“鑄牢中華民族共同體意識”的地方立法實踐與思考

張源珂 萬姝妮

“鑄牢中華民族共同體意識”的根本保障在于法律制度的完善。黨的十八大以來國家層面法律保障體系建設緊緊圍繞鑄牢中華民族共同體意識開展并取得豐碩的成果，地方性法律法規建設不斷推進，但是存在約束力不強、公眾認知不深、宣傳教育不足等方面的問題。因此鑄牢中華民族共同體意識地方立法要“軟硬兼施”增加強制性規范、加強立法宣傳奠定立法的群眾基礎、構建團結和諧的民族關系拓展立法的社會基礎。

黨的十九大報告鮮明指出，全黨和全國各族人民“深化民族團結進步教育，鑄牢中華民族共同體意識，加強各民族交往交流交融，促進各民族像石榴籽一樣緊緊抱在一起，共同團結奮斗、共同繁榮發展”，[1]并且將“鑄牢中華民族共同體意識”首次寫入黨章。推進全面依法治國的進程中，科學立法的形式對“鑄牢中華民族共同體意識”具有十分重大意義。各族人民群眾的合法權益、民族團結進步教育、以及實現中華民族的偉大復興都離不開各級政府“鑄牢中華民族共同體意識”法律法規的保障。在習近平法治思想指導下，無論是中央還是地方都在加快進行“鑄牢中華民族共同體意識”入法的進程?！秾幭幕刈遄灾螀^促進民族團結進步工作條例》在探索“鑄牢中華民族共同體意識”地方性立法中走出了堅實的一步。研究地方性中華民族共同體意識立法，豐富民族事務法治研究的內涵，具有現實的意義。

“鑄牢中華民族共同體意識”釋義

習近平總書記2014年5月在第二屆中央新疆工作座談會上第一次明確提出了“中華民族共同體意識”的概念，強調“要高舉各民族大團結的旗幟，在各民族中牢固樹立國家意識、公民意識、中華民族共同體意識”。[2]國家繁榮發展依靠各民族群眾，各民族群眾共享國家繁榮發展成果?？茖W認識把握中華民族共同體意識的深層次內涵特質的前提條件是正確認識中華民族共同體。[3]對于中華民族共同體意識深刻的闡釋是在于“多元一體”民族格局的理解和認同。曾任國家民族事務委員會副主任的丹珠昂奔認為，中華民族命運共同體精神來自于中華民族的“多元一體”社會格局，“一體”與“多元”相互依賴、相互滲透、相互包含，二者緊密相連不可分割。

“鑄牢中華民族共同體意識”植根于“多元一體”的中華民族社會格局。習近平新時代中國特色社會主義思想所指導的“一體”思想內涵具體指為二個方面，一是國家、制度、民族理想、目標任務的同一;二是指導思想和核心價值觀的同一?！岸嘣笔恰耙惑w”的構成元素，具體為多民族、多語言、多文化、多傳統。在全面建成社會主義現代化偉大的新征途中，“多元”賦予了新時期的多彩與多樣，就是為實現中華民族偉大復興注入活力、動力、發展力。而對于“多元一體”的準確把握，正是對中華民族命運共同體意識的正確認識。[4]“中華民族共同體意識”是對中國各民族共同締造統一多民族國家的歷史進程中形成的集體民族認同，其核心內容就是對中華民族共同體的認同”。[5]理解“中華民族共同體意識”，不管是單純解釋這一詞義，還是深刻剖析內在含義，歸根結底就是中華民族團結統一。落實“鑄牢中華民族共同體意識”的關鍵在于全面推動我國法治建設，完善“鑄牢中華民族共同體意識”良好法律系統，為“鑄牢中華民族共同體意識”構筑良好法治體系保證，確保我國各族人民共享中華文化，共享中華民族繁榮發展的成果。

