剖析資金平衡內涵，促進城市更新項目的順利實施

摘要：隨著房地產去金融化，行業從過去的類金融屬性轉向民生和消費屬性。在2022兩會政府工作報告中，中央堅持“房住不炒”總基調不變，再次提及“加快發展保障性租賃住房”“堅持租購并舉，加快發展長租房市場，推進保障性住房建設”。此外，城市更新已升級為國家戰略，城市發展已經進入了城市更新的重要時期，企業城市更新業務未來拓展機遇也將明顯增加。政府代建仍將是代建市場的重要支柱，發展空間龐大。作為很早便開展政府代建的企業，綠城管理多年來始終如一地通過積極且專業的政府代建服務，構建高品質政府代建范本。

關鍵詞：資金平衡;城市更新;區域平衡;城市發展

中圖分類號：F293 文獻標識碼：B

文章編號：1001-9138-（2022）07-0057-04 收稿日期：2022-06-15

作者簡介：林曉東，大成律師事務所律師，國家發改委中國經濟體制改革研究會理事。

在當前地方財政的現實狀況和國家財政監管背景下，資金平衡是實施城市更新項目的重要舉措之一。以資金平衡促進項目落地，已經成為很多城市更新項目的必要性因素。但是，資金平衡的本質卻經常沒有得到清晰和正確的理解，進而影響了項目的真正落地。有鑒于此，本文將針對城市更新項目中的“資金平衡”的內涵進行剖析，以期資金平衡真正能夠在城市更新中發揮其應有的作用。

資金平衡的基本概念比較容易理解，即項目產生的全部收入能夠滿足項目的投資本金及合理回報。但是，由于城市更新項目的復雜性，資金平衡在不同的項目中或者即使在同一項目中也將可能呈現出不同的內在邏輯和運行規律，本文將幾種當前主要可能涉及的資金平衡論述如下。

1 不同主體視角下的資金平衡

城市更新項目中通常可能涉及到三種主體來實施項目，即地方政府、本地國有企業、社會資本方。三種不同的主體，在面對同一個城市更新項目時，將呈現出三種完全不同的資金平衡邏輯。

1.1 地方政府視角下的資金平衡

地方政府在實施城市更新項目時，從投資的項目類型看，主要包括了征地拆遷、基礎設施建設及配套建設、公共服務建設等公益性項目;從收入角度看，主要包括了土地出讓金收入、各種稅收收入及行政事業性收費等。其中土地出讓金收入是短期的收入，數量可觀，較容易預測;其他費用都是長期收入，難以預測。同時，由于政府并非經濟主體，因此，無法獲得經營收入。但是，由于政府關注的也不僅僅是經濟效益，其更重視的顯然是未來對整個區域的社會、經濟、民生等多方面的綜合效益，因此，在具體項目中資金是否能夠平衡，并不是最重要的考慮因素。只要投入從大體上能夠為政府所承受，則該項目就是可以被認可的。當然，此種情形對地方財政收入要求很高，從全國范圍看，并不多見。

1.2 本地國有企業視角下的資金平衡

本地國有企業（以融資平臺公司為典型）是一個政府思維與企業思維結合體。首先，作為地方政府所屬的國有企業，將不可避免的完成政府“交辦”的任務，并且，自身也是需要體現出促進本地整體發展的社會責任。其次，作為一個市場主體，其必須要時刻關注自身的盈虧狀況（尤其是具有信用評級、發行債券的公司），這不僅是出于企業的逐利本質，也是出于避免某種舉債行為被認定為地方政府隱性債務。

國有企業投資的項目類型，包括：一是前述政府投資下的各種公益性項目類型，這也是體現了國有企業為政府的“分憂解難”的作用;二是經營性項目，包括了具有公益屬性的經營性項目，也包括各種產業類型的經營性項目。

