《中華人民共和國香港特別行政區基本法》的制定

桑東華

在新中國法制史上，《中華人民共和國香港特別行政區基本法》具有特殊的地位。這部憲制性法律把國家對香港的基本方針政策和特別行政區制度確定下來，實現了“一國兩制”方針的具體化、法律化、制度化，奠定了依法治港的法律基石。在香港回歸祖國25周年之際，回顧《基本法》的制定過程，重溫中央政府在解決香港問題上的初心，對于堅定“一國兩制”偉大事業信心，推進香港基本法全面貫徹落實，保持香港長期繁榮穩定具有重要的現實意義。

一項史無前例的工作

20世紀70年代末，以中共十一屆三中全會召開為起始，我國開啟了實行改革開放、建設中國特色社會主義的偉大征程。鄧小平創造性地提出了“一國兩制”科學構想，開辟了以和平方式實現祖國統一的新途徑。

自1982年9月英國首相撒切爾夫人首次訪華，中英雙方領導人會談后，中英兩國開始通過外交途徑就解決香港問題進行談判。經過兩年多的艱苦談判，1984年12月19日，中英兩國政府正式簽署關于香港問題的聯合聲明，確定中國政府于1997年7月1日對香港恢復行使主權。香港從此進入中國恢復行使主權前的過渡時期?！吨杏⒙摵下暶鳌芬幎ǎ骸爸腥A人民共和國全國代表大會將根據中華人民共和國憲法制定并頒布《中華人民共和國香港特別行政區基本法》?！边@時，中國在香港問題上面臨的首要任務，就是著手制定香港特別行政區基本法，將“一國兩制”構想和中央對香港的一系列方針政策用法律的形式固定下來，為“一國兩制”在香港的實踐提供法律保障。

1982年12月，鄧小平會見香港大公報社社長費彝民

1985年4月10日，第六屆全國人民代表大會第三次會議在批準中英兩國政府《關于香港問題的聯合聲明》的同時，決定成立香港特別行政區基本法起草委員會，作為全國人大的一個工作機構，負責基本法的起草工作。同年6月18日，第六屆全國人大常委會第十一次會議公布了起草委員會名單。起草委員會由國務委員、國務院港澳辦公室主任姬鵬飛出任主任委員，副主任委員有安子介、包玉剛、費彝民、胡繩、費孝通、王漢斌、李國寶等，李后為秘書長，魯平、毛鈞年為副秘書長。委員共59人，其中，內地委員36人，包括全國人大和國務院及有關部委的負責人15人，法律專家11人，各界知名人士10人;香港委員23人，分別來自工商、法律、文化教育、工會、宗教等界別，同時還有以個人身份參加起草委員會工作的港英行政、立法兩局的議員和法院的法官。香港基本法起草委員會還決定委托起草委員會的在港委員，在港發起籌組一個以安子介為主任，由各界人士廣泛參加的香港基本法咨詢委員會?；痉ㄗ稍兾瘑T會于1985年12月8日在香港正式成立。起草委員會名單公布后，香港各界普遍表示滿意，有的香港報紙稱這23名香港委員是“包羅各界精英”“極具代表性”“照顧各方利益”，有利于更好地反映香港各界同胞的意見、要求和愿望，使起草的基本法能更加符合香港的實際情況。

1984年5月，鄧小平會見港澳記者

中共中央和人大常委會十分重視港人參與起草基本法的過程。香港基本法起草委員會第一次全體大會前，全國人大常委會委員長彭真親自向各委員頒發聘書，儀式隆重，這是全國人大從未有過的做法。

1985年7月1日，香港特別行政區基本法起草委員會在北京召開第一次全體會議，明確起草委員會的性質和任務，確定了起草工作的大致規劃和步驟，正式開啟基本法的起草。

起草香港特別行政區基本法是一項史無前例的工作。正如鄧小平所說：“我們的‘一國兩制能不能夠真正成功，要體現在香港特別行政區基本法里面。這個基本法還要為澳門、臺灣作出一個范例。所以，這個基本法很重要。世界歷史上還沒有這樣一個法，這是一個新的事物?！弊鳛椤耙粐鴥芍啤钡奶岢稣撸麑痉ㄆ鸩莨ぷ鞲叨戎匾暎群笕螘娀痉ㄆ鸩菸瘑T會委員，在關鍵問題上作出一系列指示，對基本法起草的順利推進起到了關鍵性作用。參加起草工作的周南回憶：“基本法的起草是在小平同志直接領導下進行的。他從一開始就主張基本法‘宜粗不宜細，以免給未來特區造成被動。他還主張起草工作不要拖得太久，要早日公布，使港人放心。其中的一些重要問題，也是他拍板決定的?！?/p>

