環境公益訴訟風險預防理念提倡

薛莉萍　陳靜

摘 要：環境問題呈現出的跨時間性、跨空間性及損害的難修復性，決定了環境公益訴訟必須發揮預防性司法救濟功能，理順環境公益訴訟風險預防理念合理性的內在邏輯，并在實踐制度層面對這一理念有所關照。具言之，基于風險預防理念，環境公益訴訟應實現以下突破：以一般人理性與專業意見相結合判斷環境風險；增設中止請求、禁止令以豐富救濟手段；設置訴前通知程序以強化訴前監督。

關鍵詞：環境公益訴訟 風險預防 訴訟理念 司法能動性

環境公益訴訟理念是始終貫穿和指導環境公益訴訟立法、司法等環節的引領性觀念，是環境公益訴訟法律更新、司法實踐都必須體現出的內化的價值訴求。在環境公益訴訟理念與基本原則之間的關系上，環境公益訴訟和民事訴訟、行政訴訟一樣，有許多要遵守的基本原則，理念作為高于技術與制度層面的指導性綱領，但技術或制度層面所確立的基本原則未必都能上升為理念。一般而論，基本原則也具有指導全局的特征，但當各項原則產生適用沖突時，唯有作為公益訴訟理念的原則才具有終局性、至高無上性。在環境公益訴訟中，或者說整個環境法治的實現過程中，環境損害的難修復性與不可逆轉性決定了事后救濟的訴訟模式有時難以從根本意義上解決環境公益維護的問題。從防范環境損害以保障公眾健康與環境權的視角，環境公益訴訟必須具有“面向未知（風險）而決策”的魄力。這就要求環境公益訴訟必須發揮預防性的功能價值，環境風險預防甚至應當成為環境立法、司法、法律解釋等環節首要考慮的因素，以體現環境公益訴訟的內在價值訴求。從這一層面分析，在環境公益訴訟應堅守的諸多訴訟原則中，唯有風險預防原則能上升為理念范疇。

一、環境公益訴訟的實踐現狀與理念困境

（一）環境公益訴訟的實踐困境

綜觀當前環境公益訴訟實踐，“造成損害結果”依然成為大多環境公益訴訟起訴的必要要件，這是當前環境公益訴訟開展面臨的困境。

從環境民事公益訴訟的角度看，根據近年來發布的環境公益訴訟典型案例，環境民事公益訴訟占環境公益訴訟比例居多。如2021年最高檢發布的15起環境公益訴訟典型案例中，環境民事公益訴訟占8起。［1］再往之前年份，數量對比體現出更大差異。如2017年最高法發布10起環境公益訴訟典型案例，環境民事公益訴訟便占8起。［2］而這些案件辦理大部分以“無損害便無救濟”為訴訟原則。以中華環保聯合會訴江蘇某生豬專業合作社養殖污染案為例［3］，該案原告以合作社未經環境影響評價、配套污染防治設施未經驗收便擅自投入生產，造成鄰近村莊嚴重污染為由，將被告訴至法院。在質證過程中，被告就停止生豬養殖及排污侵害行為后的情況向法院提交環境修復報告，該報告成為整個訴訟過程雙方質證的焦點。從被告角度來講，其之所以提交環境修復報告，前提在于被告行為導致相應損害結果，這說明我國環境公益訴訟的救濟方式依然是對環境公共利益所受損害的填補，環境公益訴訟實踐尚未擺脫“無損害便無救濟”的窠臼。

就環境行政公益訴訟而言，對其進行國家立法層面的規范可追溯至2017年行政訴訟法的調整。其中，該法第25條第4款規定檢察公益訴訟制度。該制度包含訴前檢察建議程序及針對行政機關不依法履職提起的公益訴訟程序。從最高檢發布的環境行政公益訴訟典型案例看，以訴前檢察建議促使行政機關履職的案件相對較多。而對于檢察機關提起環境行政公益訴訟的案件，則主要是針對負有環境監管職責的行政機關不依法履行環境生態保護職責的情形，且許多情形是以環境損害結果出現為起訴標準。

