關于加強江西省農村基層治理有效路徑的探索

張燕 王佳

在“鄉政村治”模式下，江西省農村基層治理雖然取得了良好的成績，但在治理過程中仍存在“農村空心化”“三留守”、村民參與不足等問題。因此，必須創新農村基層治理體系，走鄉村善治之路，助推鄉村振興戰略有效實施。要實現鄉村善治，則必須立足于實現公共利益最大化，堅持農民主體地位不動搖，推動政府與市場、農民和社會之間形成良性雙向互動，只有這樣才能真正建立起更加有效、充滿活力的新型農村基層治理體系。

農村基層治理，是國家治理體系不可或缺的一部分。作為治理體系的基石，農村基層治理舉足輕重。沒有農村基層治理，就沒有鄉村振興，更無法實現國家治理體系和治理能力的現代化。因此，如何走好農村基層治理之路已成為實施鄉村振興戰略過程中亟待解決的問題。本文通過闡述江西省農村基層治理現狀，剖析治理過程中遇到的難點問題，進而得出農村基層治理的路徑選擇，為江西省構建鄉村善治新格局提供有力支撐，助推鄉村振興戰略穩步推進。

江西省農村基層治理的現狀及難點

江西是一個傳統的農業大省，歷來重視對農村基層的治理。目前，江西省農村基層治理主要通過“鄉政村治”模式來實現。該模式自20世紀80年代實施以來，有力地推動了基層民主的發展，但同時也暴露出了一些矛盾沖突，這些問題已經影響了鄉村社會政治經濟的發展。

（一）治理主體維度：“一元與多元”的困境

現階段鄉村各級黨政組織依然是農村基層治理的主體，但隨著市場改革的深入推進，農村基層治理主體開始由“一元”向“多元”轉變，農民合作組織、鄉村精英、以及農民群眾等逐漸在治理過程中扮演重要的角色。但是，由于新型城鎮化等因素的影響，使得大量農民離開農村，基層黨政組織“一家獨大”現象依然存在。

1、鄉村精英大量流失

根據江西省2020年國民經濟和社會發展統計公報公布的數據顯示：截至2020年底，江西全省新增轉移農村勞動力58.9萬人，就業困難人員就業4.7萬人。全年外出農民工817.1萬人，年末城鎮登記失業率3.2%，比上年上升0.2個百分點。由于農業生產效益低下、教育醫療資源落后、發展空間有限等因素影響，很多農民寧可選擇進城務工也不愿待在農村。特別是隨著城鎮化進程的加速推進，城市的高收入、優良的工作生活環境和更多可選擇的就業渠道，使得越來越多的農民放棄原有的生活進入城市，尤其是農村青壯年勞動力大規模地向城市轉移。[1]

2、基層黨政組織“一家獨大”

農村“多元”治理主體中的基層黨政組織雖不再處于壟斷地位，但依然是“一家獨大”的重要治理主體。農村基層治理主體的缺失，不僅使基層黨政組織行使相應權利時無人監督，而且在農業現代化生產經營管理過程中缺乏有知識、有技術的高素質干部。目前從江西農村基層治理的現實情況來看，其他治理主體的力量還是相對比較薄弱，主要表現為鄉村社會組織發育不足，鄉村精英、農民群眾的自治能力比較孱弱，參與公共事務的熱情和動力不足。因此，要實現鄉村善治，必須加快構建真正的“多元”主體治理格局。

（二）治理體制維度：“傳統與現代”的困境

在2005年我國取消農業稅后，沿海地區農村工業化繼續推進，中西部農村逐漸變得蕭條。因此，全國的鄉村便分為了兩種類型，一類是人口流出型的以中西部地區為主的農業型傳統農村，另一類則是人口流入型的已經工業化的以東部沿海發達地區為主的城市化了的農村。所謂“城市化了的農村”指的是有很多外來農民工進入的農村，與傳統相對封閉并且農業化程度較高的農村不同的是，這些農村的社會結構、居住方式和生活環境已經與城市較為接近。

從治理體制維度來看，相比于傳統農村，城市化了的農村在治理過程中會采用更加現代化、更加規范的體制進行治理。雖然目前存在一些已經城市化了的農村，但傳統農村仍然是主力軍。因此，不同地區不同類型的農村需要有不同的農村基層治理體制機制，只有形成與當下農村相匹配的農村基層治理體制，才能逐步實現農村基層治理體系現代化。[2]但從當前各地區農村基層治理的實際情況來看，并沒有完全根據不同類型的農村進行有針對性地治理。

（三）治理方式維度：“管控與自治”的困境

1、行政化下沉趨勢日益凸顯

在實行“鄉政村治”模式后，雖然給了村民一定的自治權利，但自治空間依然有限。改革開放后，國家通過稅費改革，取消農業稅，給予農民各種補貼來減少對農村的汲取，鄉鎮領導已不能再通過收取稅費的方式來約束農民，但自上而下的“行政支配型”力量依然存在。目前，許多農村地區還出現了“村章鄉管”“村財鄉管”等“強代管”，以及上級的其他種種“強管理”現象，這樣一來，村莊管理者的行政職能就遠大于本身的自治職能，行政化下沉趨勢越來越明顯。

