偵查活動監督調查核實權運行中的問題及完善路徑

劉澤鋒

摘 要：《人民檢察院組織法》賦予了檢察機關在法律監督過程中進行調查核實的權力，這對于豐富法律監督的手段和方法、創新新時代法律監督工作具有重要意義。當前，偵查活動監督過程中行使調查核實權存在法律依據較為原則、時效性不夠強、強制力不足等問題，嚴重制約調查核實權發揮實質作用，建議通過加強協作、轉變模式，增強剛性等方式，對調查核實權進行完善，以提高檢察機關的法律監督能力，提升法律監督效果。

關鍵詞：偵查活動監督 調查核實 人民檢察院組織法 執法辦案中心

2021年6月15日，黨中央印發《中共中央關于加強新時代檢察機關法律監督工作的意見》（以下簡稱《意見》），要求檢察機關要加強對監督事項的調查核實工作，精準開展法律監督，進一步提升法律監督效能。《意見》的出臺，一方面對檢察機關行使調查核實權提出新的要求；另一方面，也體現出偵查監督調查核實權的重要作用。［1］但目前，規范檢察機關權能最關鍵的法律之一《中華人民共和國人民檢察院組織法》（以下簡稱《人民檢察院組織法》）中，并未對調查核實權的性質、細化措施、程序規定等進行明確規定。這就需要我們首先厘清然調查核實權的內涵及意義。

一、調查核實權的內涵和必要性

（一）調查核實權的內涵

調查核實是法律監督的手段和工具，是為查清與監督有關的案件事實服務的。從嚴格意義上講，調查核實權并不是一項獨立的法律監督職權，而是檢察機關行使法律監督職權的一項權能和措施，對各項法律監督職權正確、有效行使發揮著重要的保障作用。［2］

調查核實，顧名思義，包含調查、核實兩項內容。調查，是指為了解情況進行考察，核實是指審核是否屬實。狹義理解，調查核實是指刑事訴訟法規定的人民檢察院接到報案、控告、舉報或者發現偵查人員以非法方法收集證據的，依法進行的考查、審核工作。廣義的調查核實，不僅僅包括對非法取證行為開展的調查核實，還包括公安機關、人民檢察院開展的查明案情工作和有關強制措施是否合法。2019年12月30日施行的《人民檢察院刑事訴訟規則》采用列舉方式說明了人民檢察院偵查監督的對象，即采用了廣義的調查核實概念。［3］

（二）行使調查核實權的必要性

1.調查核實是行使檢察權的重要體現。從權力屬性上看，調查核實權從屬于檢察權。檢察權是一種司法權［4］，也是一種判斷權，是一種辨別是非、調解利益、定分止爭的權力。 ［5］司法權要求以事實為依據，而判斷權指向的對象是需要經過證明了的法律事實，這就需要檢察官進行調查核實。《人民檢察院組織法》第21條規定，人民檢察院行使法律監督職權，可以進行調查核實，即調查核實權以行使法律監督職權為規范依據，是法律監督的派生性、輔助性權力，是檢察機關履行法律監督的前置性方法和手段。

2.有利于檢察機關核實疑問、查明事實、收集證據。偵查活動監督事項不同于處理刑事犯罪，更多的是對于偵查過程中產生的問題進行調查核實，確定某項不規范行為是否客觀存在。事實需要證據來表達和陳述，而調查核實的過程也是收集證據的過程，收集、固定與監督事項或者待證事實相關的書證、物證、證人證言、視聽資料等，這也是向被監督機關提出意見或者建議的重要依據。

3.有利于維護和保障當事人的合法權益。犯罪嫌疑人在偵查階段大部分處于看守所、監獄等監管場所，這些場所具有封閉性，被監管人與偵查人員不具有平等的社會主體關系，其權利一旦遭受侵害，檢察機關幾乎是其唯一的合法維權渠道。檢察機關合理運用調查核實權，辦理好事關人民群眾切身利益的每一起案件，才能切實維護當事人的合法權利。

