提高國企董事會的治理有效性

仲繼銀

從1994年開始實施公司法，到2004年央企董事會試點，2018年國有資本投資、運營公司試點，以及2020年開始的國企改革三年行動計劃，董事會在中國公司治理中的作用逐步得到重視。

國有企業改革三年行動已經接近尾聲，國有企業全面建立了董事會制度，董事會成為國有企業治理中的一個關鍵角色，提高國有企業董事會的治理有效性成為下一步國有企業改革和公司治理完善中的一個重要問題。

國企改革，實現國有資本管理和國有公司治理之間的機制相容

中國國有企業改革是漸進式改革過程中的一個不斷試驗和探索的過程，是隨整體經濟改革與發展而不斷變化的一個動態概念。

1980年代的國企改革，無論承包制還是資產經營責任制，都是企業內部管理體制上的改革，是在傳統企業體制下的一種管理結構的變化。1990年代開始，從股份公司試點、《公司法》頒布到百戶現代企業制度建設，是國有企業制度本身以公司化為方向的改革，開始具有了市場經濟和現代企業制度的含義。相對傳統的管理結構變化來說，根據現代公司機關（股東會、董事會等）設置進行的國有企業治理結構改革，帶來了中國國有企業行為的很多實質性變化，就是從行政機構附屬物逐漸變成了市場經濟中的競爭主體。

進入21世紀后，特別是從2003年開始的央企董事會試點開始，到2020年開始的國有企業改革三年行動，董事會等現代公司內部治理機制，從股份制公司和上市公司進入到幾乎所有的國有企業。至此，傳統含義上的國有企業——全民所有制工業企業法調整下的國有企業已基本不復存在，都已經是公司法調整下的國有全資或是國有控股公司。相應地，國有企業改革這一名詞，也可以由國有資本管理體制改革和國有公司（全資、控股和參股）治理改革（與完善）所替代了。

在內部管理改革和公司化改制完成之后，國企改革的核心內涵和關鍵挑戰是，構建國有資本管理體制和國有公司治理機制之間激勵相容的一套制度體系、運行模式和行為方式。要讓公司化后的國有企業，或準確地說是國有獨資、控股和參股公司，和市場化的公司那樣運作，并在公平的市場競爭中發展和壯大。這需要從國資管理到企業行為，都把現代公司治理原則和機制落到實處。

國資管理上，要真正從管資產、管企業向管資本轉變，就是要不再有公司化改制完成之前那樣的國有企業和民營企業等出身之分，尤其是在股份公司和上市公司層面。無論國有企業出身還是民營企業出身，只要進行了公司化改革，就都是現代公司，都要按公司法和公司治理規則進行運作，都要在產品和資本兩個市場上競爭。國有資本可以挑選市場競爭中的優勝者進行投資，從競爭力弱的企業中退出。不論公司化之前是國有企業還是民營企業，有國有資本進入則是國有公司，國有資本退出則不再是國有公司。

規范的“出資人”應該關心的“事”就是資本增值，“人”就是董事會成員。政府和國資部門作為出資人，對國有企業可以只管到董事會，由董事會按市場規則選聘、考核企業高管人員。國有資本出資人可以借鑒現代機構投資者參與公司治理的一些有效做法。機構投資者從被動投資、用腳投票變為積極投資、用手投票有三個基本原因。一是擁有的資產規模龐大，在股價下跌時不容易靈活迅速地轉讓拋售;二是自身資產的性質（如養老金），要求其追求穩定收益而不是具有高風險的高收益;三是要關注整個經濟體系的運作效率和質量以及出于其所承載的社會責任的要求。這三點在國有資產身上同時具備，這是國資管理可以借鑒現代機構投資者公司治理做法的客觀基礎。

在這樣一種市場導向的國有資本管理體制下，國有公司也和民營公司一樣面臨市場化的融資壓力，要通過改進公司治理和創造公司價值來競爭獲取包括國有資本在內的各種資本。國有資本要做一種更負責任、更具耐心的長期資本，成為優秀公司要爭相獲取的對象，成為推動公司治理改進、把現代公司治理原則落到實處的一種市場力量。

夯實董事會治理機制，實現“三個區分開來”，解決為官不為問題

這些年中國國有企業的發展和公司治理改革都取得了巨大成就，在強化國有企業的董事會治理方面，也取得了很大進步。但還是存在一些不足和可以改進之處，形式上的董事會距離實際發揮作用還有一定距離。董事會制度的真正到位，不能寄托于“一把手”的開明領導，要有強有力的股東行動，和強有力的法律支撐。

公司制企業將管理權賦予董事和職業經理人之后，需要防范董事和職業經理人的行為不忠和瀆職。有效的“忠實義務”和“勤勉義務”的責任追究和“商業判斷準則”適用，保證董事和經理對股東負責，同時有足夠的自主權和擔當去經營管理公司。還需要有健全的資本市場和積極的股東行動，對董事和經理人進行有效的篩選和獎懲，通過競爭和優勝劣汰，讓優秀企業家和優秀企業有更大成長空間。

