國外公共檔案館電子郵件管理項目的分析與啟示

贠疆鵬 加小雙

摘要：該文對澳大利亞維多利亞州公共檔案館電子郵件管理項目進行全面分析，總結其經驗教訓及其對我國的借鑒意義。采用內容分析法，以從維多利亞州公共檔案館官方網站中獲得的報告等作為數據來源，對維多利亞州公共檔案館“電子郵件鑒定、處置和保存項目”進行回顧和分析，并以此總結其對我國電子郵件管理的啟示。該項目充分體現了電子郵件管理的主要困境與先進經驗，啟示我國在電子郵件管理上，需要在戰略層面高度重視電子郵件價值，在應用層面分階段有序向前推進，在設計層面以數字連續性理念為指導，在操作層面充分應用先進技術。

關鍵詞：電子郵件 格式 鑒定 保存

Abstract： Comprehensively analyzing the E-mail Management Plan of the Public Records Office Victo？ ria in Australia， this paper summarizes the reference significance to China based on its experience and les？ sons. With the method of content analysis， taking the reports obtained from the official website of the Public Records Office Victoria as the analysis sourc？ es， this paper reviews and analyzes the "E-mail ap？ praise， disposal and preservation project" of the Pub？ lic Records Office Victoria， and summarizes its refer？ ence significance to Chinas E- mail management. The project fully reflects the main difficulties and ad？ vanced experience of E-mail management， and en？ lightens China that in E-mail management， we need to attach great importance to the value of E-mail at the strategic level， move forward orderly in stages at the application level， take the concept of digital conti？ nuity as the guidance at the design level， and pay at？ tention to the full application of advanced technology at the operation level.

Keywords： E- mail；Format；Appraisal；Preserva？ tion

一、引言

電子郵件是通過計算機系統和電子通信系統對電子形式化的信件進行記錄、發送和接收的新型通信形式之一。[1]在電子化辦公時代，人們使用電子郵件交流想法、開展業務和制定決策，電子郵件作為電子文件的表現形式之一，成為重要的業務憑證和記憶載體。2016年美國總統競選期間，候選人希拉里·克林頓（Hillary Clinton）被曝公私郵件混淆使用、刪除大量工作郵件，該做法違反本國法律而被人詬病，成為其落選的主要原因。[2]意識到電子郵件在社會多層面的重要價值，為強化其有效管理和長期保存，多個國家相繼制定了專門針對電子郵件的政策標準指南用以指導電子郵件管理，如2003年澳大利亞發布《反電子郵件垃圾法》，2004年英國國家檔案館（The National Archives）發布《電子郵件和互聯網政策》（Email and Internet Policy）[3]，2010年美國紐約州檔案館（New York State Archives）發布《進一步管理電子郵件政策》（Developing a Policy for Managing Email）[4]，2013年美國國家檔案與文件署（National Archives and Records Administration）發布《電子郵件管理指南》（Email Management）[5]，2021年我國國家檔案局發布《DA/T 32—2021公務電子郵件歸檔管理規則》（代替DA/T 32—2005）等，這些政策標準文件不僅強化了電子郵件管理的重要價值，還在實踐層面提供了路徑指導。

相較于西方國家，我國對于電子郵件管理的重視程度仍然相對較低，其根源在于我國電子政務長期主要依賴OA系統和網上辦事大廳進行，也比較注重OA系統和網上辦事大廳系統中的文件歸檔管理，而往往忽視對公務電子郵件的歸檔管理。但盡管如此，不容忽略的現實是，電子郵件依然極大滲透到政務工作中，特別是在政府部門開展政務服務或者與公民進行溝通聯系的時候，主要使用的仍然是電子郵件形式，如北京市政府門戶網站明確用戶可以使用電子郵件進行咨詢或獲取信息，包括賬單、公證咨詢等，甚至還開放電子郵件征集民意。[6] 2014年，中央網信辦發布《關于加強黨政機關網站安全管理的通知》，其中第六條明確強調，加強黨政機關電子郵件安全管理，要求黨政機關工作人員要利用本單位網站郵箱等專用電子郵件系統處理業務工作。[7]可見，公務電子郵件大量存在于政務活動中，是業務交流的主要方式之一，也是政務信息的重要載體，需要進行有效管理與保存。