經過半年多的深入調查研究，1986年4月，起草委員會在北京舉行第二次全體會議。會議通過了基本法的結構草案，決定成立中央與特區關系、居民權利與義務、政治體制、經濟、科教文五個專題小組，分別負責有關章節的起草工作。五個專題小組都由兩地委員組成，每個小組都有兩個負責人，內地和香港各一人。這次會議之后，香港基本法開始分組起草。

討論的焦點問題

隨著基本法的起草進入具體實施階段，圍繞一些焦點問題產生了爭議。而這些問題，又都是普遍關注的、涉及重要原則的、必須解決的。

一是中央與香港特別行政區的關系問題。按照中國政府在《中英聯合聲明》中闡明的對香港的基本方針政策，“九七”后香港是中華人民共和國的一個特別行政區，直轄于中央人民政府。同時，香港特別行政區又享有高度自治權。這是處理中央與香港特別行政區關系的總的原則。但在基本法中如何根據這一總的原則，具體劃分中央與特別行政區的職權，在起草過程中存在各種不同意見。

關于如何劃分中央與香港特別行政區的職權，實際是“授予權力”和“剩余權力”問題的爭議。在基本法起草的初期，香港社會曾有人試圖引用聯邦制國家的所謂“剩余權力”概念，來處理中央和香港特別行政區的關系問題。他們提出，除中英聯合聲明規定的外交、國防事務由中央負責管理外，剩余的一切權力都歸香港特別行政區。這種觀點將中央與香港特別行政區的關系理解為類似聯邦制國家中聯邦政府與邦或州之間的關系，過分強調“高度自治”，認為中央管得越少越好。內地有關方面人士則認為“高度自治”不等于“完全自治”，特別行政區不能成為獨立于中央人民政府之外的一個政治實體，在授予高度自治權的同時，中央保持作為一個統一的主權國家而必須由中央行使的某些權力是絕對必要的。

對于這個問題，1987年4月16日，鄧小平在會見出席基本法起草委員會第四次全體會議的起草委員時，發表了重要意見。他說：“我們的社會主義制度是有中國特色的社會主義制度，這個特色，很重要的一個內容就是對香港、澳門、臺灣問題的處理，就是‘一國兩制。”“一國兩制”也要講兩個方面。一方面，社會主義國家里允許一些特殊地區搞資本主義，不是搞一段時間，而是搞幾十年、成百年。另一方面，也要確定整個國家的主體是社會主義。否則怎么能說是“兩制”呢？那就變成“一制”了。他指出：“切不要以為香港的事情全由香港人來管，中央一點都不管，就萬事大吉了。這是不行的，這種想法不實際。中央確實是不干預特別行政區的具體事務的，也不需要干預。但是，特別行政區是不是也會發生危害國家根本利益的事情呢？難道就不會出現嗎？那個時候，北京過問不過問？”“如果中央把什么權力都放棄了，就可能會出現一些混亂，損害香港的利益。所以，保持中央的某些權力，對香港有利無害。”“有些事情，比如一九九七年后香港有人罵中國共產黨，罵中國，我們還是允許他罵，但是如果變成行動，要把香港變成一個在‘民主的幌子下反對大陸的基地，怎么辦？那就非干預不行。干預首先是香港行政機構要干預，并不一定要大陸的駐軍出動。只有發生動亂、大動亂，駐軍才會出動。但是總得干預嘛！”

二是關于香港特區的政治體制問題。解決香港問題的指導方針是“一國兩制”“港人治港”、高度自治。所謂“港人治港”，就是回歸后由愛祖國、愛香港的香港人來管理香港的事務，這是一條基本原則。