“鑄牢中華民族共同體意識”的法治構建進程

所謂中華民族文化共同體的法治建設就是運用法律的思想、理念和方式，以我國憲法和法律體系的基本形態確定整個中華民族文化共同體的政治屬性和法權地位，從而形成可以支撐和表現整個中華民族共同體的憲法法律制度，“鑄牢中華民族共同體意識”法治化。[6]各級黨委和人民政府，都承擔著推動“鑄牢中華民族共同體意識”法治進程的重要責任。按照我國根本大法——憲法和民族地方自治法的精神，逐層級制定貫通部門規章、黨內法規、地方性法規、自治條例和單行條例，調整領域從中央宏觀層面擴展到地方微觀層面。[7]中華民族共同體的法治建構的最終目標是把中華民族共同體意識的精神內涵與核心元素融入到國家整個法律體系中，實現“鑄牢中華民族共同體意識”相關領域有法可依、有法必依，執法必嚴、違法必究。

“鑄牢中華民族共同體意識”的法治化源于憲法。憲法規定一個國家的性質和根本政治制度，代表國家根本利益，其法律地位、法律權威、法律效力三個方面都在制高點。1949年建國之初，頒布實施的《中國人民政治協商會議共同綱領》既是建國綱領又具有憲法性質，首次提出中國是統一的多民族國家，初步奠定了中華民族共同體意識的法治基礎。1954年《中華人民共和國憲法》出臺，我國歷史上第一部憲法誕生，之后國家憲法經過歷次修訂，但“中華人民共和國是統一的多民族國家”表述始終堅持如一，“鑄牢中華民族共同體意識”在憲法中得到了根本保障。步入新時代以來，以習近平同志為核心的中共中央創造性地發展了社會主義法治思想，在2018年修訂憲法時，正式將“中華民族”一詞載入其中，自此我國五十六個民族在憲法中獲得了更為明確的法律地位，中華民族共同體意識的法治構建工作至此得以進一步健全與強化。由此，“鑄牢中華民族共同體意識”有了更為堅實的法律基礎，統一的多民族國家建設目標以及民族團結得到基礎性規范的指引。[8]

民族區域自治制度從國家制度層面為“鑄牢中華民族共同體意識”法治進程提供根本的制度保障?！吨腥A人民共和國民族區域自治法》以國家憲法規定中關于民族區域自治的條文為基礎，總結了實行民族區域自治的經驗，體現了國家少數民族地方自治的規范化、政策化和法律化的三位一體。地方性“鑄牢中華民族共同體意識”法規最早源于2015年頒布實施的《新疆維吾爾自治區民族團結進步工作條例》。該條例開啟全國“鑄牢中華民族共同體意識”地方立法工作的先河。各民族自治地區政府紛紛制定“民族團結進步”相關政策和條例，“鑄牢中華民族共同體意識”的整體法治進程得以有效推動。

在2014年中央民族工作會議上習近平總書記強調，“用法律來保障民族團結?！睔v史和現實已經證明只有樹立對法律的信仰，各族群眾自覺按法律辦事，民族團結才有保障，民族關系才會牢固。[9]“鑄牢中華民族共同體意識”法治化是習近平新時代中國特色社會主義思想的重要內容，推動“鑄牢中華民族共同體意識”法治進程是社會主義法治建設的重要組成部分，不斷加強和推進“鑄牢中華民族共同體意識”法治建設是鞏固發展中華民族實現中華民族偉大復興的必由之路和根本保障。

寧夏關于“鑄牢中華民族共同體意識”的立法實踐

寧夏回族自治區自1958年成立開始不斷探索地方立法，切實以《中華人民共和國憲法》和《中華人民共和國民族區域自治法》為依據建立健全民族區域自治配套的法律法規體系，推進民族工作法治化發展。尤其是黨的十八大以來，寧夏堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想及習近平總書記兩次考察寧夏地區所發表的主要談話精髓為指引，堅持貫徹中央民族工作會議精神，圍繞“鑄牢中華民族共同體意識”這條主線，從速加強有關“鑄牢中華民族共同體意識”的立法實踐工作。《寧夏回族自治區民族教育條例》《寧夏尊重少數民族風俗習慣的規定》《關于在全區深入開展民族團結進步創建活動的實施意見》《寧夏回族自治區促進民族團結進步工作條例》等區內的法律法規陸續頒布實施，以從教育、風俗習慣、民族團結進步創建等多方面規范引導地區各族人民鑄牢中華民族共同體意識，保障各民族平等權利和合法權益，為寧夏各項事業的繁榮發展提供了根本保障。

