“整體智治”體系中的村域治理現代化探索與實踐

浙江省將“整體智治”作為“十四五”時期數字化治理重要一環，而村級“整體智治”作為省級政府的終端神經末梢，將成為打通“最后一公里”的重要突破口。杭州市蕭山區J村有著杭州“5G第一村”的美稱，在村域治理現代化中作出了重要探索與實踐。但從現實看來，“整體智治”體系中的村域治理現代化探索還存在多種困境。

“整體智治”是一個將公共管理和信息技術相融合的治理新模式。其核心思想包含“整體”與“智治”兩大要素。[1]其中，“整體”是指“整體性治理”，“智治”即“智慧治理”，即通過數字化、智能化手段實施整體化、一體化治理。具體而言，“整體智治”至少包括三層含義：一是通過“整體智治”對于原本碎片化信息的整合?！罢w智治”是有效聯合各部門，彌補分領域職能和治理碎片化的治理方式。二是“整體智治”體現多方治理主體協同治理開展高效協作的模式。三是體現了信息化、數字化對于整體性治理的實質性推動。

“整體智治”體系中的村域治理現代化個案分析

——基于蕭山“5G第一村”實證分析

J村，位于浙江省杭州市蕭山區南部，2019年開始進行5G網絡建設，實現5G網絡全覆蓋，并建立數據中心，跑出鄉村振興加速度，省市多家媒體報道肯定了該村全杭州“5G第一村”的實踐。

一是先行先試。2019年該村有幸成為杭州市電信和廣州無線電集團數字鄉村實驗地。通過主動對接，與兩方的戰略合作協議，有幸成為全市首個第一個5G應用村。廣州無線電集團將J村列為全國第一個5G智慧燈桿應用村。在此基礎上，J村引進杭州乾源欣農科技有限公司。由此，由村和3家企業組成一個聯合體，共同開啟了基于5G網絡技術下對于數字鄉村“整體智治”的建設和探索。

二是創新載體。搭建“鄉村大腦治理平臺”。已經建立視頻監控、公共交通、智慧養老、垃圾分類、基層治理、平安家居等系統，推行數字化管理及應用場景。目標是通過運用5G數字管理技術，實現鄉村治理數字化、智能化，形成可視化、自動分析、一鍵報警、快速響應、APP可授權使用的管理體系，推進鄉村振興，實現城鄉融合發展。

三是整體智治。通過鄉村大腦平臺，把本村的人、財、物、景、事等基本情況進行數字化管理，動態更新;探索鄉村自治、數治、德治相結合;實現共建、共治、共享，一二三產得到均衡發展。通過以網格化治理為載體，促進基層黨建規范化、數字化、制度化。5G網絡通過監測技術對人員車輛、水位信息、環境監測、垃圾分類等各種信息進行數字平臺管理，有效促進治安防控和村務治理。通過資源與環境數字化，實現可監測、可控制、可改善。該村針對70歲以上老人建立開展數智居家康養服務，完善家居養老監測、報警、應急機制。

“整體智治”體系中的村域治理現代化探索中的困境

（一）“整體智治”缺乏良好的數字基礎設施建設

數字基礎設施是實施“整體智治”戰略最為重要的基礎硬件，是支撐“數據”這一新型生產要素在村域“整體智治”中發揮作用的首要保障。當前，能夠開展“整體智治”的前提條件就是要具備與之相適應的數字基礎設施。然而，從當前對于蕭山區的實地走訪來看，村域治理現代化的硬件投入與建設面臨著多個方面的挑戰。很多農村地區對于數字基礎設施的投入較為欠缺，未能建成像J村這樣的智能高效、成本適宜且功能上可以與本地實際相匹配的村域治理現代化“整體智治”服務平臺，無法像J村那樣及時有效采集和利用農村地區的數據資源。而現有已經投入使用的“整體智治”設備在村級層面的應用范圍和服務能力都是分散零星的，尚未達到全覆蓋規模。這導致很多鄉村都因為硬件的不足而無法提升其信息接收和運用能力，無法借助5G、人工智能等信息技術開展和實現村莊精準治理。

（二）鄉村居民對數字治理的接受度較低

首先，參與度較低。很多村民對于開展數字化“整體智治”布局的重要性理解和認識不夠全面，導致參與熱情和重視程度不夠。在J村實施數字化管理初期，很多村民表示自己對于數字化設備并不認可和相信，經驗主義是指導他們參與鄉村治理的主要方式。同時很多人更是認為自己在日常生活中的信息化數字化使用需求不高，對于各種數字治理的開展主要是配合和接收，導致實施這一項工作的公共參與積極性相對較低。而沒有互動的數據不是活的數據，易導致村域“整體智治”陷入發展困境。其次，認知和運用能力不足。村民的信息技術素養不高，用數據來分析問題、思考問題的能力較為缺乏。而由于農村勞動力的流失，本地人口以老齡和兒童群體為主，使得會使用數字設備的村民不多。年齡結構的失衡、文化程度的受限等因素成為他們開展和參與村域“整體智治”，使用數字化硬件設備和軟件功能的一大障礙。