對于香港未來的管理，鄧小平曾多次發表談話，提出指導性意見。1984年6月，他在會見香港工商界訪京團和香港知名人士鐘士元等人時指出：“我們相信香港人能治理好香港，不能繼續讓外國人統治，否則香港人也是決不會答應的?！薄案廴酥胃塾袀€界線和標準，就是必須由以愛國者為主體的港人來治理香港。什么叫愛國者？愛國者的標準是，尊重自己民族，誠心誠意擁護祖國恢復行使對香港的主權，不損害香港的繁榮和穩定。……我們不要求他們都贊成中國的社會主義制度，只要求他們愛祖國，愛香港?！贝撕?，他又多次強調，港人治港不會變，但港人治港有個前提，港人必須是愛國者，愛國者的標準是：一愛祖國，二愛香港。

對于香港人以何種方式管理香港事務，鄧小平深謀遠慮，高度關注香港的平穩過渡，以及香港回歸后保持長期繁榮穩定。他指出：“香港要穩定。在過渡時期要穩定，中國恢復行使主權以后，香港人執政，香港也應該穩定。這是個關鍵。香港的穩定，除了經濟的發展以外，還要有個穩定的政治制度?！标P于未來香港特別行政區的政治制度，鄧小平強調：“香港的制度也不能完全西化，不能照搬西方的一套。香港現在就不是實行英國的制度、美國的制度，這樣也過了一個半世紀了?，F在如果完全照搬，比如搞三權分立，搞英美的議會制度，并以此來判斷是否民主，恐怕不適宜。”他還說：“管理香港事務的人應該是愛祖國、愛香港的香港人，普選就一定能選出這樣的人來嗎？最近香港總督衛奕信講過，要循序漸進，我看這個看法比較實際。即使搞普選，也要有一個逐步的過渡，要一步一步來?！薄拔覀円欢ㄒ泻蠈嶋H，要根據自己的特點來決定自己的制度和管理方式”。

在這些方針的指導下，基本法起草委員會確立了香港特別行政區政治體制的設計原則，這就是：香港特別行政區的政治體制，要符合“一國兩制”的原則，要從香港的法律地位和實際情況出發，以保障香港的繁榮穩定為目的。為此，必須兼顧社會各階層的利益，有利于資本主義經濟的發展;既保持原政治體制中行之有效的部分，又要循序漸進地逐步發展適合香港情況的民主制度。正是本著這樣的原則，無論是在中英關于香港同題的外交談判中，還是在起草制訂基本法的過程中，包括后來中英之間達成的香港最后一屆立法局議員的“直通車”方案，中國政府一直主張香港回歸后“現行的法律基本不變”“現行社會、經濟制度不變，生活方式不變”，目的就是為了保障香港的平穩過渡和持續發展。

但英國方面的想法卻并非如此?？刂葡愀?，維護自身利益是英國的一貫立場。20世紀70年代末80年代初，在中國表明將對香港恢復行使主權的原則立場后，英國看到香港回歸中國的大勢已不可逆轉，于是立即改變其過往在香港發展民主問題上的反對態度，以“擴大香港民主”為幌子，拋出“還政于民”的“代議制改革”方案，大幅引入和擴大選舉，希望通過改變港英立法、行政兩局部分議員的產生方式，推行所謂“直選”，加快香港的所謂“民主化”進程。在港英立法局自1843年成立以后長達140余年的歷史中，其議員均由港英總督代表英國王室委任。在殖民統治香港的最后階段，英國如此急切地加速推進“政制改革”，目的就是企圖把香港變成獨立或半獨立的政治實體，阻礙中國對香港恢復行使主權并實行有效管治，以最大限度地延續英國對香港回歸后的政治影響。

在這種背景下，關于香港特別行政區的政治體制問題，成了倍受關注和爭議的一個焦點。據參與起草的李后回憶：“在基本法中如何確定未來香港特別行政區的政治體制，是基本法起草過程中分歧最大、爭論時間最長的問題。”爭論的核心，最終集中到是實行“行政主導”還是“立法主導”上，亦即行政與立法的關系。所謂“行政主導”，就是特別行政區的行政長官在香港事務的治理中發揮主導作用;而“立法主導”，則是哪一個政黨或政治團體在立法局取得了多數，就主導香港事務的管理。英國統治香港期間實行的港督制，實際上奉行的就是行政主導原則。