《寧夏回族自治區促進民族團結進步工作條例》是目前區內較為健全的“鑄牢中華民族共同體意識”的立法保障。該條例在2020年11月25日寧夏回族自治區第十二屆人大常務委員會第二十三次會議上通過并于2021年1月1日起開始正式施行。條例分八章四十六條，明確了全社會共同守護促進民族團結生命線的政治責任，規定了寧夏促進民族團結進步工作的基本原則及工作體制機制并對各級人民政府、人民團體、企業事業單位、社會組織、公共場所及家庭等在促進民族團結進步工作中的相應職責進行規范。條例中直接關于中華民族共同體意識的規定有五條，在總則的第一條和第六條，界定了制定條例的目的以及寧夏民族工作發展的總體方向。條例第二十二條、第二十四條和第二十六條，詳細規定了人民群眾“鑄牢中華民族共同體意識”的具體方式和做法，詮釋了如何在人民群眾中貫徹落實有關“鑄牢中華民族共同體意識”的問題。《寧夏回族自治區促進民族團結進步工作條例》是習近平新時代中國特色社會主義思想和“鑄牢中華民族共同體意識”有關重要論述的最新實踐成果，創新性地將新時代民族工作實踐與理論結合起來并以法律的形式固化，體現了寧夏社會各界以鑄牢中華民族共同體意識為主線開展各項工作的信心和決心。2021年寧夏頒布實施的《寧夏回族自治區促進民族團結進步工作條例》是我國在民族地區推進“鑄牢中華民族共同體意識”立法的生動具體實踐。

寧夏關于“鑄牢中華民族共同體意識”的立法問題

寧夏回族自治區鑄牢中華民族共同體意識相關立法工作具有開拓性和代表性，對于促進寧夏地區社會發展具有重大的意義。但隨著中華民族共同體意識內容的不斷充實以及目前中國關于民族工作的時代特征的轉變，有關鑄牢中華民族共同體意識的立法仍存在著如下問題：

首先，在“鑄牢中華民族共同體意識”的立法實踐中倡導性規范較多、強制性規范不足，缺乏對“鑄牢”的剛性約束?？v觀寧夏有關“鑄牢中華民族共同體意識”方面的地方立法，倡導性規范的數量遠遠多于強制性規范，主要原因在于寧夏在“鑄牢中華民族共同體意識”立法實踐的過程中所面臨的問題涉及到社會的方方面面，具有一定程度的復雜性，同時也具有特殊的區域性和民族性，出現了諸多需要地方政府通過立法解決但又不宜直接設定法律權利義務的某些具體事項，所以倡導性規范的出臺就在所難免。但是由于這種倡導性規范不涉及權利義務的設定，因此只具有倡導性，不具有強制性，這也就決定了這些法規政策不太可能具有確定性和執行適用性，也缺乏法律規范應該具有的剛性和可操作性，不利于“鑄牢中華民族共同體意識”立法實踐的發展以及對“鑄牢”的鞏固和深化。

其次，“鑄牢中華民族共同體意識”立法公眾認知較少，法律現實規范性較薄弱，立法的群眾基礎有待進一步拓展。寧夏有6.64萬平方公里土地，生活著回族、漢族、滿族、壯族等48個民族，全區少數民族人口259萬，占總人數的35.95%。寧夏地區歷史發展過程中各個民族相互交流、相互融合，已成為一個和諧統一、密不可分的整體，但是由于寧夏處于西北偏遠地區，教育資源較匱乏，難以將中華民族共同體意識與生產生活相結合，導致一些群眾對民族團結和民族工作乃至中華民族共同體意識的了解處于較為淺顯、表面的狀態，使得“鑄牢中華民族共同體意識”相關立法的群眾基礎不足，增加了地方立法實施的難度。以立法和法律規范“鑄牢中華民族共同體意識”是新時代我國民族工作和法治建設創新，群眾對于相關立法的認知、理解、認可尚處于較低水平。立法是“鑄牢中華民族共同體意識”的根本保障，同時也是起點，最終立足于增進各民族人民共同的中華民族文化認同與建立各民族人民共同的精神家園，實現中華民族的偉大復興。

