“我國數字治理中個人信息保護的政府管理體制機制研究”（21BZZ077），主持人徐曉日；

南開大學亞洲研究中心項目資助項目“網絡輿情治理問題研究”（AS1911），主持人徐曉日。

［作者簡介］徐曉日（1970— ?），男，吉林長春人，南開大學周恩來政府管理學院副教授，法學博士，碩士生導師，主要從事公共行政、數字治理、網絡輿情等研究。

劉丹琳（2001— ?），女，天津人，南開大學周恩來政府管理學院碩士研究生，主要從事數字治理研究。