經過反復討論協商，1986年11月，在基本法起草委員會政制專題小組第四次會議上，以行政主導的香港特別行政區政治體制成為共識。行政與立法的關系，最終確定為互相配合、互相制約的原則。行政和立法分工合作，既有適度制衡，防止行政獨大，又能互相配合，保證香港的行政管理效率。這不同于西方國家偏重制衡而少講配合的“三權分立”。

三是關于憲法和基本法的關系問題。我國1982年通過的憲法第三十一條規定：“國家在必要時得設立特別行政區。在特別行政區內實行的制度由全國人民代表大會以法律規定”。這就是說，基本法是根據憲法第三十一條制定的。但是，除第三十一條之外，憲法的其他部分是否適用于香港特別行政區？基本法同憲法的其他部分又是什么關系？

少數委員認為，中國憲法是一部社會主義憲法，應在基本法中寫明，憲法除第三十一條外，其他均不適用于香港特別行政區。另一些人則認為，憲法是國家根本大法，其中不僅規定了國家實行社會主義制度，還規定了國家機關的設置和職權，以及國旗、國歌、首都等，將來香港是中國的一級行政區域，不能說連憲法的這些規定都不適用。

經過征求意見和反復討論，1990年4月七屆全國人大三次會議在通過基本法時，專門作出了《全國人民代表大會關于中華人民共和國香港特別行政區基本法的決定》，特別指出：“香港特別行政區基本法是根據《中華人民共和國憲法》按照香港的具體情況制定的，是符合憲法的。香港特別行政區設立后實行的制度、政策和法律，以香港特別行政區基本法為依據?！币簿褪钦f，憲法具有最高法律地位和法律效力，是基本法的制定依據;基本法是落實“一國兩制”方針的憲制性法律，香港的制度和政策要以基本法為依據;基本法在特別行政區法律體系中處于頂端位置，特別行政區任何法律，包括普通法在內的香港原有法律，在理解與適用上都必須以基本法為依據，均不得與基本法相抵觸。這就講清了憲法、基本法、香港的其他法律三者之間的關系。

四是關于基本法的解釋問題。這個問題在起草過程中也曾經討論了很長時間。根據我國憲法規定，解釋法律屬于全國人大常委會的職權。但香港法律界的人士提出，普通法適用地區通常是由法院而不是由立法機關解釋法律。起草委員會和專題小組的多數委員認為，應該找出一個既符合憲法規定，又照顧香港特殊情況的辦法。因此，在1988年4月公布的《基本法（草案）征求意見稿》中，首先規定基本法的解釋權屬全國人大常委會，然后規定特區法院在審理案件時，也可對基本法條款進行解釋。但如全國人大常委會對基本法的有關條款作出解釋，特區法院即應以全國人大常委會的解釋為準。

后來，在征求意見過程中，考慮到香港各界人士的意見，草委會在1989年初提交全國人大常委會的《基本法（草案）》中，對這一條又作了修改。修改后的條文，在肯定基本法解釋權屬全國人大常委會的前提下，規定全國人大常委會授權香港特區法院“在審理案件時，對本法關于香港特別行政區自治權范圍內的條款自行解釋”。同時還規定，香港特區法院在“審理案件時對本法的其他條款也可解釋”。但如“該條款的解釋”“影響到案件判決”，“在對該案件作出不可上訴的終局判決前，應由香港特別行政區終審法院請全國人民代表大會常務委員會對有關條款作出解釋”，特區法院“在引用該條款時，應以全國人民代表大會常務委員會的解釋為準”。這就是說，全國人大常委會行使對基本法的解釋權，所作出的解釋具有最終性，與基本法具有同等法律效力，必須得到一體遵循。

一波三折 柳暗花明

香港特別行政區基本法的起草，并非一帆風順。

1985年7月，姬鵬飛在基本法起草委員會第一次全體會議上談到，基本法的起草預計需要用四到五年的時間完成，爭取在1990年上半年提出香港特別行政區基本法（草案），報請全國人民代表大會審議通過并頒布。按照這個規劃，1989年2月，第七屆全國人大常委會第六次會議公布了基本法（草案），開始在香港和全國其他地區征詢意見，以便進一步修改。