（二）環境公益訴訟的理念困境

由上可知，當前實踐多聚焦于環境公益遭受損害后的司法救濟及損失填補問題。但生態環境破壞后的難修復性決定了環境公益訴訟的價值不能僅體現事后性的損害填補，在追究已產生損害后果的行為責任的同時，更有必要在生態環境風險預防層面有所作為。

而事實上，風險預防的思想在《中華人民共和國環境保護法》（以下簡稱《環境保護法》）修訂之初便已有體現，明確了保護優先、預防為主原則。且在民事訴訟法確立公益訴訟地位后，最高法出臺《關于審理環境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》，將“具有損害社會公共利益重大風險的行為”納入民事公益訴訟范圍。［4］但近年來環境公益訴訟實踐，許多情況下依然屬于圍繞事后損害救濟的模式展開。面對當前環境公益訴訟風險預防已在制度立法層面有所規定，但實踐展開依然不足的情況下，有必要超越訴訟操作的技術層面與法律規范的制度層面，樹立環境公益訴訟風險預防理念，為環境公益訴訟實踐提供理念支撐。

二、環境公益訴訟風險預防理念的合理性

從可持續發展的視角看，著力于解決已出現損害結果的環境問題是必然要求，而環境損害風險預防更是生態文明建設的應然之路。環境公益訴訟作為生態文明建設的司法保障，是環境公益保護最為重要的救濟手段。尤其隨著近年來生態文明建設被拔升到前所未有的價值高度，在生態文明建設過程中，重視發揮環境公益訴訟風險預防功能，樹立風險預防理念，存在內在邏輯合理性。

（一）風險預防歷史經驗總結與教訓啟示

中國歷史上的人類生態觀歷經數次嬗變，從“天人合一”到“天人分離”，又從“人定勝天”到“人與自然和諧共處”，歷史經驗與教訓最終勸誡我們走向對生態環境的尊重。儒家、道家等諸多思想均在告誡世人尊重自然，注重人與自然和諧統一。 ［5］ 如老莊思想中的“自然無為”“道法自然”、儒家的“天人合德”，這些樸素自然觀是古代中國就如何對待人與生態環境關系問題的智慧結晶。古代針對生態環境的立法也基本是在這些思想影響下遵循“令順民心”“時令禁護”?！兑葜軙ご缶劢狻酚涊d：“禹之禁，春三月，山林不登斧，以成草木之長；夏三月，川澤不入網罟，以成魚鱉之長”?？梢?，夏禹時期便有遵循時令農作以預防環境破壞的意識?！端⒌厍啬怪窈啞芬灿小按憾?，毋敢伐材木山林及雍隄水”的內容。根據《漢書·景帝紀》記載，漢魏時期則在嚴懲破壞生態者同時，鼓勵“郡國務勸農桑，益種樹”。唐朝將環境風險預防推至頂峰，在《唐六典》中設虞部以“掌天下虞衡、山澤之事”，《唐律》中設“雜律”，專門針對生態環境保護制定律文。對負有生態管理職責的官吏，若有失職行為，如“違時限”“貽誤公事以致田疇荒蕪”等，“職制律”規定笞刑、罰俸等懲治手段。這是歷史上真正以官員環境失職行為進行風險預防救濟的立法例。

而這些生態智慧形成的背后，常附著一段不適宜的生活生產及戰亂帶來的生態環境惡化的血淚史?！妒酚洝酚涊d的“厲王專利”便是適例，生態環境因被無節制利用而面臨生態失衡風險。唐宋時期也曾出現大肆圍湖造田之風，根據《日知錄》記載，“圍湖占江而東南之水利亦塞”的慘痛局面曾一度上演。歷史教訓使得環境風險預防觀念進一步深入人心，環境公益訴訟作為維護環境公益的重要救濟手段，在訴訟中充分體現風險預防功能，是損害救濟之外更應有所作為的空間。

（二）域外風險預防立法例的考察與借鑒

域外各國針對環境訴訟立法的規定，雖然在法律文本的表述上存在差異，但這些規定都指向一個共同目的，便是通過訴訟途徑來維護環境公共利益，且訴訟救濟不僅旨在追訴已形成損害結果的行為，還將司法救濟范圍拓展至環境風險的預防。這些域外立法例對我國環境公益訴訟風險預防理念的確立具有重要啟示。