國有企業所有權集中，誰負主要責任的問題清晰，這可以帶來優勢，包括戰略選擇上的堅定性和獨特性，以及風險控制上更強的動力。但另一方面，可能會忽視環境變化，導致公司戰略過時和組織僵化，給公司帶來災難性后果。公司治理質量決定著一個企業是被集中所有權的缺陷所束縛，還是有效地發揮集中所有權的優勢。

就國有公司內部治理來說，把現代公司治理原則落到實處，需要解決的一個問題是公司管理模式的行政化和公司高管的“政府官員化”，及其中存在著的一些與懶政、怠政官員同樣的“為官不為”問題。

在公司層面上，“能力不足不能為”有董事會制度建設和職業經理人市場發展方面的問題，“動力不足不想為”有市場導向與公司價值掛鉤的激勵機制設計方面的問題，“擔當不足不敢為”則有注重程序而非結果的責任標準、作為董事責任安全港的商業判斷準則和董事責任保險等方面的問題。

通過公司治理基礎規則上的忠實勤勉義務標準和商業判斷準則應用，可以在一定程度上解決國有企業的“為官不為”問題，同時可以在一定程度上有效促進在國有企業改革和發展所出現問題處理上“三個區分開來”原則的落實。

就公司董事和高管來說，“為謀取私利的違紀違法行為”顯然屬于違反忠實義務，犯了目的性的錯誤;“明知故犯的違紀違法行為”“上級明令禁止后依然我行我素的違紀違法行為”則屬違反勤勉義務，犯了程序性的錯誤。“在推進改革中因缺乏經驗、先行先試出現的失誤和錯誤”“上級尚無明確限制的探索性試驗中的失誤和錯誤”都沒有違反忠實義務，也沒有明確的程序性錯誤，可以通過商業判斷準則予以保護;“為推動發展的無意過失”屬于輕微性的程序性錯誤，可以通過董事高管責任保險來解決。

國企改革三年行動方案中明確提出了“對程序合規的投資、混改、重組、資產交易等產生的正常損失，按商業原則公平判斷是非”，就是商業判斷準則的體現。

構建一個戰略性的董事會，提高國有企業董事會的治理有效性

董事會是最重要的一種公司治理機制，高質量的董事會是良好公司治理的基石。要從董事會開始構筑基業長青的組織資源，積累持續強盛的組織資本。董事會“定戰略、作決策、防風險”，定戰略居于首位是有道理的。戰略錯誤是企業最大的風險，在錯誤的戰略之下，決策越正確，損失越大。

董事會是勇挑重擔，積極參與公司的戰略制定過程，還是采取通常的消極做法，只做一些監督和審核性的工作，是一個公司董事會質量高低、是否積累起了保證基業長青的組織資源的重要標尺。

戰略制定是董事會的一個基本職責，也是董事會所能扮演的最能為公司增加價值的角色。董事會要在遵守規則類問題（檢查公司的過去和現在）和戰略決策類問題（塑造公司的未來）之間均衡使用其時間和精力。董事會的職責中，績效要比合規更為重要，沒有績效公司就沒有存在的價值。

戰略性董事會一個明顯的好處是給公司帶來其他途徑可能難以得到的高級專家。他們不僅能夠提高公司的戰略計劃能力，也能給公司帶來戰略性的伙伴關系和商業機會，以及更為方便的融資渠道。戰略性董事會還可以為公司的重大事項及戰略性決策提供一個思想庫，確保公司管理層的責任感，支持更規范化的管理，吸引更優秀的員工進入公司等。

在現實運作中，很多公司董事會沒有在戰略決策中發揮多大作用。一些看上去似乎發揮了戰略決策作用的公司董事會，實際上只是制定一些數量性的指標（如增長率和贏利），而把具體的戰略制定責任留給了經理層。在這些公司中，戰略問題只是在由經理層提出和提請之后，董事會才會討論，而不是在由經理層提供的詳實信息基礎上，董事會自主和定期地討論戰略問題，制定戰略性決策，交由經理層具體實施和執行。

董事會形式上建立起來并不難，難的是這些董事會能在實際運作中真正發揮作用。不存在“一個型號適應全體、放之四海而皆準”的公司治理模版。每一個董事會必須根據其自身所處環境制定公司戰略、控制其業務。但是，有一些基本的最佳做法，值得所有公司參考，無論其處于什么地域和產業。就目前如何中國國有企業的董事會治理有效性來說，以下四點尤為重要。

戰略性地招募合適的董事

戰略性董事會要盡可能避免簡單地接受股東推薦董事人選的狀況。公司要有一個通盤的考慮，應該制定董事會規則，明確董事會的結構和董事需求，把一些良好的聘請經理人的程序借鑒到聘請董事的工作中來。戰略性董事會，要是一個能夠高效運作的高層領導團隊，董事的質量和相互合作至關重要。現任的全體董事會成員都應該參加面試和推薦新的董事候選人，集體討論決定新董事會成員的提名。

