引大入秦工程灌區農業水價綜合改革初探

摘 要 為推進引大入秦工程灌區農業水價綜合改革，轉變粗放的管理模式，通過完善計量設施、明晰工程權屬、建立水價形成機制、提高用水合作組織參與度、實行節水獎勵補貼等一系列舉措，激發了農業節水的潛力，促進了水資源的優化配置和高效利用，進而加快推進了節水型灌區建設。

關鍵詞 農業水價;綜合改革;引大入秦工程灌區

中圖分類號：S274.3 文獻標志碼：A DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2022.13.060

農業水價綜合改革是貫徹新時期“節水優先、空間均衡、系統治理、兩手發力”治水方針的重要舉措，也是促進水資源節約集約利用和農業可持續發展的必然要求。引大入秦工程灌區作為甘肅省大型灌區之一，推進農業水價綜合改革既是立足現狀結構優化的需要，更是提質增效長遠發展的需要。

1? 概況

引大入秦工程是以灌溉為主，兼顧城鄉生活、工業、生態等供水的綜合性供水工程。引大入秦工程灌區主要位于秦王川盆地，距蘭州市約60 km，盆地南北長約42 km、東西寬約12 km，面積約504 km2。灌區海拔1 850～2 150 m，地形平坦、耕地連片，地勢由北向南傾斜，地面坡度為1/100～1/80。灌區土壤質地以輕壤和中壤土為主，土層厚度0.6～2.5 m。

灌區屬大陸性氣候，其特點是干旱少雨，年均氣溫較低，蒸發量大，灌區多年平均降水量284.8 mm，降水多集中在7—9月、占全年降水量的59.8%，降水量從東向西逐漸增加，多年平均蒸發量1 888 mm，是降水量的6.6倍。年平均氣溫5.8 ℃，平均無霜期167 d，歷年最大凍土深度1.46 m。

灌區受益區包括蘭州新區、永登縣、皋蘭縣、白銀區及景泰縣5個縣（區），共涉及鄉鎮23個，行政村220個，灌區總人口79.2萬人，城鎮化率49%[1]。

2? 灌區水資源和水價管理

引大工程取水口位于甘肅省天祝縣天堂鎮境內的天堂寺水文站以下1.3 km處，水源為大通河地表水。減除河道生態流量后，引大渠首枯水期可引水流量為12.3 m3·s-1，豐水期可引水流量78.6 m3·s-1。2009年，國家發展和改革委員會批復引大入秦工程供水結構優化調整方案，批復引大入秦工程灌溉面積為4.90萬hm2（農田4.41萬hm2，生態0.49萬hm2），工程設計引水量為4.43億m3。現狀渠道斷面可引水量為5.28億m3，受上游電站蓄水、季節性供水及渠道過流受限影響，在優先保證農田灌溉前提下，保證向灌區穩定足額引水壓力較大。

引大工程原設計為單一的農業灌溉工程，隨著灌區當地城鎮化進程加快，社會、經濟、產業結構的發展變化，原供水格局已不適應引大工程及灌區的良性運行和發展[2]。為了引大工程提質增效，2009年開始進行供水結構優化調整，取水用途以農業灌溉為主，兼顧城市生活、工業、生態等供水，引大工程非農供水與農業供水比例由原先的1∶9調整為現在的3∶7。特別是2012年蘭州新區設立以來，蘭州新區、白銀市區及周邊的城鎮生產生活用水、高標準農田建設、生態建設等供水需求逐年增加，供需矛盾也在逐年加大。

甘肅省引大入秦水資源利用中心為公益性一類事業單位，工程改造維修等費用全額納入財政預算，水費實行“收支兩條線”管理。引大入秦工程灌區水費收繳實行水票制，水費由用水戶或由用水合作組織收取后繳納到指定的銀行，供水憑票、按方計量、配水到斗。現行農業水價0.15元·m-3、另每667 m2農田每年收取基本水費1.5元;生態水價0.13元·m-3，非農供水價格0.45～0.62元·m-3。