如前所述，香港特別行政區的政治體制，是基本法起草過程中爭論最多的部分。圍繞香港特區行政長官，特別是立法會的產生辦法，香港社會提出了各種方案，分歧很大，爭論不休。為此，內地委員于1988年6月和9月先后兩次赴港，同香港委員一道聽取香港各界人士的意見，試圖協調出一個為各方面都能接受的方案，雖然沒完全達到目的，但得出了為大多數人所接受的原則，即香港政制應朝民主的方向發展，民主的發展應當是循序漸進的。

但是，20世紀80年代末，受國際風云變幻和中國國內政治風波影響，英方錯誤地估計形勢，認為有機可乘，在香港問題上從與中國合作轉變為對抗，給基本法起草工作帶來困擾。一些人提出所謂“民主拒共”的口號，主張在香港政制發展問題上“加速民主進程”，提出香港全面直接選舉立法機關的時間比基本法（草案）設想的要“大大提前”，并揚言這是港人的意愿，借所謂“民意”向中方施加壓力。

中國政府冷靜分析形勢，與所謂“民主拒共”行為進行針鋒相對的斗爭，主張從香港實際情況出發，循序漸進地增加直選議席，并要求英方在作出有關安排時應與香港特別行政區基本法的規定相銜接。為此，中英兩國政府進行了多次磋商和談判。1990年一二月間，中英兩國政府通過雙方外長交換七封信件，就香港最后一屆立法局選舉如何與基本法銜接以保證平穩過渡達成共識，確認1995年港英最后一屆立法局分區直選議席為20個，從而與香港特別行政區基本法對香港特別行政區第一屆立法會組成的規定相符合。

與此同時，從香港繁榮穩定這一大局出發，基本法起草委員會堅持按照“一國兩制”原則和循序漸進、照顧到各階層的均衡參與等精神，進一步完善有關條文和附件，最終在1989年12月的廣州會議上形成一個主流方案。但是，這一主流方案在香港一些團體中仍有較多不同意見，能否通過依然面臨很大考驗。經過反復聽取香港各方面意見，1990年2月，政制專題小組提出的新的修改提案終于獲得通過，從而使多年來一直爭論的政制問題達成共識。絕大多數香港同胞也表示接受。應當說，這是一個很了不起的成就。

基本法起草后期遇到的另一個問題是“居英權方案”。1989年12月，英國政府借口香港有“信心”問題，不顧其在《中英聯合聲明》備忘錄中有關香港居民國籍問題的承諾，拋出“居英權方案”，單方面宣布賦予香港5萬個家庭約22.5萬香港居民“完全的英國公民地位”，并稱這些人在香港享有英國領事保護權，企圖使香港問題國際化。

這一問題引起中國政府的高度重視。在英國沒有公布“居英權方案”之前，起草委員會并沒想到要限制立法會議員的國籍，“居英權方案”公布后，在1989年12月的廣州政制小組會議上，國籍問題第一次被正式提出來討論。有委員提出，如果不對國籍加以限制，讓那些所謂享有“完全的英國公民地位”或持有他國護照的港人擔任特區政府的要職，那就不是“港人治港”了。于是，專題小組對將來出任特區重要職位官員的資格，增加了“在外國無居留權”的新的限制。這一修改，既維護了國家主權，也體現了由香港當地人管理香港的原則。

另外，針對政治風波中香港一些人的表現，內地各界人士要求在基本法（草案）的有關條款中加進禁止顛覆中央人民政府及禁止外國政治性組織插手香港事務及利用香港干預中國內政的內容。對此，起草委員會非常重視，深入研究國家之間互不干涉內政的原則，同時參考香港《社團條例》有關禁止外國政治性組織或團體在香港進行政治性活動等規定，修改完善基本法（草案），于是形成了第二十三條規定。這就是：香港特別行政區應自行立法禁止任何叛國、分裂國家、煽動叛亂、顛覆中央人民政府及竊取國家機密的行為，禁止外國的政治性組織或團體在香港特別行政區進行政治活動，禁止香港特別行政區的政治性組織或團體與外國的政治性組織或團體建立聯系。（編者注：2020年6月，十三屆全國人大常委會第二十次會議通過《中華人民共和國香港特別行政區維護國家安全法》，明確由香港特別行政區在當地公布實施。）