2、村民自治能力有待提升

在村民的腦海中，封建專制制度下形成的等級意識、特權意識等觀念始終揮之不去，而且農村傳統的人情社會讓很多村民在行使自治權利時顯得很被動。有些村民由于文化素質不高、思想不夠活躍等原因以至于習慣安于現狀，習慣于聽之任之，習慣于被人支配，最終影響了村民在政治行為上的理性選擇。雖然“鄉政村治”的模式實行以來，村民的自治意識和民主覺悟有了很大提高，但村民參與農村基層治理的動力依然不足。[3]主要表現為以下三個方面：第一，村民的民主法治意識欠缺。除了較少村民受過高等教育外，大部分留守村民的文化水平都停留在中學甚至小學的階段，對于村民自治方面的法律知識非常欠缺。第二，村民參與村莊事務的熱情較低。大部分村民對于與自身利益相關的村級事務較為關心，存在“事不關己高高掛起”的心態，缺乏參與自治的熱情和激情。第三，村民處理村莊事務的能力有待提高。尤其在一些欠發達地區，村級治理很多存在基層黨組織“一家獨大”現象，辦理的很多村級事務很多村民依然不知，在公開程度和透明程度上有待提高。正因為村民缺乏對村級財務等內容的了解，因此在村級自治方面顯得束手束腳，作用沒能得到很好發揮。

（四）治理條件維度：“需求與供給”的困境

1、公共產品與服務需求日益多樣化

在物質匱乏年代，村民的需求往往是單一的，必須以解決溫飽為主，隨著時代的更替和社會財富的豐富，村民的需求也日益多樣化。雖然江西省在農村公共產品與服務方面都得到了很大進步，比如醫療衛生、文化教育、公路設施等基礎條件得到了極大改善，但仍然無法很好地滿足村民的生產生活需要。在城鎮化進程中，“重城輕鄉”理念至今仍然主宰著公共產品與服務資源的配置。盡管村民對于當地的教育、文化、就業、社保、醫療等社會公共事業需求越來越多，但在大多數農村地區這些公共事業發展仍然相對滯后，“三留守”人群合法權益保護亟待解決，而且教育與醫療等公平問題依然是農村基層治理過程中需要權衡的問題。

2、集體經濟衰敗弱化鄉村供給能力

雖然鄉政府在村級財務方面有一定的支配權，但由于轄區內的農村社會各個方面都需要經濟支出，村級財務顯然不足以完全覆蓋。加之多數村落村級集體經濟經營方式單一，在一些欠發達地區此現象表現地尤為嚴重，有些鄉政府的正常運轉甚至都出現了問題。具體比如：江西省撫州市，很多鄉鎮村級集體經濟收入幾乎為零。撫州全市共有1810個行政村，截至2018年底，村級集體經濟為零的行政村數量高達839個，占比46.35%;村級集體經濟在5萬元以下的行政村數量為754個，占比41.65%;村級集體經濟在5-10萬元的有172個，占9.5%。由以上數據可以看到，撫州村級集體經濟收入5萬元以下的行政村占比88%，也就是說，將近九成村落的經濟發展需要靠財政扶持。因此，鄉村集體經濟的衰敗直接影響著鄉村的供給能力，制約著鄉村社會的向前發展。

加強江西農村基層治理的有效路徑

當前，在“鄉政村治”模式下，雖然取得了良好的成績，但在治理過程中仍存在“農村空心化”“三留守”、村民參與不足等問題。因此，必須創新農村基層治理體系，走鄉村善治之路，助推鄉村振興戰略有效實施。要實現鄉村善治，則必須立足于實現公共利益最大化，堅持農民主體地位不動搖，推動政府與市場、農民和社會之間形成良性雙向互動，只有這樣才能真正建立起更加有效、充滿活力的新型農村基層治理體系。

（一）堅持政府高位推動，確保鄉村善治的政治優勢

回顧江西農村基層治理的發展歷程，政府高位推動在治理過程中發揮著重要作用。江西農村基層治理諸多成功的實踐探索都得益于政府層面的高位推動，這一作用的發揮集中表現為政府對于社會的整合能力，通過鄉政府“有形的手”進行宏觀調控，有效避免農村社會的矛盾和糾紛，在充分聽取村民意見的基礎上形成政策落地見效的強大動力，發揮特色社會主義的政治優勢，最大限度地維護村民的切身利益。