3? 存在的問題

3.1? 水價與運行成本不對應

按照《水利工程供水價格核算規范（試行）》規定，對2018—2020年引大工程供水成本進行了核算，平均運行維護成本為0.703 9元·m-3，農業用水平均成本為0.161 0元·m-3。引大入秦工程灌區農業水價由政府管理部門確定，自1998年批復后，至今已20多年，其間一直未做調整，非農水價自2013年批復以來也未做調整，引大入秦工程灌區農業用水及非農供水現行水價不能客觀反映水資源的供水成本[3]。且農業用水水費收入受灌區范圍內年際降水豐枯及種植面積的影響較大，灌區工程設施正常維護不能及時到位，管理改革的措施無法有效實施和推進，影響了工程的正常運行和灌區良性發展，難以形成有效的水價良性運行機制。

3.2? 骨干工程維護不到位

引大入秦工程1976年開始建設，骨干工程1995年建成通水，直到2015年才完成國家驗收，建設周期長達39年。總干渠、東一干渠、東二干渠合計長達190 km，運行多年后部分隧洞破損、基礎沉陷、裂縫、凍脹及止水老化等各種問題相繼出現，現狀干渠完好率為90.0%以上，支渠完好率僅為15.2%，防滲體系破損等問題突出，斗口以上渠系水利用率為0.79[4]。通過近幾年對總干、干渠重點病險渠道的加固改造及引大“十四五”現代化改造項目的實施，工程輸水安全性有了極大的提升，但仍低于大型灌區節水灌溉規范標準的要求，不能滿足節水型灌區發展要求。

3.3? 田間工程管護主體缺位

引大入秦工程灌區運管方式為專業管理和用水合作組織管理相結合的模式，斗渠量水堰以下工程及田間工程由灌區用水合作組織負責管理維修。灌區部分田間工程為1995年前配套修建，年久失修，標準低，配套不完善。農業水費中提取的群管費有限，不能支撐田間工程正常的運行管理和維護所需的費用支出，工程完好率差，跑冒滴漏現象嚴重，2020年灌區灌溉水利用系數達到了0.551，基本達到全國平均水平。加之近年農業產出效益較低，棄耕撂荒面積較大，灌區農民種地積極性不高，進一步削弱了用水合作組織參與管理的能力與可持續發展積極性。

3.4? 節水效益補償機制缺失

引大入秦水利工程具有很強的社會公益性，農業末級渠系是農田水利設施發揮效益的關鍵環節，灌區管理單位承擔的防洪、生態保護等公益性支出得不到合理補償。引大入秦工程灌區2021年實現節水改造灌溉面積為1萬hm2，引大中心按每年測算的灌溉定額核定用水量，但相應的節約獎勵與浪費懲罰機制尚未形成，節約的水無法給予用水單位補償利益，節水意識及節水積極性偏低。

4? 灌區農業水價改革的必要性

1）引大入秦工程灌區2018—2020年灌溉水有效利用系數分別為0.541、0.542、0.551，距離0.7～0.8的世界先進水平還有較大差距，管理粗放、浪費用水問題普遍存在，節水潛力巨大[5]。通過農業水價綜合改革，推廣農業節水，提高水利用系數，實現水資源高效利用，進一步提高灌區糧食生產能力，夯實國家糧食安全的水利基礎。2）農業水價綜合改革是農業供給側結構性改革總體部署的一部分，可有力推進灌區農業高質量和多樣化發展，促進農業節水和灌區可持續發展[6]。改革的目標之一就是引導農民節約用水，發揮水價的杠桿作用，優化調整農業種植結構，推動工程設施健康運行，配套完善。3）農業用水的所有權很明確，屬于國家所有。引大入秦工程灌區水權分配就是對農業用水的初始使用權進行分配，明晰各層農業水權，賦予農業水權交易屬性，有利于促進灌區有限水資源的高效利用，促進節水，在很大程度上實現對水資源的保護，因此農業水價改革是一件改善民生的大事[7]。4）目前，我國農業正處于從傳統模式向現代化模式轉變的關鍵時期，隨著國家鄉村振興戰略的實施及農業投入的增加，結合灌區政府正在積極推行的高標準農田建設，配合完成好撂荒地復墾復耕工作，引大撂荒面積將逐步縮減。農村土地流轉、規模化及現代化農業建設對灌區的現代化改造提出了新的需求，農業水價綜合改革勢在必行。5）引大入秦工程灌區灌溉南北兩山和新區生態林共0.75萬hm2，是我國西部荒漠化防治重要生態屏障區。貫徹綠色、協調、可持續理念，通過灌區農業水價綜合改革，調配生態用水指標，促進水資源高效利用，提升灌區生態效益，解決農業面源污染問題，將引大入秦工程灌區建成新興旅游景觀生態型灌區。