二、行使調查核實權存在的問題

雖然刑事訴訟法以及相關的法律規范對調查核實權已作出規定，但內容較為零散和原則，實踐中調查核實權的實施依然存在諸多不足，需要進一步完善。

（一）行使調查核實權的剛性不足

《人民檢察院組織法》雖然規定了有關單位對檢察機關調查核實的配合義務，但該法主要規定檢察機關自身機構設置等。另外，該條款對于不履行義務的單位如何處置并沒有十分明確、有制約性的規定。《意見》規定了對于無正當理由拒絕協助調查核實的單位和個人，檢察機關可以建議監察機關或者該單位的上級主管機關依法依規處理。這是黨中央對檢察機關行使調查核實權的大力支持和新的要求，但是由于目前部分地區的實施細則還在研究之中，雖然意見的出臺對于向國家機關及其工作人員行使調查核實權增強了剛性保障，但對非國家機關的單位和個人的拘束力仍有待實施細則加以明確。而在司法實踐中，群眾出于怕麻煩、怕傷人、怕報復等一系列原因，配合調查核實的意愿往往是最低的，如何保障對這部分人充分行使調查核實權，目前仍缺少更具“剛性”的措施和規定。

（二）行使調查核實權的時效性不夠強

在偵查活動監督過程中，幾乎都是在關聯案件發生一段時間后才啟動調查核實程序。在這種情況下，相關監控錄像可能已經無法獲取，相關情形可能已經無法鑒定，相關人員的言詞證據也可能無法收集或者存在記憶偏差。此外，《人民檢察院刑事訴訟規則》規定，人民檢察院決定調查核實的，應當及時通知公安機關。該條規定主要針對人民檢察院發現偵查人員以非法方法收集證據而開展調查核實的情況，但依然很有代表性。檢察機關在監督案件立案后才可以啟動調查核實程序，在立案之前可能也會先調取卷宗進行審查，但無論是立案前的調卷，還是調查核實之前的通知，公安機關偵查人員往往會提前得知檢察機關要進行調查核實這一情況，這樣也就無法避免涉案人員就此提前溝通的可能。

（三）調查核實手段有限，且取得的證據類型較為單一、證明力較差

檢察人員在辦理偵查活動監督案件時，調查核實措施往往運用的并不均衡，手段比較單一，多是詢問和調取書證、視聽資料。這也導致了能夠取得的證據一般較為有限，大部分調查核實的實現形式是圍繞已經存在的證據進行審查，抑或通過訊問、詢問相關人員等方式開展調查，獲取的言詞證據較多，實物證據較少。在這種情況下，被調查核實人由于時間較長存在記憶偏差或出于畏懼心理、自保心理而不愿全盤托出，所陳述事件的證明力受到一定影響，反而需要更多的證據加以輔證。

（四）部分檢察干警能力欠缺或存在畏難情緒

一方面，國家監察體制改革后，具有反貪污瀆職類工作經驗的檢察官大部分轉隸至監察委，檢察機關行使調查核實權的檢察人員經驗較少，在調查核實能力上有一定欠缺。另一方面，由于前文中提到的，相關規定操作性較差、調查核實強制力不足等原因，一些履行調查核實權的檢察人員不知如何開展、開展后遭遇不配合、遭遇不配合卻無計可施后，存在抵觸或者畏難心理，不愿意想辦法繼續調查核實。當然，還有一些檢察人員對檢察機關法律監督職責的理解不夠深刻，過于重視同公安機關的配合協作關系，因而不愿意行使調查核實權。

三、行使調查核實權的完善途徑

在偵查活動監督中，被監督單位同為司法機關，甚至有著更廣的執法權和更突出的強制性。為了在偵查活動監督調查核實中排除妨害因素，需要探索建立更為完善的權力配置和運行機制。