在農村基層實行村民自治的模式以來，給予村民一定的治理權利，正所謂群眾的事交給群眾自己依法去辦，雖然仍有問題出現，但村民的治理能力和法治意識得到有效提高，農村基層治理效率顯然高于只由鄉政府單方治理的效率。當然，政府高位推動并行使相應權利時，需要保證其科學性和規范性，而且必須堅持以人民為中心的原則，只有這樣，出臺的政策和舉措才能真正惠及群眾。

（二）健全市場運作機制，優化鄉村善治的調節手段

在農村基層治理過程中發揮政府“有形的手”的同時，發揮市場這雙“無形的手”的作用也顯得至關重要。隨著經濟體制改革向縱深推進，農村經濟的市場化程度也越來越高。市場有效運作有否不僅影響著農民生產的積極性，同時也影響著農村經濟發揮的活力。縱觀新中國成立以來特別是改革開放之后農村基層治理的歷史進程，市場運作機制的不斷完善促進了農業生產經營管理逐漸朝著更加專業、更加有組織的方向發展。

在健全的體制機制推動下，農民可以不依附于任何人而獨立地面對市場，對于現階段的生產生活農民擁有充分的自主選擇權，之前傳統社會下所形成的盲目從眾心態也開始慢慢進行轉變。當前，要構建鄉村善治格局，必須從體制機制上真正解決“為誰治理、由誰治理以及怎樣合理用權”等深層次問題，通過市場這雙“無形的手”來實現農村公共資源的最優配置，激發農村經濟的內生動力。

（三）發揮農民主體作用，凝聚鄉村善治的核心力量

有效發揮農民主體作用，讓農民參與農村基層治理，是構建鄉村善治格局的重要因素，是農村基層治理可持續發展的決定性力量。隨著市場化程度的向前推進，農民對于美好生活的需求也越來越多，農民不再滿足于安居樂業，還希望能夠更大程度地參與村級公共事物決策與管理，依法依規地維護自身權益。比如天津市的寶坻區針對于村級事務決策落實不力的現狀推出了“六步決策法”，即：確定議題、審核批復、民主協商、表決通過、公開公示和組織實施，充分調動廣大農民群眾的積極性，提高農民在基層治理過程中的參與度。

要實現鄉村振興，則必須把農民作為主體，把農民滿意作為首要標準，把實現農民利益最大化作為出發點和落腳點，絕不能以犧牲農民的利益為代價換取農村的經濟繁榮，更不能讓豐富的農村資源變成企業家獲取利益的途徑。因此，讓農民參與基層治理過程中，增強農民的主體意識，提高農民能力和素養，不斷拓展村民自治的發展空間，為鄉村振興凝聚力量，是農村發展應該高度重視的問題。

（四）鼓勵社會組織參與，維護鄉村善治的和諧穩定

要構建鄉村善治格局，維護農村社會的和諧穩定，必須建立大量的社會組織。建立的這些社會組織一方面能夠承擔政府職能轉變之后的一些鄉村事務，另一方面也能充分調動社會力量，讓農村基層治理主體更加多元化。

發達地區的農村社會組織通常具有資源優勢，而江西作為欠發達地區，尤其是一些偏遠或者貧困山區，農村社會組織對于鄉政府的依附程度較高，現有的一些農村社會組織都是由當地比較有威望的年長者組成，但這些年長者對于處理村級事務卻心有余而力不足。因此，要改變這一現狀，首先需要號召村里有能力有文化的村民自發組成各種社會組織，使其成為農村基層治理的參與者、農民利益的代言人。其次，積極引導社會公益組織在偏遠貧困地區進行互助幫扶，助力農村形成新型社會合作組織。當然，政府要有意識地去培育和發展農村社會組織，在此過程中要做好牽線搭橋的各項工作，讓更多主體參與其中，形成農村基層治理的更強合力。

注釋

[1]楊春娟.村莊空心化背景下農村基層治理困境及破解對策——以河北為分析個案[J].河北學刊，2016，36（6）：205-206.

[2]賀雪峰.農村基層治理現代化：村莊與體制[J].求索，2017（10）：6.

[3]馬佳林.鄉村社會個體化背景下農村基層治理的困境及解決路徑[J].福建農林大學學報（哲學社會科學版），2018，21（5）：25.

參考文獻

[1]楊春娟.村莊空心化背景下農村基層治理困境及破解對策——以河北為分析個案[J].河北學刊，2016，36（6）：205-206.

[2]賀雪峰.農村基層治理現代化：村莊與體制[J].求索，2017（10）：6.

[3]馬佳林.鄉村社會個體化背景下農村基層治理的困境及解決路徑[J].福建農林大學學報（哲學社會科學版），2018，21（5）：25.

[4]馬池春，馬華.中國鄉村治理四十年變遷與經驗[J].理論與改革，2018（6）：27-28.

作者簡介

張 燕 中共撫州市委黨校講師，研究方向為產業經濟、產業政策

王 佳 中共新余市委黨校講師，研究方向為產業經濟、區域經濟