國有企業的收入主要包括：一是本地國有企業通過公益性項目、經營性項目獲得經營性收益和投資收益;二是本地國有企業可以將其他與本城市更新項目不相關的項目收益也計入在內，用以彌補前述第一項收入的不足（此種彌補方式已經得到金融機構及其他相關機構的廣泛認可）;三是政府通常對本級政府留存的土地出讓金收入，及本地政府獲得的各種稅收收入及行政事業性收費都撥付給本地國有企業。

歸結起來，在本地國有企業視角下，實際上最大程度上實現了城市更新中各項收益的匯集效應，是資金平衡的最優狀態。從全國實踐中看，本地國有企業也的確是城市更新項目中占比最大的實施主體（當然原因也并不僅是為了實現資金平衡）。但是，與政府作為主體面臨著相似的問題，本地國有企業也需要審慎評估自身實力是否能夠支撐。

1.3 社會資本視角下的資金平衡

社會資本作為實施主體時，首先收入方面與前兩者具有明顯的不同，土地出讓金以及其他各種財政資金并不容易實現全部或者大部分作為實施主體的收益來源，因此，社會資本需要從市場中真正獲得經營性收入。同時，從另一方面看，社會資本也不可能如同本地國有企業一樣，“無私”地將企業的其他收入也用于本項目中。因此，導致社會資本只能是“就事論事”。故此，社會資本的投資內容和投資金額，通常是需要與未來的真正經營性收入相匹配。對于諸如征地拆遷、基礎設施建設等公益性項目，社會資本將謹慎對待、量力而行。并且，由于很多經營性項目的收益是難以預測的，這也就進一步導致了社會資本對前期投入項目范圍將更加保守預估，很多公益性項目將很可能被排除在外。

2 財政資金是否支持下的資金平衡

財政資金是城市更新項目中的一個重要因素，在不同的項目中，財政資金將對資金平衡產生不同的影響。

2.1 財政資金“必然性”支持的項目

有些城市更新項目自身明顯缺乏商業可行性（如老舊小區改造），財政資金不僅是不可或缺的資金來源，更是各項項目資金來源中占比最大的部分。因此，在這些項目中，財政資金是資金平衡的關鍵因素。

2.2 財政資金“或然性”支持的項目

有些項目（如老舊廠區、老舊街區改造等）在合理期限內（例如15年）由于長期運營下的商業收入存在很大的不確定性，導致實施主體無法確保項目收入必然會滿足回報要求。因此，財政資金將起到“后備軍”的作用。當發生收益不滿足回報要求時，財政資金將給予必要的支持。這里應注意，在最初的收益預測時，理論上的預測值是能夠滿足回報要求的，否則，就不是“或然性”支持，而是“必然性”支持了。這種情形下，如果社會資本作為實施主體，則雙方的商務談判將可能十分激烈。

2.3 財政資金不須支持的項目

財政資金不須支持下的城市更新顯然是完全商業化的項目。這種項目對實施主體的預測能力和運營能力提出了很高的要求。同時，此種項目融資貸款時，實施主體基本上都會要以自身信用和自身資產作為保障措施，因此，需要實施主體具有很高的風險容忍度。這種情形通常包括以下兩種具體類型：一是本地國有企業作為實施主體，其著眼于本地的長期整體發展，與政府思維方式相近，能夠接受提供風險保障措施和承擔一定的投資風險;二是社會資本作為實施主體，這就需要項目所在地具有很強的吸引力，一般為經濟發達地區或者旅游目的地等區域。

3 長期平衡與中短期平衡

城市更新項目根據具體項目的類型不同，可能存在長期資金平衡和中短期資金平衡兩種情形，當然，長期和中短期也僅是一個模糊的概念，也不須做具體化區分。

長期資金平衡主要應用在沒有大量固定資產（尤其是各類房產）銷售時的項目中（典型的為綜合整治類），項目的收益主要來自于長期的項目運營收入以及房產租賃收入等。

中短期資金平衡則相反，項目中能夠有較大規模的房屋銷售類項目，這可能包括城市更新項目自身就是拆除重建類項目，也可能包括項目自身并沒有過多銷售房屋的釋放，但是其他項目中的收入可以為其資金平衡。例如，現在很多地區已經開展將某一個商業性明顯的房地產開發項目與某一個老舊小區改造項目進行捆綁，促進資金平衡。