（三）“整體智治”大數據應用人才匱乏

專業技術人才的短缺成為制約“整體智治”建設、實現鄉村數字化治理的巨大瓶頸。從大環境上來看，現階段數字化人才主要集中在我國一線城市的城區。在鄉村地區創設一個“會使用、會創新、會思考、會引領”的數字治理人才成長環境較為不足。這主要是由于很多人認為大城市除了有較為良好的研發環境，也有相較于農村地區更為完善的物流等商業配套，能為他們開展數字化研發運營提供更好幫助和保障。而“城區在吸納和留住人才方面所給予的政策，在薪酬待遇、發展環境等方面的優勢也同樣更受到此類人才的青睞”。[2]因此，相比農村很多信息技術人才更愿意去大城市的城區發展。同時，在村域“整體智治”開展過程中，很多村干部由于本身文化水平的局限，運用數字技術來開展村莊治理的能力十分有限，使得很多村社在“整體智治”當中出現了“有心無力”的狀況。他們即使有資金實力購置硬件設備，但也會因為在數字技術的使用和掌握層面數字人才奇缺等情況，出現利用不充分甚至設備閑置的狀態。

（四）支持鄉村“整體智治”的頂層設計不完善

如今數據在我國雖然已作為生產要素參與分配，但仍然缺乏針對“整體智治”中促進鄉村治理數據流動的相關數字技術鼓勵和支持的系統性頂層設計。首先，在數字領域的使用和收集方面的法律規章尚未成熟，使得現行法規對不同領域數據所能夠公開和共享的范圍與層級尚不明確。很多部門處于對于數據泄露等風險和責任的顧慮，往往在一定程度上不愿或者不敢開展不同部門間的數據和資料共享。同時，基于信息的保管責任，為防止由云計算等技術渠道整合的信息被非法使用或過度采集，他們也不愿意主動將相關數據下放至基層村社。因為一旦這些數據被非法使用，對地方甚至全國的相關領域都將造成重大危害。其次，財政上扶持村域“整體智治”的針對性利好政策尚有待完善。“整體智治”是一個包含興建和維護兩方面的基層治理工作，資金需求量非常大。缺乏專項資金支持，容易使很多想開展或者已經開展村莊面對大好機遇，卻舉步維艱。

優化“整體智治”體系下的

村域治理現代化的對策舉措

（一）加大數字基礎設施建設賦能鄉村“整體智治”

基層政府要加強農村數字基礎設施建設，加快提升數字鄉村基礎設施建設效能，主動承擔推進“整體智治”的責任。不斷扎實推進農村該領域設施設備投入，通過這些新技術幫助和帶動經濟、產業、旅游、生活等各領域進入數字化新時代，從而縮小城鄉間的“數字鴻溝”。

積極在關鍵性領域，聚焦基層“整體智治”核心科技的研發，鼓勵和開展數字基礎設施建設領域的招商引資，提升農村地區的數字治理社會力量參與和幫扶。穩步推進村社人員、安全、道路交通、環境衛生等領域管理現代化，鼓勵支持各類市場主體參與創新開發更多智能化、科技化互聯網村社管理和鄉村數字經濟發展新模式。同時，要防止盲目信息化、以昂貴硬件為導向的形式化鄉村數字基礎設施建設。

基層政府要深入分析各種信息化載體對于村域“整體智治”的適用性和有效性，推進技術與現實實踐的深度融合，以“一村一品”為導向，為各個村購置適應該村自然、地理、生態、氣候環境的數字化應用設備。

（二）提高農村干部群眾對數字治理的認知

第一，村干部帶頭樹立數字意識。強化數字治理理念，培養他們用數據開展思考和分析問題的能力，突破原有的依靠經驗和主觀判斷形成的思維模式。通過數據的挖掘，找到問題的本質，從而“提高他們運用現代化設備管理村莊的能力”。[3]

第二，重視村民信息化素養的培養、教育和宣傳。要從數字素養的根本源頭上，幫助“整體智治”實現管理端和受眾端的數據互聯互動，不斷提升鄉村全民數字化素養的培育力度。但數字觀念和素養培育這項工作是一項長期工程，需要持之以恒的開展。因此，要開展網絡教育，幫助他們根據自身工作和生活需要，足不出戶地能夠通過互聯網，進行村莊事務相關事項的咨詢、上傳和交流反饋。

