空間規(guī)劃改革語(yǔ)境下實(shí)用性村莊規(guī)劃編制探析

麻永建 李維楠

摘 要：國(guó)土空間規(guī)劃體系下，村莊規(guī)劃已成為“五級(jí)三類”中的重要組成部分，其規(guī)劃定位和編制內(nèi)容也發(fā)生了較大轉(zhuǎn)變。現(xiàn)階段，村莊規(guī)劃既要滿足鄉(xiāng)村振興及“多規(guī)合一”的要求，又要切實(shí)滿足村莊實(shí)際發(fā)展的需要。基于此，通過(guò)解析空間規(guī)劃改革對(duì)村莊規(guī)劃的影響，提出空間改革語(yǔ)境下實(shí)用性村莊規(guī)劃編制創(chuàng)新思路，在此基礎(chǔ)上，以水牛趙村莊規(guī)劃編制為案例，通過(guò)規(guī)劃引導(dǎo)村莊建設(shè)，對(duì)現(xiàn)階段實(shí)用性村莊規(guī)劃編制進(jìn)行探討。

關(guān)鍵詞：空間規(guī)劃;實(shí)用性村莊規(guī)劃;規(guī)劃編制方法

隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化的高速發(fā)展，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)和兩極分化態(tài)勢(shì)日益突出，為解決城鄉(xiāng)發(fā)展不均衡問(wèn)題，國(guó)家提出了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。目前，我國(guó)正處在國(guó)土空間規(guī)劃改革的關(guān)鍵時(shí)期，村莊規(guī)劃面臨著多重挑戰(zhàn)，缺乏指導(dǎo)和約束，原規(guī)劃體系下村莊規(guī)劃并不能有效指導(dǎo)村莊建設(shè)發(fā)展?，F(xiàn)階段，村莊規(guī)劃既要有效管控空間環(huán)境，也要發(fā)揮村莊經(jīng)濟(jì)和社會(huì)活力，應(yīng)通過(guò)“多規(guī)合一”將多個(gè)規(guī)劃體系協(xié)調(diào)銜接，從而實(shí)現(xiàn)各規(guī)劃融合成一張藍(lán)圖的目標(biāo)，以指導(dǎo)村莊更好地建設(shè)發(fā)展。

一、空間規(guī)劃改革語(yǔ)境下的村莊規(guī)劃轉(zhuǎn)變

（一）村莊規(guī)劃定位的轉(zhuǎn)變——由村莊規(guī)劃到詳規(guī)層面的法定規(guī)劃

2008年，《中華人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法》將村莊規(guī)劃納入法定規(guī)劃體系，由原有法規(guī)條例轉(zhuǎn)變?yōu)榉ǘㄒ?guī)劃，同時(shí)建立“鄉(xiāng)村規(guī)劃建設(shè)許可證”制度，進(jìn)一步控制和約束村莊建設(shè)[1]。國(guó)土空間規(guī)劃體系改革之后，將村莊規(guī)劃納入“五級(jí)三類”中的詳細(xì)規(guī)劃，隨之規(guī)劃定位發(fā)生了較大改變。原城市規(guī)劃中的詳細(xì)規(guī)劃只包括修建性詳細(xì)規(guī)劃和控制性詳細(xì)規(guī)劃[2]，國(guó)土空間規(guī)劃體系總體框架中，將詳細(xì)規(guī)劃分為邊界內(nèi)的詳細(xì)規(guī)劃和邊界外的村莊規(guī)劃。規(guī)劃定位的改變，表明在新的規(guī)劃體系中，村莊規(guī)劃更偏向于修建性詳細(xì)規(guī)劃范疇，即用修規(guī)的范式控制和引導(dǎo)村莊建設(shè)，便于村莊具體建設(shè)按照規(guī)劃實(shí)施。