最后，“鑄牢中華民族共同體意識”入法宣傳教育的力度不足。目前地方政府在制定中華民族共同體意識相關的法律法規時由于缺乏對基層的了解導致對已制定或者將要制定的法律法規宣傳教育不足，使人民群眾對“鑄牢中華民族共同體意識”的政策措施不了解或者產生偏差，不利于“鑄牢中華民族共同體意識”入法工作在人民群眾中深入推進，人民群眾對立法實踐了解不足，易導致立法工作脫離群眾，與社會發展實際相脫軌。

加強“鑄牢中華民族共同體意識”法治實踐的思考

黨的十八大召開以來，寧夏社會各界深入貫徹落實習近平新時代中國特色社會主義思想和關于民族工作的重要論述精神，全面貫徹落實習近平總書記兩次視察寧夏時的重要講話精神，堅持依法治國，堅定走中國特色解決民族問題的正確道路，從“鑄牢中華民族共同體意識”相關立法出發，堅定不移堅持和完善民族區域自治制度，推動寧夏各項事業取得了顯著成就。[10]新時代下，我們必須高標準、高質量地推動“鑄牢中華民族社會共同體意識”工作，尤其是堅持用法律思維加強“鑄牢中華民族社會共同體意識”的相關立法工作，促進民族地區各項事業高質量發展。

首先，加強“鑄牢中華民族共同體意識”立法實踐能力，在倡導性規范的基礎上增加強制性規范，“軟硬”兼施，讓“鑄牢”通過立法和法治途徑得以有效落實?！拌T牢中華民族共同體意識”的法治進程可以說是永遠在路上，必將是一個長期堅持的過程，需要一個穩定平和的環境。如果主要以倡導性規范來對社會進行約束，顯然是不夠的，我們需要進行一定程度的強制執行來確保推進“鑄牢中華民族共同體意識”立法實踐的實施進程，如對公共文化場所規定應當設置“鑄牢中華民族共同體意識”的宣傳教育內容，對公民則要求不得破壞民族團結、侵犯少數民族風俗習慣等。歸根結底，必須要通過強制性規范來實現，沒有剛性法律法規就沒有安定團結的社會秩序。

其次，廣泛宣傳“鑄牢中華民族共同體意識”立法知識，廣泛征求群眾意見。在普法中加大立法知識和立法意義的宣傳力度，讓與“鑄牢中華民族共同體意識”相關立法獲得最廣泛人民群眾的支持和理解，讓立法為廣大人民群眾的利益和權利提供更加有力的政治保障。各級黨委政府及社會組織都必須承擔“鑄牢中華民族共同體意識”的責任，強化群眾性“五個認同”的思想教育才能為“鑄牢中華民族共同體意識”立法實施提供有力的后盾。

最后，加強民族與民族之間的交往交流交融，構建和諧民族關系是當今新形勢下“鑄牢中華民族共同體意識”立法實踐最基本的社會條件。民族團結進步創建是當前“鑄牢中華民族共同體意識”的基本路徑和關鍵突破口，目前已經融入各民族人民工作和生活中。在民族團結創建活動中營造民族團結氛圍，凝中華民族之心、舉全國之力，開創全面建設社會主義現代化強國新局面，為實現中華民族偉大復興貢獻力量。

參考文獻

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作者簡介

張源珂 北方民族大學法學院本科生，主要從事立法和國家法治建設學習

萬姝妮 北方民族大學本科生，主要從事立法和國家法治建設學習