土地托管服務組織信用評價問題研究

肖建英 霍玉杰 王亞慧

摘要：作為極具潛力的農業生產社會化服務方式，土地托管正蓬勃發展。與傳統小農戶生產經營相比，托管主體開展托管服務需要投入更多的資金和設備，隨著土地托管規模的不斷擴大，托管組織資金短缺、融資困難等因素成為阻礙土地托管服務發展的重要因素。針對目前我國土地托管行業信用評價體系的現狀及存在的問題，應圍繞健全評價指標體系、建立聯動機制、加強監管等方面建設土地托管組織信用評價體系，通過信用評級、授信、為托管服務主體提供更完善的借貸服務等環節，減少信用風險，推動土地托管的有序發展。

關鍵詞：托管組織;信用評價體系;監管機制

中圖分類號：F293 文獻標識碼：A

文章編號：1001-9138-（2022）05-0020-05 收稿日期：2022-05-05

作者簡介：肖建英、霍玉杰、王亞慧，中國礦業大學公共管理學院（應急管理學院）。

基金項目：江蘇省社會科學基金資助項目（18GLC016）。

1 引言

進入全面建設社會主義現代化的新發展階段，構建有中國特色的農業社會化服務體系是加快推進農業農村現代化，實現小農戶與現代農業有機銜接的必然要求。黨的十九大以來，黨和政府高度重視農業社會化服務在引領小農戶走現代化道路中發揮的作用，2019年中辦國辦印發了《關于促進小農戶和現代農業發展有機銜接的意見》，要求健全面向小農戶的社會化服務體系，加快促進小農戶與現代農業有機銜接。在政策推動下，各類農業社會化服務組織不斷涌現、蓬勃發展，土地托管服務有效解決了傳統小農戶技術水平偏低、勞動力不足等難題，成為廣受歡迎的服務方式，受到了各地政府部門的高度重視。

土地托管源自農民實踐，可界定為農戶等經營主體在不流轉土地經營權的條件下，將農業生產中的耕、種、防、收等全部或部分作業環節委托給服務組織完成或協助完成的農業經營方式。土地托管與土地流轉有所不同，土地流轉是在承包關系不變的前提下，承包方將土地經營權部分或者全部交由他人自主開展農業生產經營的行為。土地托管能夠在不改變現行土地所有權、承包權和經營權的情況下實現適度規模經營，更大程度維護農民土地權益是契合目前我國國情、農情的服務方式。農業農村部數據顯示，截至2019年底，全國各類服務組織總量達到89.3萬個，其中土地托管組織超過44萬個，服務小農戶超過6000萬戶。但目前我國農業社會化服務依然處于發展的初級階段，缺乏規范標準，整體服務質量有待提升。除此之外，與傳統農戶相比，托管服務經營主體專業化、機械化、規模化的生產模式，決定了其需要投入更多資金，意味著更大的融資需求。隨著托管規模不斷擴大，托管組織資金短缺、融資難題正成為發展土地托管服務、實現農業現代化的阻力。造成融資困境的因素有很多，包括農業生產的風險、農村金融體系不健全等，其中信用缺失是不容忽視的因素。因此，建立科學的信用評價體系，提高和穩固托管主體的信用水平，能更有效地為其爭取資金支持，對于提升土地托管服務的可持續性意義重大。

2 土地托管服務主體信用評價現狀

2.1 信用評級工作陸續開展

信用評級是建設信用評價體系的重要一環，通過信用評級，為各類托管服務主體建立電子信用檔案，由此，金融機構便可了解托管組織的經營情況、償債能力、資產負債情況，從而保證信用良好的托管組織在沒有擔保或者固定資產抵押的情況下也能被授予信用等級、獲得貸款額度，這是金融機構評估信貸風險、開展信貸服務的重要前提。目前，全國各地托管服務主體的信用評級工作陸續展開，在具體實施中，有如下兩個特點：一是多主體積極參與，分工明確，協同推進。地方政府部門、當地銀行、縣鄉鎮村組成托管服務主體信用評價工作領導小組，各鄉鎮成立基層信用評級工作小組，對轄區內的托管服務主體進行走訪調查，建立電子信用檔案，將信用評級合格且有貸款需求的托管組織納入土地托管服務主體名錄;二是先試點再推廣。試點地區進行信用評級試行，取得成效后再覆蓋至其他托管組織。如鐵力市佳新現代農機農民專業合作社承包了4673畝土地，為170戶村民提供種植服務，在擴大托管面積時遭遇貸款困境。當地銀行了解情況后對其進行信用評級并授信額度，提供貸款300萬元，滿足了合作社發展的資金需求。2021年鐵力市法人金融機構完成家庭農場、農民合作社、農業社會化服務組織等新型農業經營主體信息采集261戶，授信發放貸款194戶，其中家庭農場170戶、農民專業合作社14戶、農業社會化服務組織10戶，金額達到17942萬元。