（二）由只重視居民點(diǎn)建設(shè)到全域全要素空間統(tǒng)籌

原城鄉(xiāng)規(guī)劃類型的村莊規(guī)劃，重點(diǎn)關(guān)注居民點(diǎn)，即村莊核心居住片區(qū)，雖涉及村域?qū)哟蔚囊?guī)劃，但也僅限于村域范圍內(nèi)產(chǎn)業(yè)或公共服務(wù)設(shè)施的布置，對(duì)耕地保護(hù)、生態(tài)保育等方面涉及較少[3]。原土地利用總體規(guī)劃中僅對(duì)村莊建設(shè)用地、耕地、基本農(nóng)田等重要約束性指標(biāo)進(jìn)行控制，對(duì)于村莊具體建設(shè)并沒(méi)有明確的引導(dǎo)[4]?？臻g規(guī)劃變革下，村莊規(guī)劃整合了各規(guī)劃部門的職能，《自然資源部辦公廳關(guān)于加強(qiáng)村莊規(guī)劃促進(jìn)鄉(xiāng)村振興的通知》中明確提出，開(kāi)展國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)活動(dòng)、實(shí)施國(guó)土空間用途管制須嚴(yán)格按照村莊規(guī)劃進(jìn)行，規(guī)劃范圍是村域全部國(guó)土空間，村莊規(guī)劃的重點(diǎn)也從集中的居民點(diǎn)到全域全要素空間統(tǒng)籌安排[5]。當(dāng)前村莊規(guī)劃編制要全面體現(xiàn)原土地部門的約束性指標(biāo)管控，以及城規(guī)部門的村莊規(guī)劃建設(shè)引導(dǎo)和林草部門的村莊生態(tài)保護(hù)修復(fù)。

（三）更為強(qiáng)調(diào)面向“實(shí)用性”的管理和實(shí)施

國(guó)土空間規(guī)劃體系建構(gòu)時(shí)期，國(guó)家提出要編制“多規(guī)合一的實(shí)用性村莊規(guī)劃”，有機(jī)融合村土地利用規(guī)劃、村莊建設(shè)規(guī)劃，即用約束性指標(biāo)控制村莊無(wú)限蔓延、侵占耕地的局面，以修建性詳細(xì)規(guī)劃的法律定位重新梳理村莊規(guī)劃內(nèi)容，進(jìn)而指導(dǎo)村莊高質(zhì)量發(fā)展。聽(tīng)取村民意見(jiàn)，堅(jiān)持因地制宜，堅(jiān)持有序推進(jìn)，務(wù)實(shí)規(guī)劃，即更強(qiáng)調(diào)面向“實(shí)用性”的管理和實(shí)施。“實(shí)用性”體現(xiàn)在要“有用、好用、管用”，即從宏觀的政策性規(guī)劃到微觀的具體建設(shè)實(shí)施。

二、國(guó)土空間規(guī)劃背景下實(shí)用性村莊規(guī)劃

編制思路創(chuàng)新

（一）建立“問(wèn)題導(dǎo)向+需求導(dǎo)向”的規(guī)劃編制機(jī)制

村莊規(guī)劃編制階段，以村莊現(xiàn)存問(wèn)題為導(dǎo)向，切實(shí)分析村民實(shí)際需求，以期通過(guò)村莊規(guī)劃編制來(lái)解決村民實(shí)際問(wèn)題。為保證全國(guó)“一張藍(lán)圖”及“多規(guī)合一”村莊規(guī)劃的科學(xué)性，依托全國(guó)第三次土地調(diào)查，結(jié)合村莊地形圖和土地確權(quán)數(shù)據(jù)，以村域國(guó)土空間為編制單元，細(xì)化村莊三級(jí)地類，同時(shí)在調(diào)研過(guò)程中采取座談、走訪、發(fā)放問(wèn)卷等方式收集村民意見(jiàn)，鼓勵(lì)村民參與村莊規(guī)劃，收集整理各部門提供的數(shù)據(jù)和對(duì)規(guī)劃編制的要求，并將其納入規(guī)劃編制中。聽(tīng)村民代表的訴求，了解村民具體建設(shè)意愿，成為村莊規(guī)劃編制的重要理論依據(jù)。如何聽(tīng)訴求，這就要求規(guī)劃編制者進(jìn)行入戶詳細(xì)調(diào)查，發(fā)放調(diào)查問(wèn)卷，以此征詢更多居住者的規(guī)劃意見(jiàn)，既體現(xiàn)了“以人為本”的發(fā)展理念，又體現(xiàn)了規(guī)劃的科學(xué)性和嚴(yán)謹(jǐn)性。

（二）以“多規(guī)合一”為主導(dǎo)思想，統(tǒng)籌劃定“三線”

中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于在國(guó)土空間規(guī)劃中統(tǒng)籌劃定落實(shí)三條控制線的指導(dǎo)意見(jiàn)》中，明確城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界、永久基本農(nóng)田和生態(tài)保護(hù)紅線三條控制線，做到不交叉、不重疊。村莊位于城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界外，但與國(guó)土空間規(guī)劃主要控制指標(biāo)中的城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)息息相關(guān)。目前，除特殊情況外，占用永久基本農(nóng)田進(jìn)行建設(shè)仍需經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)。