德國在上世紀60年代提出了“環境團體公益訴訟”概念。在環境團體公益訴訟中，環境團體享有訴權，其針對環境風險預防可提起公益訴訟的類型包括兩種：一是就行政機關違反相應環境法律規范的行政許可、行政決定等具體行政行為可以進行司法救濟；二是針對經營主體違法以致存在環境風險隱患而行政機關不作為的情形亦可以司法途徑展開救濟。［6］除此之外，《德國行政法院法》《德國環境法律救濟法》分別規定環境公益訴訟的訴前行為保全及臨時禁令，這為環境團體預防環境風險的訴權實現提供重要保障。

日本環境公益訴訟相關規定也有環境風險預防的內容。在訴訟受理類型上，日本也將行政機關在生態環境保護方面的違法行政行為及不作為納入環境公益訴訟救濟范圍。在程序上，設置事前中止請求程序，主要針對火力發電、垃圾焚燒等較易產生環境污染的情形，可以進行事前中止訴訟，制止對環境造成污染破壞風險的行為。［7］

（三）當前環境問題特殊性呼喚司法理念更新

環境污染與破壞的隱蔽性、潛伏性決定了環境問題不僅是某一區域環境受到污染破壞的空間性問題，還涉及時間性問題。以土壤重金屬污染為例，重金屬滲入土壤并不是立刻就能出現受到污染的反應。土壤受重金屬污染后，物理性狀幾乎不產生變化。［8］污染發現與爆發可能需經過長年積累，若此后再回溯重金屬污染物排放到損害結果產生的過程，從中排查污染源，難度不可想象。此外，對環境進行事后性修復耗費的時間更長，治理難度更大。因此，圍繞環境損害救濟展開的傳統公益訴訟模式，顯然不足以承受環境問題的特殊性所帶來的使命之重。

加之近年來，環境問題已成為國際性問題，風險預防是對國際社會共同治理環境問題以構建人類命運共同體所提出的新要求。如水體局部污染會因水的流動性而向更大的江河湖泊甚至海洋蔓延，最終導致國際性水污染問題。再如核能新技術的開發，其帶動了社會產能、促進經濟發展的同時，核污染一旦發生，波及的區域與人都會因此而遭受不可逆的損害。對此，面對各種環境污染呈現出的新問題，司法必須立足環境公益的長遠考慮，更新傳統司法理念，堅決杜絕技術風險所帶來的污染隱患。而對環境風險進行預防性介入，不僅是環境問題的特殊性對傳統司法提出的新要求，也是司法能動性的體現。

基于以上歷史及域外立法例的考察，圍繞損害結果展開的環境公益訴訟模式已難以適應當前環境問題特殊性所提出的新要求，環境公益訴訟風險預防理念的功能發揮具有重要意義。

三、環境公益訴訟風險預防理念的實踐建議

風險預防作為基本原則被規定于《環境保護法》第5條之中，但它更應作為一項基本理念引領環境保護立法、司法及法律解釋等工作。對于環境法治建設發展而言，始終恪守風險預防基本理念是環境公益訴訟制度更新、司法實踐的關鍵。

具言之，基于風險預防理念，環境公益訴訟工作開展有待實現以下幾方面突破：

（一）以一般人理性與專業意見相結合判斷環境風險

當前，立法以及司法實務均尚未明確環境風險的內涵與界定，這并不利于環境公益訴訟風險預防功能的發揮。因此，基于風險預防理念的環境公益訴訟的開展，有必要首先明確環境風險的界定與標準。綜合前文的論述，筆者認為，環境風險主要是針對那些污染環境或者破壞生態的行為對環境公共利益或者人類環境權的保護所產生的威脅，雖然暫時未形成損害，但若不及時排除這一威脅極有可能會導致難以挽回的損害后果。因此，對于環境風險的排除與預防，需要體現出及時性；換言之，公益訴訟所要排除與預防的環境風險，需具備客觀且現實緊迫的特征。當然，由于環境風險并不以實際損害后果來呈現出需要及時得到排除的緊迫性，因此實踐中判斷這種緊迫性往往顯得十分困難。對此，在判斷是否存在環境風險的問題上，除了根據一般人樸素的經驗理性，可以充分運用好聽證、調查核實等檢察職能，充分聽取專業鑒定機構、相關單位及專家的意見，由此綜合考量并作出判斷。