在傳授數字化技能的同時不斷通過線上和線下的雙重模式開展形式多樣的宣傳。一方面通過帶領他們參觀一些數字體驗館和村域“整體智治”示范村，讓村民親身感受數字化能夠給村莊治理和鄉村生活帶來的便利和高效。另一方面是要提高村民利用數字化手段參政議政的意識與意愿，暢通村民在互聯網環境下的議事渠道，不斷提升農民村域“整體智治”實踐參與水平和參與積極性。

（三）建設高素質農村信息化人才隊伍

村域“整體智治”的建設需要大數據人才的支撐。

首先，“筑巢引鳳”需要當地政府出臺鄉村數字化人才培育和引進相關激勵政策。給予在鄉村地區開展數字軟件開發、數字化硬件制造、數字經濟等領域的人才以購房、稅收優惠。讓更多的優秀數字化人才看到村域“整體智治”的廣闊前景，愿意在鄉村開展數字化建設和數字化環境的打造和耕耘。

其次，在數字賦能大背景下，重視和推動鄉村干部數字化治理素養培養。要增加財政投入力度，注重對于村干部數字素養培養。要求黨員干部帶頭學習，開設相關技能培訓班，提升領導干部數字化管理和分析研判能力。聚焦農村基層工作人員實際操作能力的加強，推動數字管理運用能力的提升。

再次，要不斷提升鄉村信息化人才的培育力度。因地制宜，充分利用農村中小學場地，以社區志愿者等為主力軍，為當地群眾在周末及節假日進行相關的數字化生活化技能和信息技術知識的傳授，對夯實農村數字化人才成長土壤具有重要意義。尤其是提高村民對于數字化設備的利用能力和反饋能力。同時開展網絡教育，幫助他們根據自身工作和生活需要，足不出戶地能夠通過互聯網，進行村莊事務相關事項的咨詢、上傳和交流反饋。樹立數字化治村榜樣，培養一批復合型基層信息化人才。

（四）優化數字技術支持村域“整體智治”頂層設計

一是加強數據管理。持續優化頂層設計，健全該領域的政策和法律配套，在加強數據安全管理的前提下，設定涉農、治安等數據下放和流通的標準、權限、范圍和使用規范。政府在與外部組織進行合作的同時，要加大風險防控，為數字化手段真正安全、有效、快捷地開展使用保駕護航。

二是提升數據流通。要通過政策驅動幫助各部門、各地區理清數據流通管理職能，頒布鼓勵和保障基于正常合理合規范圍內的資源共享和數據流通的相關法律規范。在基層治理中，通過多部門聯合“數字賦能”，彼此發揮核心優勢，打通治理賭點，實現互利共贏。同時，“構建跨層級整合機制，理順和完善協調機制”。[4]市級層面數據局應當在政務服務改革推進工作中總攬全局，發揮領導作用，區級數據局則必須注重更為細化地開展本轄區基層數據使用過程中的業務協調和監督。

三是提升財政及技術幫扶。在鄉村振興大背景下，通過學習城市數字化發展財政激勵制度，彌補農村發展村域“整體智治”的制度短板。從財政上，要注重城市反哺下對于鄉村數學化硬件設備和軟件技術的投入，不斷加強財政政策激勵和引導社會力量的加入，提升農村數字化建設的財政保障。

注釋

[1]李一，張歡，馮曹沖.整體智治理念下的“一件事”標準化建設探索[J].中國標準化，2021（01）：112-114.

[2]徐佳慧.數字鄉村助推鄉村生態振興的困境與對策[J].福州黨校學報，2021（01）：56-59.

[3]彭志剛.數字化技術助推鄉村振興的現實困境及路徑思考[J].中國農村科技，2021（08）：60-63.

[4]方堃，李帆，金銘.基于整體性治理的數字鄉村公共服務體系研究[J].電子政務，2019（11）：72-81.

參考文獻

[1]李一，張歡，馮曹沖.整體智治理念下的“一件事”標準化建設探索[J].中國標準化，2021（01）.

[2]肖若晨.大數據助推鄉村振興的內在機理與實踐策略[J].中州學刊，2019（12）.

[3]徐佳慧.數字鄉村助推鄉村生態振興的困境與對策[J].福州黨校學報，2021（01）.

[4]彭志剛.數字化技術助推鄉村振興的現實困境及路徑思考[J].中國農村科技，2021（08）.

[5]方堃，李帆，金銘.基于整體性治理的數字鄉村公共服務體系研究[J].電子政務，2019（11）.

作者簡介

陳沛沛 中共杭州市委黨校蕭山區分校高級講師