行政非訴執行檢察監督辦案的困境與完善

于劍　景宏晨

摘 要：近年來行政非訴執行案件量穩步增長，但仍存在制度運轉不暢，執行效率不佳等問題。行政非訴執行檢察監督一定程度上解決了部分案件存在的“執行難”，但實踐上依舊暴露出檢察監督程序不規范、監督手段單一、缺乏剛性、監督面較窄等問題。應當以行政非訴執行的依據是行政行為為切入口，重新審視檢察監督的職能定位，提出具有可操作性的改良措施，進一步做實行政檢察。

關鍵詞：行政檢察 行政非訴執行檢察監督 制度完善

一、行政非訴執行檢察監督的困境

行政非訴執行檢察監督是指，人民檢察院依法對行政機關與人民法院履行行政非訴執行職能活動的監督。該制度是對前端司法或行政行為的監督，因行政非訴執行制度發展不完善，導致后端的檢察監督機制運行不暢。需對行政非訴執行制度與相應檢察監督制度所存問題一并梳理，結合檢察權的內涵及特點，分析癥結存因，方能系統性提出該類問題的解決方案，優化制度運行。

（一）行政非訴執行依據認定不統一

行政非訴執行的執行依據應當是行政行為，因此在行政非訴審查及具體執行階段，執行依據不應發生變動。通過中國裁判文書網，以“行政非訴執行”為關鍵詞進行檢索，發現北京、浙江、遼寧等地的《執行裁定書》《結案通知書》等法律文書中，均認為行政非訴執行依據是法院作出的行政裁定，即法院執行部門據以執行的僅為法院行政審判部門出具的行政非訴審查裁定。但進一步檢索發現，在江蘇、廣東、新疆等地的執行裁定書或結案通知書等法律文書中，認為執行依據是行政行為和法院作出的行政裁定，可以理解為兩文書共同形成強制執行力。此外，江蘇等地法院的執行裁定僅將行政行為列為執行依據，未提及行政非訴審查裁定的內容。

筆者認為對于執行裁判文書表述不一致的問題，可能系法院系統內部文書要求不規范所致，其實質不影響執行依據為原行政行為的認定。但需說明的是此種司法實踐不統一，可能對辦案及后續的監督程序造成誤導，即如將行政非訴審查裁定作為唯一執行依據，執行路徑指向生效裁判文書執行。因此檢察機關如發現法院錯誤認定執行依據且錯誤適用執行程序，應當及時提出監督意見，由此檢察機關可倒逼執法、司法機關統一行文標準，避免爭議風險。

（二）行政非訴執行與訴訟執行程序交叉重疊

我國法律將行政執行程序分為兩種，一為生效裁判和調解書的執行，二為行政非訴執行，兩程序重疊部分聚焦于原告訴訟請求行政判決的執行，核心問題是此類判決的執行依據是原行政行為還是法院的生效裁判。有觀點認為：“判決維持或駁回原告訴請應按生效判決執行程序執行”［1］也有觀點認為：“人民法院判決維持具體行政行為或者駁回原告訴訟請求后，行政機關申請人民法院強制執行的，只能是申請執行具體行政行為，而不是申請執行生效裁判。”［2］產生上述爭議的原因有兩點：一是根據行政訴訟法第97條，行政非訴執行程序適用的前提是相對人對行政行為在法定期限內不提起訴訟又不履行。故駁回原告訴訟請求的判決中相對人已提起訴訟，不符合該法條適用條件。二是最高法作出的兩個答復［3］雖就執行依據和申請強制執行的條件進行細化，但對于是否應適用行政非訴執行程序卻做了模糊處理，執行路徑仍舊不明。駁回原告訴訟請求的判決不斷在訴訟執行與非訴執行程序間搖擺，因不同執行路徑的選擇會導致申請強制執行期限、執行管轄、執行實施期限等適用規定不同，故該爭議性法律問題應當首先解決。檢察監督環節也受其影響，即維持或駁回原告訴訟請求行政判決的執行是否屬于行政非訴執行檢察監督的案件范圍，目前尚無明確規定，檢察系統內部將其統稱為對行政執行活動的監督。需要指出的是，湖南省高級人民法院已于2020年3月對此問題出臺指導意見，確定了該情形下應當參照套用行政非訴執行程序。［4］筆者認為，駁回原告訴訟請求的判決其執行依據為原行政行為已為定論，自然應當參照行政非訴執行路徑完成后續執行工作，因此該類判決的執行應當劃歸為行政非訴執行檢察監督的案件范疇。據此，檢察機關如發現法院在對判決維持或駁回原告訴請的案件中錯誤適用生效裁判執行程序，應重點對申請期限、是否具有管轄權等問題進行審查，及時予以監督。