在明晰發(fā)展基礎(chǔ)、聽(tīng)取居民訴求及明確村莊類型的前提下，以“三線”劃定為主要依據(jù)，將村莊“三調(diào)”與永久基本農(nóng)田和生態(tài)紅線進(jìn)行套和，進(jìn)一步框定村莊發(fā)展邊界，將村莊需落實(shí)的土地在不影響土地約束指標(biāo)的前提下進(jìn)行空間布局，重點(diǎn)考慮產(chǎn)業(yè)發(fā)展、公共服務(wù)設(shè)施和基礎(chǔ)設(shè)施用地，同時(shí)嚴(yán)格按照“一戶一宅”的要求，合理規(guī)劃村莊宅基地布局。

（三）落實(shí)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，打通村莊道路

村莊產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面，主要是綜合分析村莊現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)，特別是一、二、三產(chǎn)業(yè)的類型，總結(jié)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的優(yōu)劣勢(shì)，特別是與周邊村莊產(chǎn)業(yè)發(fā)展的數(shù)據(jù)進(jìn)行對(duì)比，以此尋找村莊產(chǎn)業(yè)發(fā)展定位，進(jìn)而明確產(chǎn)業(yè)發(fā)展策略，發(fā)展優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，形成產(chǎn)業(yè)鏈，以可持續(xù)性的活動(dòng)吸引游客關(guān)注，將產(chǎn)業(yè)做活、做精。打通道路主要是打通村莊內(nèi)部的“斷頭路”，同時(shí)按照道路交通相關(guān)規(guī)范及國(guó)土空間規(guī)劃相關(guān)政策文件，進(jìn)一步優(yōu)化村莊道路結(jié)構(gòu)，依托原有道路結(jié)構(gòu)進(jìn)行路面改造，形成適宜居民生產(chǎn)、生活的道路骨架，更好地服務(wù)村莊產(chǎn)業(yè)發(fā)展及滿足居民的需求。

（四）依托“10分鐘生活圈”，合理配置村莊各類設(shè)施

首先梳理村莊居民點(diǎn)配套服務(wù)設(shè)施和市政設(shè)施現(xiàn)狀，統(tǒng)籌考慮“10分鐘生活圈”中的配套服務(wù)設(shè)施，切實(shí)改善村民生活品質(zhì)，實(shí)現(xiàn)以家為中心，10分鐘步行可達(dá)范圍內(nèi)，有較為完善的養(yǎng)老、醫(yī)療、教育、商業(yè)、交通、文體等公共服務(wù)設(shè)施。針對(duì)村莊旱廁和排水，特別是污水排放問(wèn)題，落實(shí)“廁所革命”及污水處理方式，根據(jù)各地實(shí)際經(jīng)濟(jì)情況，選擇合理的污水排放方式。針對(duì)村莊內(nèi)部環(huán)境問(wèn)題，采用“分區(qū)分級(jí)”管控的模式，進(jìn)一步引導(dǎo)各區(qū)內(nèi)部進(jìn)行景觀風(fēng)貌的整治。其中村容整治方面包括提升門戶景觀效果、美化街巷環(huán)境、提升“四旁”綠化等。針對(duì)村莊風(fēng)貌分區(qū)的要求，將各區(qū)內(nèi)部整治分為古宅風(fēng)貌引導(dǎo)、道路改造引導(dǎo)、民房整治引導(dǎo)、村莊風(fēng)貌引導(dǎo)以及新建住宅樣式引導(dǎo)等。

（五）統(tǒng)籌考慮村莊各項(xiàng)建設(shè)，強(qiáng)化規(guī)劃的實(shí)施性

綜合考慮人力、財(cái)力和居民的迫切需求，針對(duì)急需推進(jìn)的村民建房、生態(tài)保護(hù)修復(fù)和綜合整治、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、道路交通建設(shè)、公共和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、歷史文化保護(hù)等項(xiàng)目，合理安排實(shí)施時(shí)序，制定建設(shè)項(xiàng)目表。重點(diǎn)圍繞鄉(xiāng)村振興規(guī)劃、人居環(huán)境整治三年行動(dòng)計(jì)劃，制定建設(shè)項(xiàng)目書，明確建設(shè)項(xiàng)目的規(guī)模、實(shí)施時(shí)間、資金規(guī)模和籌措方式、建設(shè)主體和方式等。