2.2 多主體主動合作，設置貸款綠色通道

為推動土地托管服務，各地農業農村廳積極主動與涉農金融機構對接，旨在為農業服務組織提供信貸服務，解決資金難題。多地銀行推出“土地托管貸”業務，為土地托管服務主體等農業社會化服務組織設置綠色通道。一般做法是由各地農業農村廳牽頭負責，將符合要求的土地托管服務主體納入組織名錄，并將名錄推薦給涉農金融機構，金融機構聯合農業擔保公司共同助力托管工作的推進。在貸款時間上，從調查到審批不超過3個工作日，大大縮減了等待時間;在擔保方式上，主要包括信用、保證、抵押、質押以及組合擔保方式;在擔保范圍上，將農用地承包經營權、宅基地使用權、農房所有權、林木所有權等各類農村產權納入擔保范圍，更能滿足農業服務組織的多種需求;在優惠待遇方面，金融機構在審核托管服務主體資質時，主要結合生產規模、信譽狀況等進行評定。在還款方式方面，主要有兩種模式，隨借隨還和一次放款、分批還款的方式。目前土地托管貸仍處于試行階段，在實踐中各地根據實際情況有不同的安排。總體來看，在政府部門、金融機構等主體的共同努力下，土地托管貸不僅解決了托管服務主體的擔保問題，而且對于信用評價優秀的主體還實行惠率政策，緩解了資金困境，為保障糧食生產發揮了積極作用。

2.3 規范服務合同，落實履約信息

土地托管源自農民實踐，最初主要依靠人際關系開展托管服務，農戶因不愿耕種或外出務工等原因將土地委托熟人進行種植和管理，多以口頭約定為主，并不重視正式合同的簽訂。隨著托管規模不斷擴大，參與主體逐漸多樣化，健全相關制度、加強行業監管成為規范托管行業發展的要求，和建設農村信用體系的重點環節。為了規范服務主體的行為，維護托管服務主體和農戶的合法權益，2020年農業農村部辦公廳印發了《土地托管服務合同示范文本》，對托管雙方的權利義務進行了明確規定，即具體內容由雙方根據實際情況商議。但此示范文本并非強制性規定，當事人依然可以選擇其他約定方式，土地托管立法的問題仍未解決。

2021年全國首部土地托管服務地方性法規—— 《山西省土地托管服務條例》開始施行，該條例規定了人民政府的指導和監督職責，包括建立服務主體名錄庫，并將服務主體信用記錄納入全國信用信息共享平臺的職責;建立由農村集體經濟組織、村民代表、技術專家等參與的土地托管服務監督評價機制，對進入名錄庫的服務主體實行動態管理的職責。該條例同時規定縣級以上政府性融資擔保機構應當開發針對性擔保產品，開展批量擔保業務，對符合條件的服務主體做到應擔盡擔;服務主體有違法失信行為的，當地政府可以減免其相關優惠待遇并從名錄中移除。

3 土地托管服務主體信用評價存在的問題

3.1 信用評級體系不完善

信用評級（Credit Rating），又稱資信評級，最初產生于20世紀初期的美國。1902年，約翰·穆迪對鐵路債券進行評級，后來延伸到各種金融產品及不同評估對象。信用評級是由專業的機構使用科學的評價方法、選取指標對市場主體的履約能力、守信程度進行考察，并依據指標得分將市場主體的信用級別評定為優秀、良好、合格、不合格等，評價結果是其他主體決定是否與其進行交易活動的重要依據。可以看出，開展信用評級工作所構建的指標體系、評估方法對信用評級結果具有顯著影響。由于農業經營主體分散，新生組織不斷涌現，我國尚未形成統一信用評級指標，各地在開展農業托管服務主體信用評級工作時使用的指標不盡相同，主要圍繞托管服務主體的家庭狀況、資產負債情況、償債意愿、信用記錄等劃定一級指標，再根據一級指標涵蓋的具體內容確定二級指標并進行賦值。圖1是信用評級的流程圖，反映了信用評級所涉及的環節。在具體執行中，主要存在以下兩個問題：一是指標設定過于簡單，不能對托管服務主體的信用情況進行全面細致地考察，導致評估結果有失偏頗，降低評估的有效性。二是設定指標的主體多以農村信用合作社、農業銀行為主。農村信用合作社的專業風險管理和計量人才短缺，職員對定量技術與方法不熟悉，農村信用社在設計評級指標時通常選取一些常見指標作為一級指標，缺少調研分析。指標設定中定量指標占比小于定性指標，指標難量化性導致結果過度依賴評價主體的主觀意志，降低評估的科學性。