5? 灌區農業水價改革的措施和建議

5.1? 實現精準計量，杜絕按面積收費

引大入秦工程灌區要實現標準化規范化管理，精確計量是基礎。在供水安全保證前提下，加強骨干渠系維修改造，完善各級渠系計量設施配套，實現精準計量，真正實現“以定額配水、按方收費”，提高渠系水利用率。

5.2? 明晰工程產權，加強工程管護

明確引大入秦工程灌區支渠及以上工程的產權歸屬引大入秦水資源利用中心;水庫工程產權歸屬現行運行管理單位;斗渠以下田間工程產權由所屬鄉鎮、村（社）用水合作組織。同時，建立“產權明晰、責任明確、管理到位”的產權制度，實現產權主體和運營主體權、責、利統一，有利于建立灌區水利設施運行維護的長效機制。

5.3? 加強水權制度建設，嚴格水權分配管理

引大入秦工程灌區貫徹落實最嚴格水資源管理制度，以許可水量為依據，嚴格控制取水總量。各級渠系按照“總量控制、分段監測、節點監控、定量配水”的規則，全面推進計劃用水、定額配水，動態監管取水、輸水及配水全過程，建立逐級交接水量機制，健全取用水臺賬統計制度[8]。

根據灌區農業用水需要，可以考慮用最近幾年農業用水量的平均值作為現狀農業用水的初始水權標準。中心統一將水權按照農業用水總量控制指標分解到縣（區）城鎮生產生活、生態等非農用水主體，并頒發水權證，明確權屬人、用途、水資源使用量等信息。監管水權落實，按照先確權、再計劃，先繳費、再配水、再供水的程序，嚴格用水總量控制與定額管理，強化水量剛性約束，并探索以縣（區）為單元的水權交易，鼓勵用水戶節約用水，允許農業水權流轉并從中獲益。

5.4? 建立合理的水價形成機制

通過建立完善農業水價形成機制，推進農業差別水價改革，促使水資源由低效益向高效益利用轉移，實現水資源的二次優化配置目標;通過建立水權交易平臺，在農民公平利用水資源的前提下，調動自主節水和自律節水的積極性，為最嚴格的水資源管理制度推行打好堅實基礎，促進節約用水和產業結構調整。

依據成本核算結果，同時充分考慮農民可承受的限度，在農業水價在不低于現行水價0.15元·m-3基礎上，完成供水成本的核算，積極推動成本監審，是引大入秦工程灌區水價改革的基礎條件。通過加強水的商品成本意識，促進節約用水。

適時逐步推行面向農民的透明的終端階梯水價制度。加強節約用水，推行超定額累進加價機制。灌區農業用水超出灌溉定額50%以內（含）的，超出部分按基準水價的1.2倍計收;超出灌溉定額50%以上的，超出部分按基準水價的1.5倍計收。城鎮用水超出用水指標25%以內（含）的，超出部分按基準水價的1.5倍計收;超出25%以上的，超出部分按基準水價的3倍計收[9]。城鎮用水價格按照主管部門的監審結果分步逐年實現成本收費。

5.5? 用水合作組織參與管理

對灌區干、支渠和斗渠以下田間工程強化“供水單位+用水合作組織”共管模式，逐步建立自主經營、鄉村協調、群眾監督及水管單位指導服務的運行體制，提高用水戶參與度，有利于解決水事糾紛，維護渠道設施，爭取改革支持，合力發展，實現灌區的良性運行。

5.6? 建立農業節水補貼和獎勵機制

節水是水資源高效利用的必要途徑。在不增加農民負擔基礎上收取水資源費，落實并逐年完善節水精準補貼機制和節水獎勵機制，形成常態化農業用水節水精準補貼、節水獎勵機制，用經濟手段提高用戶節水意識，促進其主動節水。