在西方電子郵件管理實踐更為成熟的背景下，需要對這些既有先進實踐經驗進行分析和梳理，以總結其對我國電子郵件管理的啟示。本文以內容分析法為主要研究方法，以從澳大利亞維多利亞州公共檔案館（Public Record Office Victoria，PROV，以下簡稱“維多利亞檔案館”）官方網站所獲得的“電子郵件鑒定、處置和保存項目”（Email appraisal， disposal and preserva？ tion project，以下簡稱“電子郵件管理項目”）的公開信息和報告等作為數據來源，對該計劃進行回顧和分析，梳理其戰略計劃的主要內容和措施，分析主要經驗特點，并以此總結其對我國電子郵件管理的啟示。選取該計劃為重點研究對象的主要依據為：一是該計劃綜合集成理論研究、方法構建與實踐驗證，可以在理論、方法和實踐多層面進行經驗總結；二是該計劃采用了電子發現等新興技術，且效果較好，能為我國在文件檔案管理領域中應用相關技術提供參考；三是該計劃自2017年開始，現已開展5年，有較為豐富的經驗和教訓用以分析和總結。

二、維多利亞電子郵件管理項目概述

（一）提出背景

從現實背景來看，維多利亞政府面臨著嚴峻的電子郵件管理成本和效率問題。自20世紀90年代以來，維多利亞州政府一直使用Lotus Notes電子郵件應用程序作為內部和外部的主要通信工具，形成的大量電子郵件成為電子文件的重要組成部分。盡管后面中央政府已經初步完成向Outlook和Microsoft 365的遷移，但原Lo？ tus Notes系統中已然堆積了大量的電子郵件文件，并且這些電子郵件并沒有得到有效的管理，這不僅無法實現其有效利用及輔助決策，還對維多利亞政府記憶的完整性造成威脅。同時，長達20多年的日常備份導致政府電子郵件出現嚴重積壓，總計達67000盤磁帶和28PB的內容占據著巨大的系統內存。[8]現有的管理制度已經暴露出較大的弊端，一方面導致相應的管理、存儲和檢索成本增加，會嚴重影響電子郵件的利用效率；另一方面，由于數量巨大，如果僅僅通過人工形式進行管理會相當困難且耗費時間，這不僅降低了電子郵件管理的效率，無法有效發揮檔案利用的價值，還會影響數據開放的目標和透明政府的建設。意識到隨著時間推移，電子郵件的數量不斷增加，其保存成本持續上漲，但是其利用的效率卻在不斷降低，基于實用主義考慮，維多利亞檔案館以強化電子郵件的自動化管理為目標，嘗試將人工智能技術引入電子郵件的鑒定、處置和保存中，力圖實現電子郵件鑒定到歸檔流程的自動化，進而實現降低電子郵件的管理和保存成本，提高電子郵件檢索效率，保障電子郵件數據能夠有效利用的最終目標。

從政策背景來看，電子郵件管理作為維多利亞電子文件戰略的重要組成部分進行統籌規劃。澳大利亞一直是電子文件管理領域的積極探索者，在相關標準制定領域和實踐探索領域都處于國際領先地位。維多利亞檔案館也在積極探索管理方式方法以解決電子文件的管理問題，2014年起實施維多利亞電子文件戰略（Victorian Electronic Records Strategy 2014，VERS），2018年發布新版本維多利亞電子文件戰略（Victorian Electronic Records Strategy 2018-2021，VERS）[9]，新版本旨在通過對維多利亞公共部門的文件管理進行數字化設計、自動化管理和嵌入式架構，確保真實性、完整性、有價值的電子文件得以生成、捕獲和保存。具體來說，其目標包括三個層面：一是可信的、完整的和可靠的數字文件管理；二是確保數字文件的長期保存和持續利用；三是提高應對未來機遇和挑戰的能力。澳大利亞一直將電子郵件作為電子文件的一種表現形式進行統籌管理，早在1973年，澳大利亞維多利亞州政府就頒布《公共文件法》（Public Records Act 1973），并在修正案中不斷明確政務電子郵件是公共文件的一種類型，需要長期保存。[10]2017年，維多利亞檔案館開始探索電子郵件的捕獲、存儲、鑒定和處置問題，啟動電子郵件管理項目，并將其作為VERS2018-2021項目第三個目標（即提高應對未來機遇和挑戰的能力）的重要研究內容進行規劃。