（三）明顯違法審查標準定義模糊

行政非訴執行案件的審查以行政行為是否存在“重大明顯違法”為標準。［5］筆者發現法院對明顯違法標準的認識存在差異，會將行政行為的輕微程序瑕疵與明顯缺乏法律依據相混淆，將執行標的不具有可執行性與明顯缺乏事實依據相混淆，最終裁定不準予強制執行。一般而言，僅存程序輕微瑕疵的行政行為如被提起訴訟，可通過確認違法但不撤銷來保障該行政行為的執行力，此法兼顧了公正和效率之考量。執行標的是否具有可執行性則與原行政行為的合法及合理性沒有必然關聯，需綜合個案情況進行評判，而實務中部分法院將上述情形統歸為行政行為明顯違法，使行政行為無法執行。故審查標準不明會賦予法院更寬闊的裁量余地，導致同類案件裁判結果異化，影響行政行為的執行，甚至損害國家及社會公共利益。檢察機關則受限于無明確法律規定，對此問題少有提出監督意見。

二、行政非訴執行檢察監督模式有待優化

（一）未形成長期穩定的線索來源

成熟的法律監督職能應當形成規律化的運作機制，首先需形成長期、穩定的案源，基層檢察機關作為該類案件辦理的主力，案件來源主要依托于最高檢或各地省、市層級檢察機關開展的專項行動、大數據平臺等，此法存在以下問題：首先，基于專項行動讓行政機關主動移送案件線索不具有可持續性，秉持案件全面審查理念的檢察機關會對案件中存在的行政違法行為問題進行監督，要求被監督者主動移送監督線索存在邏輯沖突。其次，依申請監督線索渠道尚未打開，職能宣傳力度不足，同時因相對人已依次放棄了申請聽證、復議、訴訟等多項救濟性權利，在檢察監督環節主動申請救濟的概率也較低。最后，建立與行政機關、審判機關的信息共享平臺以發現案件線索的方式主要取決于檢察機關的協調能力，各地存在差異性較大，受限于技術、資金、人力等多方面因素影響，操作難度頗大。

（二）檢察機關依職權監督的局限

依職權監督作為現階段行政非訴執行檢察監督的主要辦案方式，存在受理標準不明、案件質效參差等問題。根據《人民檢察院行政訴訟監督規則》第三十六條，涉及行政非訴執行監督的情形主要包括：行政非訴執行過程中損害國家利益或者社會公共利益的、其他確有必要進行監督的。該條文規定過于籠統，缺乏操作的細化規定，“公共利益”的概念本就較為模糊，又與檢察公益訴訟職能存在交叉，作為兜底條款的其他情形也存在同樣問題，因此檢察機關啟動依職權監督程序的門檻未予統一。除專項行動，檢察機關通過《裁判文書網》發現案件線索也是現行主流的依職權監督啟動方式，此法好似“大海撈針”，由于前端行政或司法程序時間過長，檢察機關調查取證等工作難度成倍增長，在基層行政檢察辦案人員及技術水平本就較為局限的情況下，無法轉化為可復制的辦案模式。