（一）適應監督模式轉變，克服傳統路徑依賴

要想使檢察監督取得更高質效，監督要更具同步性、事中性、參與性。這就需要調查核實的實施方式多樣化。

1.將執法辦案中心作為調查核實的主要陣地。依托執法辦案中心全要素“一站式”的辦案機制，形成多層次、全覆蓋監督模式。例如，可通過綜合查閱執法辦案中心接入的多個平臺，實時掌握公安機關辦理刑事案件的受案、立案、犯罪嫌疑人適用強制措施等信息，進行調查核實，經過檢索簡要案情和辦案進展，從中進一步選取案件向公安機關調取卷宗調查核實；通過實地巡查向涉案人員、辦案人員了解情況，聽取辯護律師意見，實現調查核實對象的多元化。

2.豐富調查核實的實施方式。相對以往案牘式的坐堂閱卷，應更多適用詢問、訊問、鑒定、勘驗等體現辦案人員親歷性的調查核實措施。檢察機關可以更多運用技術手段助力監控視頻獲取及恢復、進行傷情鑒定、勘驗檢查等。同時，注重將調查核實措施與提出檢察建議、糾正違法通知書、建議更換辦案人員等其他監督手段有效銜接，打出組合拳。在必要的時候，可以與監察機關、公安機關展開聯合調查，綜合運用包括調查核實權在內的多種手段，實現各種監督措施的相互銜接，從根本上提升調查核實權的運用效果。［6］

（二）重溝通配合，在專項監督中構建新型檢警關系

在行使調查核實權推動偵查活動監督工作時，應注重進一步加強溝通協作，促使偵查人員樹立正確司法觀念，消除其對調查核實的抵觸情緒。如某區檢察院在對保密要求較低的案件進行調查核實前會進行先期座談，充分聽取公安機關的意見，溝通開展調查核實的原因、必要性和深遠意義，加強調查核實的釋法說理工作，向一線偵查人員傳導行使調查核實權不僅是檢察機關履行自身職責的體現，公安機關也可通過檢察機關的調查核實進一步驗證其偵查活動合法規范，洗清不實指控。

（三）充分發揮監督智慧，加強調查核實協作

一方面，以求同存異的精神尋求被監督機關的內部支持，如利用促進偵查規范化水平提高的共同目標，獲得公安機關法制部門、監察委的配合協作。從實踐中看，法制部門作為公安機關內部對于案件質量監督管理的主責部門，在某種層面上與檢察機關偵查活動監督的職能存在一定重疊，其對于檢察機關發現具體辦案部門存在的偵查問題抵觸情緒較小，甚至愿意推動檢察機關共同監督辦案部門糾正違法偵查行為。因此，在進行調查核實時，建議優先聯系法制部門，以其名義進行卷宗調取、通知偵查人員接受詢問，形成內外監督合力。另一方面，在對轄區外公安機關進行調查核實時，可充分借助當地檢察機關的地緣優勢，降低異地調查核實難度。如某區檢察院在向異地公安發出調查核實函后，對方以質疑異地管轄權為由拒絕配合調查核實，后該院及時聯系了當地檢察機關請其協助，在當地檢察機關的督促下，公安機關迅速扭轉態度，積極配合完成了調查核實工作。

（四）增強剛性制裁，提升調查核實威懾力

“法律的力量在于懲罰犯罪，而不起作用的懲罰乃是對法律的一種附加的譴責。”［7］在法國、日本以及我國臺灣地區，檢察官均對警察具有懲戒權。建議賦予檢察機關對于公安機關無正當理由拒不接受監督或消極應付監督行為向其上級機關提出懲戒建議的權力，且其上級機關應對此進行調查核實并回復，從而在制度層面真正使檢察機關的監督權得到充分保障。在現有法律框架內，還可探索在省級檢察機關與公安機關之間建立糾正違法通知書定期通報制度，如某市檢察機關每月均會向同級公安機關通報各基層院向其轄區內公安分局制發糾正違法通知書情況，并列明涉及的具體違法情形，市級公安機關收到通報后均會要求下級公安分局說明違法原因及整改情況，無形中增加了檢察機關調查核實的剛性權威。