（二）項目建設過程

1.概念驗證階段（2017-2018年）

在概念驗證階段（Proof of Concept，PoC），維多利亞檔案館與維多利亞政府的技術提供商CenITex開展項目合作，開發了一個電子發現（eDiscovery）技術工具，目標是使Lotus Notes系統中積壓的電子郵件得到更有效的管理、利用和處置。具體來說，其主要流程包括：

（1）選定用于進行測試的電子郵件樣本數據集，選定Lotus Notes系統中電子郵件數據，測試樣本量在460萬封左右。

（2）識別數據集中的重復項，電子發現工具運行結果顯示，系統中大約有43%的數據樣本是重復項。

（3）識別數據集中的高價值數據和低價值數據，最終結果顯示，在57%的非重復樣本中，大約有7%為低價值電子郵件，無須進行長期保存。在這其中關于“高低價值”的判斷主要取決于兩個主要標準：一是電子域名排序，即通過電子郵件域名清單來識別那些無關聯的或者非業務相關的電子郵件，同時，排名靠前的域名，包括常見的訂閱郵件和谷歌提醒，也被作為文檔進行保存，轉發郵件也被作為文檔進行保存；二是關鍵詞檢索，即對剩下的樣本進行檢索，識別關鍵檢索詞。

（4）設置一個保留期，在該期間內對擬刪除的電子郵件信息添加指定的背景信息。

（5）人工復核以確定結果的精確性。

2.系統測試階段（2019-2020年）

系統測試階段的電子郵件管理樣本主要來源由CenITex公司提供，是維多利亞檔案館本館員工的電子郵件賬戶在2016年至2019年所產生的可在線獲取的NSF*格式電子郵件副本，樣本數量大約為120萬。2016年之前的電子郵件主要被保存在線性開放式磁帶（Linear Tape-Open）中，由于需要額外的時間和資源成本的投入才能訪問和利用這些磁帶上的電子郵件，因此沒有被納入樣本中。本階段主要是探索電子郵件的系統管理方案，并發現目前電子郵件管理中存在的主要問題。本階段由維多利亞檔案館進行主導，CenITex和Nu？ ix兩家電子發現軟件公司提供技術支持，在實施層面，本階段搭建了一個安全的虛擬環境用以開展完整的電子郵件管理流程，并進行系統搭建，這其中，共涉及四個系統間的轉換（見圖1）。

（1）電子郵件形成系統。維多利亞政府的電子郵件主要應用的是IBM公司的Lotus Notes電子郵件應用程序，這需要首先在CenITex虛擬環境上部署Lotus Notes系統服務器，原始NSF*電子郵件在這里得到形成和初步保存，NSF*電子郵件即為Notes Storage格式的電子郵件，IBM Domino系統和IBM Lotus Notes系統都支持該格式。一份NSF*格式文檔能夠保存電子郵件、聯系人、設計信息、用戶數據等信息。

（2）Nuix鑒定處置系統。Lotus Notes系統中的原始NSF*電子郵件會被載入Nuix系統中進行預處理，主要的處理工作包括刪除重復的電子郵件、利用電子郵件標題分析（關鍵詞分析和領域分析）來識別出非公務電子郵件，以及將NSF*電子郵件格式轉換到EML*格式。這個過程可以剔除掉約47%的重復性電子郵件，意味著每個賬戶中只有小部分的電子郵件可以被轉換為EML*格式，電子郵件的去重可以初步降低后續電子郵件處理的成本。EML*格式的電子郵件較為常見，許多電子郵件客戶端都在使用這個格式，包括微軟的Outlook和蘋果的Mail等，這個格式的電子郵件一般包括郵件正文、郵件主題、發件人、收件人、發送日期以及附件。在Nuix系統中，還進行了部分的線性化操作（threading），主要用來確保單份電子郵件從原始郵件（對話開始）到后續所有的回復（包括轉發）都是要素齊全的完整線性過程。

