從底層邏輯謀劃城市更新項目

摘要：我國進入“十四五”時期以來，城市更新行動作為提高人民福祉的重要工程，一直受到中央及地方政府的重視。但從目前全國多城實施城市更新的情況來看，有一部分城市項目偏離了城市更新的初衷。通過分析城市更新的底層邏輯，建議各地方政府在實施城市更新項目時，應建立底層思維框架，充分結合本地實際情況，科學合理地謀劃出復合當地自身實際的城市更新項目。

關鍵詞：存量資產;城市更新;科學謀劃

中圖分類號：F293 文獻標識碼：B

文章編號：1001-9138-（2022）06-0056-03 收稿日期：2022-05-06

作者簡介：林曉東，大成律師事務所律師，國家發改委中國經濟體制改革研究會理事。

當我國正式開始“十四五”規劃后，城市更新行動已經在我國如火如荼地開展起來。但是，從目前全國很多地方的實施情況來看，相當一部分項目偏離了城市更新的初衷，例如有些地區盲目進行大拆大建，房地產特征十分明顯;有些地區利用城市更新大搞基建，儼然是新一輪的造城運動;也有些項目未做到事先充分論證，最終半途而廢。這些現象，不僅是與國家政策背道而馳，也將會造成巨大的投資浪費，阻礙我國經濟的高質量發展。因此，筆者認為，在如今城市更新日漸興盛之際，有必要分析一下城市更新的底層邏輯問題，以使各地政府能夠科學合理地謀劃出符合自身實際的城市更新項目。

1 盤活存量資產，促進土地提質增效

盤活存量土地資產、促進土地提質增效，是城市更新的一個典型特征。因此，地方政府在謀劃城市更新項目時，應僅僅圍繞著盤活存量的基本實施理念來謀劃。當然，“綜合整治”和“拆除重建”都是盤活的方式，但是到底該采用哪種，應回歸到“盤活”的初心來謀劃。也就是說，要深入分析到底這個存量資產是否有必要保留：需要保留則應綜合整治;如果保留確實失去意義了，則再進行拆除重建。2021年8月30日《住房和城鄉建設部關于在實施城市更新行動中防止大拆大建問題的通知》（建科〔2021〕63號）的出臺，意在于此。

從確定是否“保留”的標準來，各地政策文章中也都并沒有設定具體化內容（事實上也確實難以設定），需要從項目出發進行綜合評判，包括從資產自身情形、對周邊的影響、對區域發展的影響等方面，同時，也更不能忽視從投入的成本角度進行分析，應充分考慮到財政承受能力和投資收益的可行性方面。

2 客觀看待社會效益與經濟效益

提高人民生活福祉是城市更新的一項重要目的，因此，在謀劃城市更新項目時，并不能僅將眼光著眼于經濟效益方面。實踐中，很多城市更新項目是難以具有商業可行性的，尤其對于老舊小區改造項目而言。但是，不具有商業可行性，并不意味著不具有項目的可行性，這個邏輯與基礎設施的投資建設十分相似，不再展開闡述。從深層次看，改善人民群眾的生活福祉將會更加激發出人民群眾創造價值的源動力。實際上很多城市更新項目體現出一種正外部性，從長遠看，對國民經濟和社會發展的各個方面都將起到積極作用。因此，在看待城市更新項目時，應從全局角度進行分析，不能僅關注“一城一地”，也不能盲目苛求項目必須做到資金平衡。財政資金確需予以支持的，應當名正言順予以支持。我們看到很多地方政府的城市更新文件，因忌憚于地方政府隱性債務的威懾，而對財政資金的支持或是欲言又止，或是含糊其辭。實際上，這樣的政策文件，既是缺乏對城市更新本質的深入理解，又是對隱性債務本質的認知偏差。

3 投資收益的長期性

對于有些城市更新項目，例如老舊廠區、老舊街區改造等，如果從長期經濟收益看（例如15年以上甚至更長），能夠滿足投資回報的基本要求。但是從短期看，投資收益難以匯集實現，甚至連資金平衡都無法保證。從實踐看，能夠容忍漫長投資回收期，且還要面臨著一定投資風險的市場主體并不多見，對于這樣的城市更新項目，必須在項目謀劃之初，就確定好投資主體。因此，很多項目中，由本地國有企業來擔任實施主體既可以說是當仁不讓，也可以說是無奈之舉。故此，對于很多城市更新項目，在謀劃之初，就要分析好會有什么樣的市場主體來參與投資，而不能過度抱有“寄希望于未來”的“愿者上鉤”心態。如果本地國有企業作為實施主體的可能性很大，則應充分考慮本地國有企業是否足以支撐住此項目的前期大量投資和漫長的投資回報，進而論證項目在現階段是否需要啟動。

4 遵重市場規律，量力而行

科學合理的謀劃經營性項目與公益性項目的綜合打包，減少財政負擔，是實施城市更新項目的一項基本理念。從實踐看，當前我國各地開展的城市更新項目無一例外將盡量促進資金平衡作為一項重要的前期策劃任務。但是，我們需要特別關注，經營性項目的謀劃并不是停留在紙面上，更應該從實際角度，尤其是市場容量角度進行前期策劃，以確保項目，真正能夠實現收益落地。例如，目前已經有一些地方政府僅從財務測算角度，實現了收入能夠支撐前期的投資（這些收入可以包括房地產收入和土地出讓金收入，暫且不論地方政府隱性債務問題），但是，由于當地的房地產市場明顯過剩，當前仍有大量存量房產未銷售，此時再新增房地產開發明顯不具有可行性。勉強為之，必然是無功而返。

5 激發和創新市場活力

城市更新項目并不是簡單的房地產項目，除一些老舊小區改造和城中村改造需要繼續體現出居住的核心功能外，對于很多例如老舊廠區、老舊街區改造等項目來說，“運營”才是項目未來發展的核心，例如發展商業、康養、文旅、娛樂、辦公、優質產業等。因此，城市更新項目應特別注重整合各行業的優質運營商，尤其在前期區域規劃時，就應有意識地進行有關運營項目的謀劃，例如征集、征求某些領域運營商的意見或方案，以做到政府對城市更新區域內的核心、主導型經營項目“心中有數”。這樣才能盡量避免閉門造車，確保前期的大量投資未來能夠真正產生效益。

6 注重挖掘歷史和文化內涵

城市更新在于對“舊”的改造，而很多“舊”擁有厚重的歷史、獨特的文化，有些“舊”也是承載了很多人兒時的記憶和城市的成長印跡，而上述這些無一例外地具有無可比擬的歷史價值和商業價值，由此也將帶來一種有別于“新項目”的獨特魅力和市場競爭力。因此，充分挖掘當地的歷史和文化，對城市更新項目具有極為重要的意義。例如，江西景德鎮的陶溪川·CHINA坊、福州市的三坊七巷，都是在充分挖掘了當地歷史文化的基礎上，開發出來的典范性城市更新項目。因此，對于一些具有歷史和人文色彩的城市更新項目，應在項目謀劃早期邀請一些相關領域的專業人士參與頂層設計，這樣才能讓城市更新項目充分散發出其特有的潛質和魅力，進而才能吸引眾多的投資人、運營商參與，以至于在后期得到市場的認可。這些早期的頂層設計往往最終成為了項目興衰成敗的關鍵。

綜上，各地方政府在謀劃本地城市更新項目時，應建立底層思維框架，只有真正理解了城市更新的初衷與本質，再充分結合本地的實際情況，才能開發建設出經得起歷史檢驗和百姓贊揚的當代新歷史符號。