三、水牛趙村莊實(shí)用性規(guī)劃編制探索

水牛趙村位于河南省新鄉(xiāng)市原陽(yáng)縣境內(nèi)，隸屬于鄭州大都市區(qū)范圍。根據(jù)相關(guān)文件要求，同時(shí)結(jié)合局委、鄉(xiāng)鎮(zhèn)及村民代表意見(jiàn)，將水牛趙村作為河南省“鄉(xiāng)村規(guī)劃千村試點(diǎn)”之一進(jìn)行村莊規(guī)劃編制，水牛趙田園綜合體已基本建成，作為原陽(yáng)大米主產(chǎn)區(qū)的水牛趙村，已基本形成以“水牛稻”為品牌的休閑農(nóng)業(yè)觀光游產(chǎn)業(yè)。根據(jù)村莊規(guī)劃分類，將水牛趙村確定為集聚提升類村莊。

（一）水牛趙村發(fā)展面臨的問(wèn)題

水牛趙村位于太平鎮(zhèn)域中部，鎮(zhèn)區(qū)東南側(cè)，北接雙樓王、黃倪莊，南接裴嶺新村和北王莊，西依太平鎮(zhèn)區(qū)與賀莊村，東臨黃河稻夫農(nóng)場(chǎng)，地理位置較為優(yōu)越，交通便利。整體來(lái)看，水牛趙村資源以農(nóng)田、水產(chǎn)養(yǎng)殖、農(nóng)家體驗(yàn)旅游為主，各類資源利用較為合理，聯(lián)動(dòng)效應(yīng)明顯，但是產(chǎn)業(yè)不夠健全，旅游資源尚待進(jìn)一步開(kāi)發(fā)。公共服務(wù)設(shè)施方面，水牛趙活動(dòng)廣場(chǎng)、綠地公園等文化娛樂(lè)設(shè)施匱乏，村民精神文化需求不能得到滿足;缺乏濱水開(kāi)敞空間，濱河建筑界面較為雜亂;村莊部分沿街建筑立面破舊，且形式單一。同時(shí)，村莊采用明溝排污，未設(shè)置管道排放設(shè)施，氣味較大，污染環(huán)境，無(wú)法滿足村民生活需求。

通過(guò)發(fā)放調(diào)查問(wèn)卷，分析村民實(shí)際訴求，可以看出，53.3%的居民希望通過(guò)搬遷至村莊集中安置區(qū)的方式改善居住條件，村民認(rèn)為本村缺少的公共服務(wù)設(shè)施是超市、青少年活動(dòng)中心、老年活動(dòng)中心、幼兒園等，急需建設(shè)各類服務(wù)設(shè)施。同時(shí)，宅前屋后綠化較少、基礎(chǔ)設(shè)施不完善、缺少文化廣場(chǎng)和綠地公園等問(wèn)題，在此次規(guī)劃中應(yīng)重視并予以解決。

（二）統(tǒng)籌“三線”劃定與村莊規(guī)劃建設(shè)

水牛趙村范圍內(nèi)未涉及生態(tài)紅線，僅有基本農(nóng)田紅線和村莊發(fā)展邊界線。規(guī)劃對(duì)零散分布的耕地，通過(guò)補(bǔ)種、連片使其聯(lián)通，最終成為規(guī)?；母邩?biāo)準(zhǔn)良田。規(guī)劃后水牛趙耕地面積可達(dá)116.42公頃。建設(shè)用地空間布局方面，規(guī)劃在水牛趙西側(cè)增加一處建設(shè)用地，用于民宿建設(shè);北側(cè)新增一處建設(shè)用地，用于建設(shè)商業(yè)街及養(yǎng)老中心;東南部新增建設(shè)用地，建設(shè)商業(yè)水街，將產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目落實(shí)到用地，同時(shí)考慮到田園綜合體建設(shè)情況，預(yù)留建設(shè)用地;村莊南側(cè)增加一處污水處理設(shè)施。