戰略性董事會的本質是其獨立性，要盡可能地減少內部人在董事會中的比例。董事會中的內部人最好只有一個或者兩個。內部人效忠的對象總是他的上司，而不是全體股東和整個公司。內部人關注的焦點也總是其職業前途而不是股東價值。內部人所掌握的信息要通過有效的治理機制而被董事們充分利用，而不是成為其可以憑借的個人優勢，入選董事會。

各種現實和潛在的利益沖突都不利于董事會戰略職責的發揮。有作為純粹股東之外利益的股東會干擾公司戰略制定偏離最優目標，有純粹董事之外利益的董事也會影響公司董事會戰略職責的有效發揮。戰略性董事會中要盡可能減少各種各樣與公司有純粹股東和純粹董事之外利益關系的人。

有一種不良現象是只招募熟悉的人進入董事會，把公司限制在了現有的能力范圍之內。盡管董事之間的信任非常重要，但任用太多的親信為董事，會導致偏袒，失去公正。

以每個董事的能力和知識為基礎建構董事會

因為現代商業的復雜性，導致任何一個個人甚至是一個小的團隊，都不可能非常熟悉董事會所面臨的所有方面的問題。但是董事會要對所有這些問題進行明智的討論，并提出指引。這就需要以每個董事能夠帶來的能力和知識為基礎建構董事會，以使董事會作為一個整體具備領導和管理公司所需要的廣泛的專業技能。

要通盤考慮每一位董事的專業和知識背景，使董事會作為一個整體擁有理解整個產業、進行公司治理以及對組織的設計和管理做出貢獻和把握公司經營的能力。要識別所需要的知識領域，包括經營戰略、管理人員開發、技術、組織設計、變革管理、財務、政府事務、經濟法和國際經驗等。可以采用專業矩陣——董事會成員在一個軸、關鍵的專業知識領域在另一個軸的方法來思考這一問題。畫出這一矩陣之后，可以很快發現董事會的專業才能缺口，據此指導董事選聘。

要注意董事背景的多樣化。建立一個背景多樣化的董事會，可以提高董事會決策的質量，避免“思維共振”的風險。具有不同年齡、才能和背景的人在一起高效地工作，可以提出不同的有用觀點和看法，以促進公司發展。

確定適宜的董事會人數，有效決策，避免僵局

董事會人數對董事會的工作效率影響很大，技能需求和團體動力是決定董事會規模的兩個考慮因素。成員太多使董事會行動遲緩，容易出現分歧，形成小幫派，影響共同意志的形成。成員太少，又難以形成合理的知識、能力和經驗結構。

董事會的人數最好是單數。雙數董事會下，簡單多數同意通過類的決策，容易出現投票僵局（贊成票與反對票數量一樣）。

解決這種雙數董事會投票僵局的辦法大致有三類。一是將問題提交股東會審議批準，這樣操作增加決策成本，同時相對削弱了董事會的權力空間，提高了股東會的權力空間;二是董事長多一票，這樣操作增加了董事長角色的重要性，相對削弱了普通董事的權力空間;三是暫緩決策，進一步研究之后再討論，這樣做增強了董事們“意見一致化”的重要性，等于是“明顯多數同意”才能通過，會提升經理層的權力空間，因為會更依賴經理層的所補充的信息，也往往會更多地向經理層授權。

合理安排董事任期，促進董事會的能力更新

對董事的任期進行限制有助于董事會吸納新董事和獲得新的想法與觀點，給董事會帶來新的活力。但同時會蒙受失去老董事的損失，老董事通過長期的工作，對公司的情況及運作已相當熟悉，能夠為董事會做出越來越巨大的貢獻。

中國公司法規定董事任期每屆三年，任期屆滿可以連選連任。既然可以連選連任，并且沒有連選連任的期數限制，三年任期的概念也就沒有什么實際意義了，還不如每年股東大會都選舉一次董事。為了保證平穩過渡和董事會運作的連續性，也可以安排每年三分之一的董事任職到期，重新選舉。

在董事會成員任期未到辭職或其他原因導致董事會成員空缺的情況下，國外公司可以由余下董事會成員任命一位新董事會成員替補，該任命將由下一次股東大會進行確認。中國公司是需要續任董事到位后前任董事的辭職才能生效，這是給董事辭職設置了不必要的障礙。如果是不可抗力導致某位董事不能履職怎么辦？可以考慮由余下董事任命替補董事的做法。

本文為中國社會科學院國有經濟研究智庫“國有企業公司治理有效性評價”課題的階段性成果

“三個區分開來”

2016年1月，習近平總書記在省部級主要領導干部學習貫徹黨的十八屆五中全會精神專題研討班上提出：要把干部在推進改革中因缺乏經驗、先行先試出現的失誤和錯誤，同明知故犯的違紀違法行為區分開來;把上級尚無明確限制的探索性試驗中的失誤和錯誤，同上級明令禁止后依然我行我素的違紀違法行為區分開來;把為推動發展的無意過失，同為謀取私利的違紀違法行為區分開來，保護那些作風正派又敢作敢為、銳意進取的干部，最大限度調動廣大干部的積極性、主動性、創造性，激勵他們更好帶領群眾干事創業，確保如期全面建成小康社會，不斷開創社會主義現代化建設新局面。