（三）行政爭議實質性化解理念缺乏落實載體

行政非訴執行案件在外觀上爭議表現并不明顯，但剖析里層，相對人與行政機關始終存在對抗關系，導致行政行為無法得到落實，隱含爭議持續存在。以最高檢公布的指導性案件為例，［6］檢察機關主要采取釋法說理、調查核實、檢察聽證、開展座談、檢察建議等方式化解行政爭議。化解行政爭議的案件可基本分為四類：一是通過釋法說理讓相對人主動撤回監督申請；二是通過開展座談協商促成行政機關與相對人達成補償或賠償等協議；三是通過司法救助彌補當事人的合理訴求；四是通過調查核實等方式發現行政行為或司法裁判存在的問題，以檢察建議方式促成救濟程序重新啟動。上述方式除第四類具備更顯著的檢察職能特色外，其他環節均可由復議機關、法院等部門主動開展。如原行政行為并無不當，則開展行政爭議實質性化解工作的空間主要在加處罰款部分。［7］對于檢察機關介入相對人與行政機關調解的方式以及調解協議效力是否需法院予以確認等均無定論，因此在行政非訴執行監督領域開展實質化解工作存在客觀阻礙。

（四）監督實效需強化

在行政非訴執行檢察監督制度中，檢察機關無抗訴、再審檢察建議等監督手段，監督效果有所弱化，監督范圍集中于超期立案、審查超期等普通程序瑕疵，存在表象監督。對于裁執分離中行政機關與法院工作銜接不暢，人民法院選擇性裁定準予執行等問題，缺乏硬性監督手段。

行政非訴執行檢察監督過程中，因法院的行政非訴執行審查環節不會對原行政行為進行明確的否定性評價，行政機關自身主動采取整改措施的可能性較小，但法院一旦作出不予執行裁定，則原行政行為徹底喪失強制執行力，其否定性評價效果不言而喻。基于此，行政非訴執行檢察監督具備穿透式監督的發展基石。現階段檢察機關正不斷探索實踐行政違法行為檢察監督，但仍缺乏明確法律賦權。行政違法行為檢察監督的范圍必須厘定，一方面是將其與“一般監督”進行區別，因“一般監督”可能使監督虛化，過于寬廣的外延可能導致“選擇性監督”，從而影響到檢察監督的公平、公正，乃至于影響檢察監督的公信力建設。［8］另一方面，各項檢察職能在發展過程中需要協調配合，行政違法行為檢察監督與公益訴訟檢察之間的職能劃分應更明晰，方能促成檢察職能的良性運轉。而檢察機關向行政機關提出糾正違法檢察建議的活動必須符合行政機關違反法律規定且可能影響人民法院公正審理或執行之前提條件。因此行政非訴執行檢察監督主要通過社會治理類檢察建議開展穿透式監督活動。但社會治理檢察建議缺乏剛性，無法有效提升案件辦理質量和監督實效。

三、行政非訴執行檢察監督職能的完善措施

筆者立足于前文中行政非訴執行制度運轉中的問題和檢察監督的定位與困境，力圖從法律基礎、監督手段等方向提出完善設想，促進行政非訴執行檢察監督制度的良好發展。

（一）鞏固行政非訴執行檢察監督相關法律基礎

現有行政執行檢察監督的法律依據是行政訴訟法第101條和民事訴訟法第240條。其中包含了行政訴訟執行及行政非訴執行兩方面，筆者認為行政執行檢察監督作為檢察機關行使法律監督權的重要環節，尤其在基層檢察機關積極開展行政非訴檢察職能的背景下，應當在行政訴訟法增設條文：“人民檢察院有權對行政執行活動實行法律監督。”該法律條文恰好與《人民檢察院行政訴訟監督規則》第7章內容進行銜接呼應，形成更加體系化的立法格局。

（二）探索檢察機關參與執行調解

現有行政訴訟法未明確檢察機關是否可主動參與和推動相對人與行政機關的執行和解，筆者認為基于相關立法精神，檢察機關可以在行政機關行使法律、法規規定的自由裁量權的行政非訴執行案件中開展調解工作，除需遵從雙方自愿、不損害國家及社會公共利益等原則外，還應充分利用檢察聽證制度，將其作為檢察機關開展執行調解工作的必經環節，因行政非訴案件未經訴訟程序，聽證環節有助于當事人充分發表意見，幫助檢察機關作出公正判斷。同時，引入法律學者、人民監督員等第三方主體對調解工作進行監督，增強調解成果的公正性，促成行政爭議的實質性化解。該方式已有相關典型案件為實踐模板，需將其固定為檢察機關辦案環節的規定動作，并盡快通過立法手段予以完善。