（三）延伸產(chǎn)業(yè)鏈，打通內(nèi)部道路

水牛趙村現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)以生態(tài)農(nóng)業(yè)和休閑旅游業(yè)為主，產(chǎn)業(yè)體系不太健全，產(chǎn)業(yè)發(fā)展思路不明晰。水牛趙的產(chǎn)業(yè)發(fā)展策略應(yīng)揚(yáng)長(zhǎng)避短，充分利用原陽(yáng)大米和休閑旅游資源，形成新的具有高附加值的產(chǎn)業(yè)系統(tǒng)，以建設(shè)綠色生態(tài)型產(chǎn)業(yè)（生態(tài)農(nóng)業(yè)和旅游業(yè)）為主導(dǎo)。產(chǎn)業(yè)主要發(fā)展策略為：第一，“生態(tài)立體農(nóng)業(yè)”，形成“種植+加工+銷售+展示”的多產(chǎn)業(yè)鏈;第二，“生態(tài)有機(jī)農(nóng)業(yè)”，形成有機(jī)稻種植與經(jīng)營(yíng);第三，“生態(tài)旅游”，形成“一畝三分地+商服+康養(yǎng)+民宿養(yǎng)老+文化體驗(yàn)”的產(chǎn)業(yè)鏈條，同時(shí)打造精致農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈，向精品化、產(chǎn)業(yè)化、體驗(yàn)型方向發(fā)展，以可持續(xù)性的活動(dòng)吸引游客關(guān)注。村域形成“一軸一核三區(qū)多基地”的產(chǎn)業(yè)布局，以“生態(tài)共生+暢游鄉(xiāng)野+康養(yǎng)度假+文化休閑+藝術(shù)體驗(yàn)+娛樂(lè)互動(dòng)+科普見(jiàn)學(xué)+品牌推廣”的發(fā)展思路，打造田園式的美好生活綜合體，結(jié)合近期將要落地的產(chǎn)業(yè)，在用地上進(jìn)行合理布置，確保產(chǎn)業(yè)落地。道路交通方面，主要是依托村莊現(xiàn)有道路，充分考慮村域主要道路對(duì)外聯(lián)系和內(nèi)部聯(lián)系，增強(qiáng)區(qū)域可達(dá)性。聯(lián)通新建通往水牛趙的主路，同時(shí)在路口設(shè)置停車場(chǎng)及廣場(chǎng)，與周邊村莊的道路聯(lián)通，加強(qiáng)村與村之間的聯(lián)系，針對(duì)新增住宅用地，依托原有道路進(jìn)行路面拓寬。

（四）補(bǔ)齊公服設(shè)施，空間再挖潛

統(tǒng)籌考慮水牛趙村公共服務(wù)設(shè)施和基礎(chǔ)設(shè)施現(xiàn)狀，補(bǔ)齊短板，按照“10分鐘生活圈”合理配置相關(guān)設(shè)施，從村民角度切實(shí)改善居民生活品質(zhì)。充分利用現(xiàn)有建設(shè)用地和空閑地，盤活存量土地，特別是落實(shí)“一戶一宅”政策，提升土地利用率，對(duì)空間進(jìn)行再挖掘。

（五）分期建設(shè)規(guī)劃及保障措施

統(tǒng)籌考慮水牛趙村國(guó)土綜合整治、生態(tài)修復(fù)、環(huán)境治理、村莊建設(shè)、道路交通等方面的建設(shè)內(nèi)容，明確項(xiàng)目名稱、建設(shè)規(guī)模、資金估算及籌措方式、建設(shè)主體、建設(shè)時(shí)序，分期對(duì)村莊進(jìn)行建設(shè)，確保村莊規(guī)劃成果可實(shí)施，能實(shí)施。同時(shí)，針對(duì)近期重點(diǎn)建設(shè)地塊，進(jìn)行控制性引導(dǎo)，明確用地性質(zhì)，提出容積率和建筑密度等主要控制指標(biāo)。

四、結(jié)語(yǔ)

國(guó)土空間規(guī)劃改革體制下，規(guī)劃成果強(qiáng)調(diào)規(guī)劃指標(biāo)的傳導(dǎo)與控制，村莊規(guī)劃作為詳細(xì)規(guī)劃，應(yīng)以“實(shí)用性”為基本原則，編制“可落地、可實(shí)施”的村莊規(guī)劃，真正為村莊發(fā)展謀出路，為村民營(yíng)造更好的居住環(huán)境。本文對(duì)水牛趙村莊規(guī)劃編制進(jìn)行探討，希望可以為同類型的村莊規(guī)劃編制提供借鑒與參考。

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作者簡(jiǎn)介：

麻永建，碩士，河南省城鄉(xiāng)規(guī)劃設(shè)計(jì)研究總院股份有限公司高級(jí)工程師。研究方向：城鄉(xiāng)規(guī)劃與區(qū)域發(fā)展。

李維楠，碩士，鄭州工商學(xué)院工學(xué)院講師。研究方向：城鄉(xiāng)規(guī)劃。