（二）設置訴前通知程序以強化訴前監督

環境公益訴訟在制度設計之初有一部分是出于平衡行政權與司法權之間關系的考量。在違法行政行為嚴重損害環境公共利益的情況下，公益訴訟職能的發揮固然是檢察機關本職所在；而在違法行政行為或行政不作為導致環境風險出現的情形，公益訴訟的提起應有所限制。因為環境風險與環境損害不同，其尚有預防的空間，在環境公益訴訟提起前可以通過磋商、檢察建議等形式與行政機關進行溝通，實現對行政行為的監督。但目前，磋商、檢察建議等形式開展法律監督存在剛性不足問題，對此，可借鑒域外設置訴前通知程序。在開展磋商、檢察建議等工作后，如果監督對象依然存在落實整改不到位問題，則可啟動具有一定強制力的訴前通知程序。經過訴前通知如果依然整改落實不到位，提起公益訴訟可以作為最后保障。比如根據美國司法實踐，訴前通知程序起到了很好的環境風險預防作用，在大多數案例中，州和地方政府基本都在訴前通知期內糾正了違法行為。［9］由此，設置訴前通知程序，不僅給予了行政機關履行環保監管職責的機會，也有利于強化對行政機關積極作為的督促效果，同時還可以防止督促者訴訟權利的濫用，對環境風險預防有著重要意義。

（三）增設中止請求程序或禁止令以豐富救濟手段

在通過環境公益訴訟進行環境損害預防性救濟的過程中，提起訴訟并非最終目的，訴訟活動的開展進行到起訴的環節，其目的還是為了在污染破壞結果真正發生之前制止環境損害行為，以預防損害的形成。因此，環境公益訴訟要保障其預防性功能，還有必要在救濟手段上尋求突破。德日公益訴訟實踐對我國便是很好的啟示，可以在環境公益訴訟制度中增設中止請求程序或禁止令。當經營行為或行政行為存在環境損害風險，公民、檢察機關或社會團體可以向法院提出中止請求或申請禁止令，法院則可針對存在環境風險的企業行為或行政行為，以支持中止請求、發布禁止令的形式，強制企業、行政機關及時改正、停止相應行為。

*上海市黃浦區人民檢察院第六檢察部副主任、四級高級檢察官［200025］

**上海市黃浦區人民檢察院檢察官助理［200025］

［1］ 參見閆晶晶：《最高檢發布檢察公益訴訟起訴典型案例》，正義網http：//news.jcrb.com/jszx/202109/t20210915_2319623.html，最后訪問日期：2022年8月11日。

［2］ 參見《最高人民法院發布環境公益訴訟典型案例》，新華網http：//www.xinhuanet.com/legal/2017-03/07/c_129503217.htm，最后訪問日期：2022年8月11日。

［3］ 參見《環境公益訴訟典型案例（上）》，《人民法院報》2017年3月8日。

［4］ 參見最高人民法院《關于審理環境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第1條規定。

［5］ 參見李全喜：《習近平生態文明建設思想的內涵體系、理論創新與現實踐履》，《河海大學學報》2015年第3期。

［6］ 參見謝偉：《司法在環境治理中的作用： 德國之考量》，《河北法學》2013年第2期。

［7］ 參見梅泠、付黎旭：《日本環境法的新發展》，《環境資源法論叢》2002年第1輯。

［8］ 參見李元吉、王有強：《防治土壤重金屬污染面臨的主要問題及法律規制》，《成都理工大學學報》2015年第4期。

［9］ 參見王曦、張巖：《論美國環境公民訴訟制度》，《交大法學》2015年第4期。