（3）V3 VEOs格式轉換。在這個過程中首先進行的是線性化（threading），然后進行元數據提取，最后再進行V3 VEO（VERS encapsulated objects）的格式轉換。線性化強調電子郵件之間的關聯性，實質上是結合電子郵件的通信特質進行語境關聯，將上下行文等具有緊密聯系的郵件組織在一起，使其背景信息更容易被理解和利用。同時，這種線性化有利于電子郵件的有序化，從而便于人們對信息的訪問和管理，降低了管理成本。就結果而言，使用線性化后的電子郵件較單一的電子郵件具備明顯優勢，具體表現在：其一，保存郵件交換雙方中任意一方的副本，那么整個相關上下行文郵件就會被保存；其二，線性化重點關注電子郵件內容的主題，而忽略其單個參與主體，線性化結果不會因參與者的改變而發生變化；其三，線性化極大地減少電子郵件的數量，簡化其管理流程。格式轉換完成后，將對象進行封裝并保存。

（4）數字檔案館系統。按照維多利亞檔案館的最初計劃，所有封裝后的VEO*電子郵件包應該被移交到維多利亞檔案館的數字檔案館中進行長期保存，這也意味著電子郵件從CenITex虛擬環境平臺轉移到了維多利亞檔案館的環境平臺。

3.深化實施階段（2021年至今）

本階段的主要目標是繼續提高鑒定的精確度，另加入保密等安全管理要求。本階段的計劃包括：測試并比較其他工具與Nuix刪除重復數據和格式轉換的效果，以尋求更好的工具；確定有效識別和保護機密電子郵件的方法；通過擴展術語繼續郵件標題分析，并開發識別非公共記錄的域列表；改進分類方法和軟件腳本（并有可能探索如何將相關分類結果連接在一起）等。

三、維多利亞電子郵件管理項目的主要發現

（一）概念驗證階段的主要發現

概念驗證階段的主要發現包括兩個方面：

一方面，發現了電子郵件在業務系統中的大量冗余，深化了電子郵件管理的特征認知。電子郵件作為一種通信工具，屬于一種非常特殊的電子文件。一般來說，電子郵件的組成部分主要包括消息的“信封”、郵件標頭、郵件內容、附件等。郵件標頭會至少包括一些傳遞郵件相關的信息，例如寄信人的郵件地址、一至多個收信人的郵件地址、郵件的標題以及時間等。由于同時具有一對一、一對多、多對一等通信特質，因此，電子郵件本身會在系統中出現重復保存的情況，這種重復保存實際上會增加電子郵件保存成本和利用效率。

另一方面，初步驗證電子發現工具（eDiscovery tool）在電子郵件的鑒定上取得一定成效。首先，該工具能幫助識別那些需要進行處置的電子郵件樣本，有效去除重復或冗余。這個項目本身也證明，系統中大約有43%的電子郵件屬于重復保存。其次，在評估和識別需要優先處理的高價值郵件上，其準確率也能達到98%到100%。但是目前這種價值判斷主要是建立在對域名和關鍵詞的識別上，可以在不需要閱讀電子郵件內容的基礎上識別出那些非公務電子郵件。這里需要說明的是，盡管項目組也試圖將電子文件的職能鑒定理念引入電子郵件自動化鑒定中，但是在本階段卻沒能完全實現，目前仍然需要檔案工作者對電子郵件進行人工鑒定。最后，這個工具還支持對數據集中的每份電子郵件添加元數據，這能實現通過更高級別的途徑進行電子郵件的識別，助力確定其保管期限。總體來看，本階段電子發現工具可以在識別重復性電子郵件上起到良好的成效，是緩解電子郵件積壓的有效工具。