（三）優化檢察監督手段

針對法院在行政非訴執行案件中存在的違法問題，現有的糾正違法檢察建議模式較為成熟，只需在此基礎上挖掘深化即可。福建等地已通過與法院形成座談會紀要等方式對行政非訴執行案件中的案件范圍、審查標準等問題予以明確。對法院存在錯誤的行政非訴執行審查裁定或執行行為，通過制發檢察建議的方式提醒法院予以整改。對于法律適用存在爭議、司法實務不統一等問題，檢察機關不可貿然界定其違法，應審慎行使法律監督權，可通過定期與法院開展聯席會、形成會議紀要等協商機制，將現存問題形成固定處理路徑，進一步減少同類案件的差異化處理結果，促成類案指引。

針對行政非訴執行監督案件中的行政違法行為線索，監督手段可以是書面或口頭檢察建議，也可以采取工作通報的方式向人大、上級機關等進行通報，以增強監督手段與違法情形的適配關系。此外，應當明確檢察機關在辦案中發現行政違法行為線索統一由行政檢察部門進行辦理，通過設立和培養專門辦案隊伍來提升行政違法行為檢察監督的案件辦理實效，亦能有效避免該項職權產生泛化。

*北京市房山區人民檢察院第五檢察部檢察官助理［102400］

**北京市房山區人民檢察院第五檢察部副主任、四級高級檢察官［102400］

［1］ 郭修江：《維持具體行政行為或駁回原告訴訟請求行政判決的執行》，《人民法院報》2014年7月3日。

［2］ 蔡小雪、耿寶建、金誠軒：《行政機關申請法院強制執行維持或駁回訴訟請求判決應如何處理》，《法律適用》2014年第9期。

［3］ 最高人民法院［2008］行他字第24號《關于判決駁回原告訴訟請求行政案件執行問題的答復》指出：被訴具體行政行為具有可執行內容的，人民法院作出駁回原告訴訟請求判決生效后，行政機關申請執行被訴具體行政行為的，人民法院應依法裁定準予執行，并明確執行的具體內容。最高人民法院［2013］行他字第11號《關于行政機關申請法院強制執行維持或駁回訴訟請求判決應如何處理的答復》指出：人民法院判決維持被訴行政行為或者駁回原告訴訟請求后，行政機關申請人民法院強制執行的，人民法院應當按照《中華人民共和國強制法》第13條第2款的規定，作出如下處理，一、法律已授予行政機關強制執行權的，人民法院不予受理，并告知由行政機關強制執行。二、法律未授予行政機關強制執行權的，人民法院對符合法定條件的申請，可以作出準予強制執行的裁定，并應明確強制執行的內容。

［4］ 《湖南省高級人民法院關于進一步規范全省法院行政案件執行工作的指導意見（試行）》指出：人民法院生效行政裁判駁回公民、法人或者其他組織對行政行為的起訴或訴訟請求，或者確認行政行為違法但保留效力，公民、法人或者其他組織拒不履行被訴行政行為確定的義務的，行政機關可以自裁判文書生效之日起三個月內向人民法院申請強制執行，由行政機關所在地或不動產所在地的基層人民法院受理。

［5］ 《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第161條第1款：“被申請執行的行政行為有下列情形之一的，人民法院應當裁定不準予執行：（一）實施主體不具有行政主體資格的；（二）明顯缺乏事實根據的；（三）明顯缺乏法律、法規依據的；（四）其他明顯違法并損害被執行人合法權益的情形。”

［6］ 詳見最高人民檢察院第三十批指導性案例。

［7］ 行政訴訟法第60條第1款：“人民法院審理行政案件，不適用調解。但是，行政賠償、補償以及行政機關行使法律、法規規定的自由裁量權的案件可以調解。”

［8］ 參見蔣錦華、陸祖偉：《行政違法行為檢察監督的邊界在哪里》，《檢察日報》2020年9月3日。