“山重水復疑無路，柳暗花明又一村?！被痉ǖ闹贫ú粌H經受住了政治風波的嚴峻考驗，而且在這個過程中變得更加完善。

民主協商 凝聚共識

香港特別行政區基本法的制定是史無前例的。參加基本法起草的內地委員與香港委員，由于社會制度、法律體系、生活環境、文化背景不同，看問題的立場角度、思維方式、工作習慣也不相同，有時甚至對同一個詞語的解釋都不同，合作起來存在不少障礙。然而，盡管一波三折，困難重重，基本法的制定最終還是順利完成。這歸功于全體起草委員同心協力，發揚民主協商、理性探討、集思廣益的精神，并在相互尊重和理解的基礎上逐步求得共識。

基本法的整個起草過程是很開放的，透明度非常高。據李后回憶：起草委員會無論是舉行全體會議還是專題小組會議，每天都把討論情況向香港和內地記者詳細介紹，會議結束后，都由香港委員把會議情況向基本法咨詢委員會通報。咨委會以及香港居民通過介紹和媒體報道，可以隨時知道基本法起草的進展情況。一部法律在制定過程中有這樣高的透明度，恐怕也是沒有先例的。

基本法是在香港同胞的廣泛參與下制定的。為了征集香港同胞的意見和建議，1985年12月，香港的起草委員發起成立基本法咨詢委員會。咨詢委員會成員共180人，包括了工商、金融、地產、司法、法律、科技、教育、傳媒、勞工、公務員、學生、社會服務、街坊、社區、宗教等各界代表人士及少數外籍人士，被譽為“香港有史以來最具規模和代表性的咨詢組織”。作為香港社會各界人士與基本法起草委員會聯系溝通的橋梁，基本法咨詢委員會做了大量艱苦細致的工作?；痉ㄆ鸩葸^程中，曾先后兩次在香港和內地全文公布草案，廣泛征求社會各界特別是香港同胞的意見。香港社會各階層、各界別和各團體踴躍參與討論，提出近8萬份意見和建議。咨詢委員會無一遺漏收集香港民眾對基本法條文的意見，并進行分類整理和綜合分析，向起草委員會提交了7冊咨詢報告，達138萬字之巨。

此外，咨詢委員會還組織咨詢委員到北京和廣州，同起草委員會各專題小組的內地起草委員交流對基本法（草案）的修改意見;舉辦各種類型的基本法推介和研討活動，如公務員與基本法研討會、政制模式座談會、文藝界人士座談會等;有的專責小組還舉行公聽會。咨委會和草委會之間多層次、多形式的全面溝通，對基本法的最后完成創造了良好條件，這也是基本法能為大多數香港同胞所接受的重要原因。

在基本法起草過程中，起草委員會采取虛懷若谷、擇善而從的態度，充分發揚民主，既服從大多數人的意見，又尊重少數人的意見。即便對于一些比較尖銳的意見，只要不違背“一國兩制”基本原則和中英聯合聲明，都認真考慮，盡量吸收，作出修改。例如，有的港人擔心將來中央各部委、各省市會恃強欺港，基本法就明文規定“中央人民政府所屬各部門、各省、自治區、直轄市均不得干預香港特別行政區根據本法自行管理的事務”“如需在香港特別行政區設立機構，須征得香港特別行政區政府同意并經中央人民政府批準”。再如，有的港人擔心將來內地公民大量涌港，于是基本法就列出了入境管制的條文，規定中國其他地區的人進入香港特別行政區須辦理批準手續，其中進入香港特別行政區定居的人數由中央人民政府主管部門征求香港特別行政區政府的意見后確定。又如，香港勞工界擔心將來勞工的保障問題，基本法寫進了“勞工的福利待遇和退休保障受法律保護”“國際勞工公約適用于香港的有關規定繼續有效”等內容，勞工界所提的要求絕大部分都被接納。在談到勞工權益條文時，香港勞工界領袖表示：“香港現在有的，基本法都保持了;香港現在沒有的，基本法也有了?！笨梢哉f，基本法的每一項條文都切實凝聚了香港社會的廣泛共識。