5.7? 用水公開便民

農業水價綜合改革實行陽光操作，建立公平公正、公開透明的配水機制、量水機制、監督機制和收費機制。規范灌區用水過程，嚴格水票制運行程序，憑票供水;公開用水信息，實現配水計量、供水價格、水費賬目公開，讓用水戶“明明白白灌溉”。引大入秦工程灌區農業水權交易依托中國水權交易所交易平臺，上報和發布供求信息，用水戶可以通過電腦、手機等終端實時查詢和發布交易信息，做到信息公開便民。

5.8? 加大節水宣傳和監管力度

推進農業水價綜合改革，不僅要加強對水管單位的宣傳，還要加強灌區轄區政府溝通、做好用水戶農業水價改革的宣傳，做好農業水價綜合改革政策解讀，樹立“水是商品，是農業生產資料”的觀念，回應農民關切的問題，總結宣傳改革進展情況，讓灌區農民充分了解改革的出發點、落腳點和具體舉措，享受到改革的成果。進一步強化水情教育，增強灌區農民有償用水、節約用水意識和節水自覺性，積極營造有利于加快完善農業水價形成機制、深化農業水價綜合改革的良好輿論氛圍。全灌區推行水價、水費公示制度，加強監督檢查，規范水費收繳秩序，依法查處各種違規收費、放人情水、截留挪用等違法行為，進一步明確各相關單位目標責任，形成齊抓共管、各負其責的工作格局。

6? 灌區農業水價改革的成效

6.1? 經濟效益

農業綜合水價改革項目實施，以完善灌區水利工程體系為基礎，加強供水服務和用水管理，推進灌區標準化、規范化管理，全面提升灌區管理水平。2021年灌溉水有效利用系數達到0.559，提高了水資源科學利用率，增加了單位自營創收能力;計劃用水和定額灌溉的落實，顯著提高了農業綜合生產能力，全灌區2021年完成2.33萬hm2灌溉面積，可節約水量達到了2 800萬m3，減少了水費支出，促進了農民增收。

6.2? 社會效益

確保農業綜合水價改革工作扎實推進，可以更好地保障灌區農業生產，增加農民滿意度，提高農民節水意識和灌溉積極性，更好地服務鄉村振興戰略，加速蘭州新區經濟社會發展。

6.3? 生態效益

通過項目實施，一定程度上緩解了水資源供需矛盾，增加了環境用水量，使有限水資源高效可持續利用。隨著大面積推廣應用節水灌溉技術，逐步改善灌區生態結構，保護和發展現有濕地，進一步改善區域氣候條件，相比引大工程通水初期，灌區發生了明顯的生態環境變化，產生了良好的生態效益。

參考文獻：

[1] 劉淑俐，許虎安，唐柏順.引大入秦工程節水建設思考[J].人民黃河，1999，21（2）：14-16.

[2] 張云剛，裴海瑜.引大入秦工程必須突破單一性、區域性供水的模式[J].甘肅水利水電技術，2007，43（1）：1-5.

[3] 王海平.財政補貼農業灌溉水費實踐[J].水利建設與管理，2015（6）：64-66.

[4] 刁振書.引大入秦灌溉工程甘露池分干渠凍脹破壞的原因分析及防治措施[J].甘肅農業，2005（8）：145.

[5] 金發霞.引大東一干灌區灌溉水有效利用系數測算分析探討[J].農田水利，2016（5）：112-113.

[6] 水利部.水利部關于印發《深化農田水利改革的指導意見》的通知[EB/OL].http：//www.gov.cn/xinwen/2018-03/04/content_5269774.htm，2018-03-04.

[7] 顧沁揚.縣域農業初始水權分配方法初探[J].中國農村水利水電技術，2017（6）：205-206.

[8] 李鵬，汪志農，李強.大型灌區農業水價改革中存在的問題與對策[J].安徽農業科學，2008，36（14）：6068-6070.

[9] 李生潛.階梯式水價在農業水價改革中的應用[J].水利規劃與設計，2016（6）：14-16.

收稿日期：2022-04-20

作者簡介：張宏安（1975—），男，甘肅白銀人，本科，工程師，主要從事水利工程建設與管理。E-mail：1511909756@qq.com。