（二）系統測試階段的主要發現

系統測試階段的主要發現也主要包括兩個方面：

一方面，需要從前端控制和全程管理的角度對電子郵件格式進行規劃。項目研究結果發現，維多利亞州政府原業務系統Lotus Notes中形成的NSF*電子郵件格式并不具有連續性特質，因為這種格式是一種無文檔化的、專有的、二進制格式，并且僅依賴于Lo？ tus Notes客戶端來訪問數據，同時，支持NSF*電子郵件處理工具的可用性和訪問權限也是受限制的，并且需要支付相當大的成本。這對于現有的兩種電子郵件保存策略都存在較大威脅，特別是對于存儲在磁帶介質上的電子郵件來說，將非現行的電子郵件內容或已停用的電子郵件賬戶從在線存儲轉換到磁帶介質中，已經是人為地割裂了電子郵件與原始組織環境，這極有可能導致未來這些電子郵件的不可讀問題，嚴重影響其后續的可持續利用，不符合澳大利亞電子文件長期保存的基本要求，更是對澳大利亞數字連續性計劃的違背。考慮到NSF*格式在保持電子郵件數字連續性上的缺陷，同時為了有效保護和實現電子郵件的長期保存，該項目針對現階段存儲在網絡系統中的NSF*電子郵件，開發了一個格式轉換的方案。但事實證明，這種格式轉換會產生較大的額外成本，也會增加信息安全風險。總之，NSF*電子郵件格式并不適合長期保存和持續利用，為避免信息不可讀的風險持續增加，項目組向維多利亞政府建議應該避免使用這類不安全且受限的格式。現在，維多利亞政府已經采納其建議，并初步完成向Outlook和Microsoft 365電子郵件系統的遷移。

另一方面，針對電子郵件創新性提出線性化管理方案。電子郵件作為一種通信性電子郵件，本身構成較為復雜。該項目采用線性化方式將電子郵件本身以及與之相關的信息全部保存，使其內容、結構、背景全部顯現。這樣將電子郵件信息關聯在一起的方式，首先，可以增進對組織職能的認知和理解，促進后續職能鑒定方案的實現，因為針對非結構性的內容信息很難開展職能鑒定；其次，保留了電子郵件的對話性通信本質，比較完整地保存了電子郵件的全部背景信息；再次，降低針對單份文件保存所帶來的龐大的管理數量，進而降低管理成本；最后，有利于提高電子郵件的管理效率和利用效率。

此外，該項目在測試階段還發現，電子郵件的管理需要強大的、安全性的處理環境，通常采取“上云”手段將大量數據傳輸到云環境中進行處理，但是這種方式也會導致電子郵件存在一定的安全風險，因此這個問題還需要在后續進行進一步探索。

四、對我國電子郵件管理的啟示

（一）戰略層面：高度重視電子郵件的價值

維多利亞檔案館專門實施電子郵件管理項目來探索電子郵件的自動化管理方案，雖然該項目很大程度上出于對成本和效率的現實考量，但是也足以體現其對電子郵件管理予以的高度重視，并且在項目規劃上，始終將公務電子郵件作為公共電子文件的重要組成部分來進行統籌規劃。相較于維多利亞州，我國對于電子郵件的重視程度則遠遠不夠，雖然國家檔案局在2021年發布的《公務電子郵件歸檔管理規則DA/T 32—2021》規定，公務電子郵件的收集、鑒定、整理、歸檔、保管、移交等環節應納入單位電子文件歸檔和電子檔案管理程序中。[11]但是在其他有關電子文件管理辦法（如《電子文件歸檔于電子檔案管理規范GB/T 18894—2016》《黨政機關電子公文歸檔規范》等）中并沒有涉及電子郵件管理內容和要求，電子郵件似乎與電子文件“割裂”。[12]總體上看，我國檔案機構和其他相關部門需要進一步在戰略層面上重視電子郵件和電子郵件管理，將其納入電子文件戰略中進行統籌，同時還要根據電子郵件本身的特殊性著力探索專門性數字化管理方案。相關單位和機構需要在認識電子郵件內容、結構、背景的獨特屬性，了解電子郵件管理的環節和存在難點的基礎上，制定管理策略，規范實行措施。另外，還要結合機構自身實際情況，立足具體實踐需求，建立電子郵件管理制度，開發電子郵件管理系統。

（二）應用層面：分階段有序向前推進

維多利亞電子郵件管理項目分為三個階段，即概念驗證階段、系統測試階段和深化實施階段，各個階段都有其明確的目標和任務。每個階段得出的結論為下一個階段實施打下良好的基礎，在此過程中不斷尋求更優化的模式和工具來更好地保存電子郵件。這種分階段實施的好處體現在兩個方面，一方面，有效分解目標，避免資源和資金盲目地投入。將龐大的項目計劃分階段逐步開展，每個階段性目標的實現都是下一階段的工作基礎，最終逐步實現遠景目標，這樣可以有效提升項目的可操作性。另一方面，便于控制風險，實現全程管理。對此，我國從中可以汲取的經驗有：一方面，將全程管理理念和風險管理理念融入管理活動中。全程管理要求電子郵件形成、鑒定、保管等環節實施管控，不斷調整管理策略，而風險管理則要求從全局出發，防范信息因自然、人為和管理等因素遭受損失的情況。另一方面，在重視電子郵件管理的前提下，制定相應規劃并有計劃地分階段推進電子郵件管理試點工作。而在試點的具體應用層面，首先，可以構建平臺和系統環境，研發管理工具，嵌入工具到環境中，使其相契合；其次，可以在小范圍內進行測試，驗證其可行性；再次，擴大測試范圍，通過反饋，調整策略，進一步完善相關流程；最后，逐步實施應用。