在程序上，基本法起草委員會對載入基本法草案的所有條文、附件和相關文件，都采取全體委員以無記名的方式逐條逐件進行表決，需2/3多數贊成才能通過。條文中幾乎每一處文字和標點符號，都是經過反復討論才最后敲定。

正是在這樣全面、細致、深入的民主協商過程中，各方面的利益得以兼顧，各方面的共識得以凝聚。形象地說，香港特別行政區基本法是包括香港同胞在內的全體中國人民集體智慧的結晶，是香港社會各階層、各界別、各群體的最大公約數，也是內地與香港的最大公約數。這個最大公約數來之不易，值得倍加珍惜。

回顧香港基本法的形成過程，自1985年7月基本法起草委員會成立起，至1990年2月基本法（草案）通過為止，時間長達4年零8個月。在此期間，起草委員會先后舉行9次全體會議，25次主任委員會議，2次主任委員擴大會議，3次總體工作小組會議，73次專題小組會議。這還不包括無數次的會前會后的協商，不包括內地起草委員多次赴香港征詢意見。一個國家為它的一個地區制訂憲制性的法律文件，投入如此巨大的人力、物力和時間，這在世界法制史上是很少見的。這充分表明國家對體現“一國兩制”的基本法的制定是多么重視！

1990年4月，全國人大七屆三次會議審議通過的《中華人民共和國香港特別行政區基本法》

“一個具有創造性的杰作”

1990年4月4日，七屆全國人大三次會議通過《中華人民共和國香港特別行政區基本法》?；痉ǔ蜓酝?，共9章160條，還有3個附件，涉及方方面面，內容相當豐富，為香港特別行政區設計了一整套嶄新的制度和體制。

一是明確中央和香港特別行政區的關系，既體現國家主權和統一，又賦予香港特別行政區高度的自治權。基本法規定，中央人民政府負責管理與香港特別行政區有關的外交事務和防務，任命香港特區行政長官和行政機關的主要官員。香港特區的立法機關制定的法律須報全國人民代表大會常務委員會備案。全國人民代表大會常務委員會決定宣布戰爭狀態或因香港特別行政區內發生香港特別行政區政府不能控制的危及國家統一或安全的動亂而決定香港特別行政區進入緊急狀態，中央人民政府可發布命令將有關全國性法律在香港特別行政區實施?；痉ǖ慕忉寵鄬儆谌珖舜蟪Ｎ瘯薷臋鄬儆谌珖嗣翊泶髸?。與此同時，香港特別行政區實行高度自治，享有行政管理權、立法權、獨立的司法權和終審權。香港特別行政區不實行社會主義制度和政策，保持原有的資本主義制度和生活方式，50年不變。

需要特別指出的是，香港特別行政區處于國家的完全主權之下，香港實行資本主義制度和政策，是以堅持一個中國、國家主體實行社會主義制度為前提的。這是“一國兩制”方針的根本，也是基本法的根本。我國對香港恢復行使主權，是恢復行使包括管治權在內的完整主權，中央對香港特別行政區擁有全面管治權。在此基礎上，基本法規定了中央對香港特別行政區行使管治權的方式，即一部分權力由中央政權機構直接行使，一部分權力由全國人民代表大會授予香港特別行政區依照基本法的規定行使，這就是通常所說的高度自治權。維護中央的全面管治權，就是維護國家主權，維護香港特別行政區高度自治權的來源。

還需要指出的是，在“一國兩制”下，中央與香港特別行政區的權力關系是授權與被授權的關系，而不是分權關系。香港特別行政區作為直轄于中央人民政府的地方行政區域，它的高度自治權不是固有的，而是由中央授予的。中央授予香港特別行政區多少權，特別行政區就有多少權，沒有明確的，根據基本法第二十條的規定，中央還可以授予，不存在所謂的“剩余權力”問題。從這個角度講，基本法是一部授權法律。正確理解和把握這一點，是維護中央與香港特別行政區良好關系的關鍵。