長期資金平衡與短期資金平衡，對吸引社會資本方的投資和促進金融機構貸款的實現，都將產生重要影響。從商業傾向性來看，顯然是資金平衡期限越短越好，但是，很多城市更新確實無法滿足短期平衡的要求，因此，各地應根據實際情況設定資金平衡期限，而不能超越合理范疇，任意為之。從當前金融機構為城市更新貸款的期限看，普遍都是可以發放20年的長期銀行貸款的。

4 本區域平衡和跨區域平衡

城市更新項目是基于城市已經形成多年的既有區域而進行的改造，因此，未來收益必然嚴重受限于改造場所自身的條件。有些項目礙于現實情況，根本無法做到資金平衡。因此，在本區域無法實現平衡時，各地已經開始探索跨區域實行資金平衡，有些地方政府已經在城市更新政策文件中明確進行了支持性規定。本區域可以自求平衡的項目本文不再討論，對于跨區域平衡的情形又可以大致分為兩種：

一是不同區域的項目都是城市更新項目，地方政府將收益率高低不同的項目，或者有的盈利有的不盈利的項目，進行肥瘦搭配。

二是不同區域的項目不一定都是城市更新項目，主項目必然是城市更新項目，但是用于資金平衡的項目也有可能就是一個單純的房地產開發項目。

跨區域平衡的項目，應在項目整體包裝時既要開闊思路，又要謹慎謀劃，尤其在與金融機構對接貸款時，應充分與其磋商確定貸款內容、貸款條件等。

5 地區總體發展的實現和項目自平衡

此處內容與本文第一部分的不同主體實施城市更新項目存在很大的相似性，實際是從不同的角度來討論類似的問題。著眼于地區總體發展和著眼于項目本身，將對資金平衡體現出了不同的容忍度。

5.1 地區總體發展

地區總體發展，是從宏觀角度出發，以開放性視野來審視城市更新項目的可行性。總體發展包括兩個維度：一是空間維度上的發展，即某一個項目的實施（如將某一個老舊街區改造成網紅打卡地）可以帶動整個城市文化旅游、招商引資等方面的全面提升;二是時間維度上的發展，即某一個項目對本地的整體人民幸福指數、營商環境等的改善和提高，是一個長期的過程。短期雖然不能立竿見影，但是確實可以為將來的持續發展起到重要的促進作用。基于以上，從地方政府角度看，應全方面看待分析城市更新項目，而不能僅關注一時一地的得失，當然，客觀上，這也是對很多地方政府政績觀的一次檢驗。

5.2 項目自平衡

項目自平衡，是從微觀角度，立足于當前，以腳踏實地的理念來審視城市更新的可行性。這就需要項目自身至少做到基本收益平衡，或者，在可以直接判斷出城市更新項目能夠對本地區總體產生正向影響的前提下，由實施主體（主要指地方政府或本地國有企業）承擔可承受的虧損。但是，鑒于此時采用的是務實的態度，地方政府通常不會像前述第1項一樣進行過于開闊性的分析。前述1、2兩項各有利弊，關乎的是價值取向、風險喜好，而無關對與錯，不同的地方政府可能采用不同的思維理念，實踐中各種資金平衡思維模式也都有發生。

綜上所述，地方政府在謀劃城市更新項目之前，應結合本地區的總體發展情況、具體項目的實際情況，以及預判好將由哪類機構來作為實施主體，在此前提下，認真做好資金平衡方案，以使項目能夠得以順利落地實施。