（三）設計層面：以數字連續性理念為指導

2015年10月，澳大利亞國家檔案館（National Ar？ chives of Australia）制定了“數字連續性政策2020”（Digital Continuity 2020 Policy），其目的是促使澳大利亞政府在數字環境中建立更為高效的業務處理流程，進而有助于政策的有效落實。“數字連續性政策2020”的原則包括重視信息價值、在數字化環境下管理信息以及保障信息、系統、流程集成和互操作[13]，而數字連續性的要求包含對信息真實性、可靠性的保障，管理方式的數字化，以及信息保存、保護、管理應持續進行等[14]。維多利亞電子郵件管理項目本身充分體現了數字連續性的原則和有關要求，其在重視電子郵件價值的基礎上，探索數字化管理電子郵件的方式，強調電子郵件管理、保護、保存的持續與連續，避免因為主體轉換、格式轉換、平臺轉換等出現信息的斷裂。這也啟示我們在探索電子郵件管理方案時，一方面要注意管理過程的連續性，即電子郵件從生成到長期保存，需要進行跨系統、跨平臺的遷移，在這個過程中，需要信息環境、業務需求、內容格式要素的協同作用，實現覆蓋數字文件全生命期、數字信息全流程、數字資源全要素的全面管控。另一方面要注意電子郵件內容信息的連續性，即通過各種技術手段確保電子郵件在跨系統、跨平臺、跨格式的遷移和轉換中具備可跟蹤、可溯源、可關聯和可控制的能力。

（四）實踐層面：充分應用先進技術

進入信息化和數字化時代以來，將先進技術應用于文件檔案管理領域是文檔工作者追求的目標之一。維多利亞電子郵件管理項目將先進技術融入電子郵件管理之中，為我國提供了現實參考。維多利亞檔案館電子郵件管理項目的主要目標是探索電子郵件的自動化管理方案，從系統平臺的搭建，到電子發現工具（e-Discovery）的開發、電子郵件管理過程中的格式轉換，再到電子郵件的信息的線性化關聯等，無不體現對先進技術的探索和應用。然而，部分先進技術其成熟性和與文檔管理契合度有待驗證，需要相關機構和人員積極探索求證。因此，維多利亞檔案館在整個項目過程中對于技術應用持有謹慎的態度，具體表現在進行人工復核、分階段測試等。這啟示我們需要采取謹慎態度對待新的先進技術在檔案管理中的應用，深化大數據、云計算、自然語言處理、人工智能等新一代信息技術在電子郵件或是電子文件管理中的應用，從數字層面構建檔案管理的新基建，推動我國檔案工作的數字化轉型。除此之外，應該革新技術，追求社會效益和經濟效益的最大化。在現階段實施的維多利亞電子郵件管理計劃中，相關機構并不止步于對電子發現等工具應用，試圖通過比較不同工具之間的使用效果來尋求更合理的方式方法，并開發識別非公共記錄的域列表，改進分類方法和軟件腳本等，這給予我國一定啟示。就我國而言，可以發揮多方主體協同創新優勢，提升先進技術與電子文件管理契合程度，如行政機關和檔案主管部門可以加強統籌能力，提供應用先進技術必備的政策、制度、資金、人才保障；高校等科研機構、技術部門或其他社會組織可以突破既有的技術障礙，優化已應用的技術，創新發展更高效的模式模型。

*本文系國家社會科學基金青年項目“數字政府背景下電子文件單軌制管理的數字連續性保障框架研究”（項目編號：19CTQ036）的階段性研究成果。

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作者單位：1.中國人民大學信息資源管理學院2.中國人民大學檔案事業發展研究中心