二是確立香港同胞當家作主的民主權利，保障香港居民廣泛的基本權利和自由。根據基本法，香港特別行政區永久性居民依法享有選舉權和被選舉權;香港居民享有言論、新聞、出版、結社、集會、游行、示威的自由，以及基本法和香港特別行政區法律保障的其他權利和自由;《公民權利和政治權利國際公約》《經濟、社會與文化權利的國際公約》和國際勞工公約適用于香港的有關規定繼續有效，通過香港特別行政區的法律予以實施。基本法還規定，香港特別行政區居民中的中國公民依法參與國家事務的管理;非中國籍的香港特別行政區永久性居民也依法享有廣泛的政治權利，包括選舉權和被選舉權。這種民主開放程度世所罕見。

三是確定香港特別行政區實行以行政為主導的政治體制。基本法所規定的香港特別行政區的政治體制，不是“三權分立”，也不是“立法主導”或“司法主導”，而是以行政長官為核心的行政主導。行政長官既是香港特別行政區的首長，也是特別行政區政府的首長，不僅要對特別行政區負責，還要對中央政府負責，是連接中央與特別行政區、“一國”和“兩制”的重要樞紐，必然要在特別行政區政權機構的運作中處于主導地位。與此同時，特別行政區的行政機關和立法機關既相互制衡又相互配合，司法機關獨立行使審判權，各個政權機關依照基本法規定的權限共同維護行政主導體制的正常運作。這一特殊的設計，符合香港特別行政區作為中央人民政府直轄下享有高度自治權的一個地方行政區域的法律地位，適應香港作為國際性工商業大都會對于政府效能的實際需要，并保留了香港原有政制中行之有效的部分，是最有利于香港發展的制度安排。

對于香港特別行政區民主制度的主要內容及未來發展的路徑和原則，基本法都作了規定。其中，第四十五條規定，香港特別行政區行政長官在當地通過選舉或協商產生，由中央人民政府任命。行政長官的產生辦法根據香港特別行政區的實際情況和循序漸進的原則而規定，最終達至由一個有廣泛代表性的提名委員會按民主程序提名后普選產生的目標;第六十八條規定，香港特別行政區立法會由選舉產生，最終達至全部議員由普選產生的目標。這些內容，為香港特別行政區的民主發展指明了“雙普選”的方向。

四是規定香港特別行政區的經濟、教育、科學、文化、體育、宗教、勞工和社會服務等各方面的制度和政策。基本法規定，香港特別行政區依法保護私有財產權，保持財政獨立，財政收入全部用于自身需要，中央人民政府不在香港特別行政區征稅。繼續保持香港的國際金融中心地位，港元繼續流通，港幣自由兌換，港幣的發行權屬于香港特區政府，香港不實行外匯管制政策。香港保持自由港地位，為單獨的關稅地區，實行自由貿易政策。這些規定，授予特別行政區以經濟上的充分自主權，使香港作為一個開放的國際港口城市長期保持活力。在此框架下，香港既能借助“一國”的強大后盾，又擁有“兩制”的特色差異，可以更好地與內地進行互補合作，更便利地參與國際競爭，從而推動各項事業的全面進步。從這個意義上來講，基本法為香港的發展開辟了廣闊空間，是促進兩地間的交流合作、實現兩地共同發展的法律，是香港保持長期繁榮穩定、開創無限未來的法寶。

五是在外交權屬于中央的原則下，授予香港特別行政區處理對外事務的權力。基本法規定，香港特別行政區政府的代表，可作為中華人民共和國政府代表團的成員，參加由中央人民政府進行的同香港特別行政區直接有關的外交談判。香港特區可在經濟、貿易、金融、航運、通訊、旅游、文化、體育等領域以“中國香港”的名義，單獨地同世界各國、各地區及有關國際組織保持和發展關系等。

香港特別行政區基本法的制定，是偉大時代的非凡創造。在沒有先例可循的情況下，它科學地解決了國家主體實行社會主義與個別地區實行資本主義、中央擁有全面管治權與特別行政區獲得高度自治的授權等一系列復雜問題，為“一國兩制”在香港特別行政區的實踐提供了法律保障。正如鄧小平所高度評價的：這是“一部具有歷史意義和國際意義的法律”“是一個具有創造性的杰作”，“說它具有歷史意義，不只對過去、現在，而且包括將來;說國際意義，不只對第三世界，而且對全人類都具有長遠意義”。

（責任編輯 黃艷）