（五）確保調查核實內容嚴謹可靠，程序規范

在進行調查核實前，案件均經過不同辦案組交叉審查。對于疑難復雜案件，通過部門內部檢察官聯席會集體研討、聽取訴訟部門檢察官意見等方式，綜合擬定內容詳實、具有可操作性的調查核實方案。在詢問當事偵查人員前，須出具詢問通知單，并向被詢問人及其單位出具權利義務告知書，要求其配合檢察機關的調查核實。詢問應制作詢問筆錄，詢問過程全程錄音錄像。另外，建立跟蹤監督機制，對每起調查核實案件都建立有相應的臺帳，包括調查核實啟動時間，調查核實手段，最終取證結果等。建立固定節點提醒機制，針對存在回復期限的文書，在到期前3日提醒被監督單位相關人員及時回復，推動調查核實工作順利進展。建立專人持續跟蹤機制，每起調查核實案件均設定該案檢察官助理為第一負責人，由其及時跟蹤案件進展情況并向承辦檢察官匯報，確保案件程序規范。

（六）完善基礎設施，加強技術及設施保障

加強信息化、智能化建設，運用大數據推進公檢法、監察機關等跨單位數據共享，拓寬偵查活動監督線索發現渠道的同時，提高調查核實工作開展的便利程度。完善咨詢法醫、司法鑒定人員等對專門問題提供咨詢意見的相關機制，省市級檢察機關應建立專家聯系名錄，構建檢察機關調查核實“智庫”，對涉及人身損害、金融資產等一些需要專門知識的問題提供意見。設置符合訊問、詢問犯罪嫌疑人及公安機關承辦人要求、滿足同步錄音錄像條件、便于制作調查筆錄的專門調查核實場所。

（七）加強隊伍建設，提升調查核實能力水平

在檢察機關內部配備充足的調查核實辦案人員，保障調查核實的質量和效果，定期對辦案人員進行政治思想建設及業務素能培訓，如通過召開典型案例推介會、經驗介紹、定期發布調查核實指導性案例等方式，促使檢察人員掌握調查核實權適用條件、方法，正確規范運用調查核實權。將調查核實權力及義務列入檢察官及檢察官助理的責任清單，并制定嚴明的獎懲措施，如可以通過考核等方法，增強檢察人員對調查核實重要性的認識，引導檢察人員對符合條件的監督案件開展調查核實，提高善于監督的能力。

法律既然賦予了檢察機關調查核實權，我們就要用好用足用充分。對于偵查活動監督調查核實權，既要通過全面系統的制度設計，使檢察機關可以規范審慎充分地適用，也要通過法律法規授權，給予偵查活動監督調查核實權應有的法律權威和可實現的法律保障，從而進一步促進偵查行為的公正規范，努力踐行偵查活動監督職責，承擔起維護司法公正、法治權威的重大責任。

*北京市懷柔區人民檢察院黨組書記、檢察長、二級高級檢察官［101400］

［1］ 《意見》第13條專門規定了要進一步提升法律監督效能，加強調查核實工作，精準開展法律監督。并寫明了檢察機關行使調查核實權的具體內容和有關單位、個人的配合義務，及無正當理由不配合的制約措施，充分體現了調查核實權的重要作用。

［2］ 參見高翼飛：《檢察機關的調查核實權及其實現路徑》，《檢察日報》2019年3月18日。

［3］ 參見郭富選、程傳華：《偵查活動監督調查核實權研究》，《北京政法職業學院學報》2020年第 1期。

［4］ 參見萬毅：《檢察權若干基本理論問題研究——返回檢察理論研究的始點》，《政法論壇》2008年第3期。

［5］ 參見高憬宏：《以司法標準化建設為抓手 全面推進嚴格公正司法》，《人民日報》2016年9月26日。

［6］ 參見董坤：《新時代法律監督視野下檢察機關調查核實權研究》，《內蒙古社會科學》2020年第6期。

［7］ ［英］吉米·邊沁：《立法理論》，李貴芳等譯，中國人民公安大學出版社2004年版，第22頁。