3.2 權責劃分不清，信息共享機制未建立

由于我國信用評級行業整體發展仍不成熟，政府和涉農金融機構的權責尚不明晰，嚴重影響了信用評價工作的開展，主要體現在信息收集、信息共享機制方面。盡管近些年農村經濟建設、人居環境得到較大改善，但農民信用意識薄弱、法制觀念不強的情況依然存在。農村人口占我國總人口的35.28%，但農村金融機構數量、金融人才以及其他金融設施遠不能滿足需求，農業經營主體又較為分散，這就導致在收集農業經營主體的信用信息時相對困難，深入摸排時會付出較高的成本。由于存在嚴重的信息不對稱，追求高收益和風險控制的金融系統很難與新型農業經營主體達成服務對接。若政府不作出明確規定，金融機構的積極性會嚴重受挫。在建設信用評價體系的過程中，省市縣以及鄉鎮等各級政府的縱向協調機制、同級政府間的橫向協調機制不夠完善，各部門之間信息溝通不順暢，加上信息處理標準不一，多數涉農部門不愿意共享經長期收集的信息數據，大大增加了信用評價機構收集數據的難度。

3.3 監管機制不健全

監管機制不健全是阻礙構建土地托管信用評價體系的重要因素。首先，當前我國信用評級行業的監管責任不明晰，多頭監管導致監管存在空白地帶且監管沖突時有發生。其次，我國監管法律法規不健全，只有一些部門規章制度和指導性意見，這些文件法律地位不高，約束力不足。再次，監管行業缺乏整體業務規范，不規范與不正當競爭等行為屢見不鮮，對本行業及金融行業都造成了不利的影響。最后，缺乏市場準入與退出機制，整個行業呈現良莠不齊的狀況，評級公信力不高。

4 土地托管服務主體信用評價的建議

4.1 建立科學的指標評級體系

一方面，托管服務主體類型多樣，現行的一套指標體系不能滿足多元主體的評級需求，應當依據不同主體的特征進行分類，設定更有針對性的指標體系。如依據主體的屬性，可以分為家庭經營類、合作經營類和企業經營類，依據主體的專業程度，可以分為專營服務主體和兼營服務主體。根據不同類別建立評級指標，能更真實地反映主體的信用情況，進而引導主體不斷提升信用，緩解信貸風險。另一方面，政府部門應鼓勵專業人員實地考察，在調研分析基礎上制定適合各類主體的評級指標，增強指標的專業性和可靠性。同時應對農村信用社的職員定期開展培訓，提升其技能。建立適合外部評估機構成長的市場環境，引入優秀的外部評估機構開展信用評級工作。要借鑒國外先進的評估方法，內部和外部共同助推信用評級工作。當前評級授信方式主要以集中授信為主，即由政府部門、金融機構組成工作小組，深入鄉鎮或街道摸排托管組織的信用情況，經評級后授予其相應的信用額度，這種授信方式可視為初次信用評級。由于托管服務主體的信用情況可能發生變動，因此還應當按期修正托管服務主體的信用額度，對名單目錄實行動態管理。

4.2 權責明確，建立各方聯動機制

土地托管服務主體信用評價需要各方聯動合作，為此需明確政府、托管服務主體、金融機構三方的責任。在建立起成熟的信用評價體系之前，政府要承擔更多的責任，主要涉及以下工作：一是選取典型縣（市、區）進行試點，制定實施細則，總結經驗，形成可推廣的信用評價模式。二是建立農業信用擔保體系，除擔保機構發放的貸款外，政府部門應加大資金投入力度，出資發放擔保貸款。以涉農金融機構發放擔保貸款為主，以政府出資成立的擔保貸款為輔，共同解決托管服務主體的貸款難問題。三是在收集農戶信息時，應當發布正規合法文件，選擇素質較高的村干部參與實地考察，以保證收集數據的客觀真實性。四是設置信用評級行業的準入門檻，引入優秀的外部評級機構參與評級工作。五是提高農戶的信用意識，向農戶宣傳信用評級的流程和益處，引導他們積極配合。六是建立激勵機制，獎懲結合，將評級結果和年度信用情況設為評選優秀托管服務主體的的條件之一，對獲得貸款但出現違約的托管服務主體進行公示并取消其獲得財政獎補的資格。七是利用示范效應，宣傳金融支持托管服務的成功案例和信用評價工作進展情況，營造良好的輿論氛圍，引導托管服務主體提高信用。八是做好協調工作，在其他主體遇到問題時及時調解;建立信息共享機制，使各部門間實現信息共享，提高工作效率。

4.3 健全監管機制

信用評級作為信用評價體系建設的重要組成部分，幾乎每個環節都涉及監管問題。健全監管機制，首先要健全信用評級的法律法規。應加快制定信用評級相關法律法規，對違反監管規定的信用評級機構予以嚴厲懲罰，完善評級機構的準入和退出機制，在對信用評級機構進行嚴格監管的同時也要重視信用評級機構的發展。其次要以信用評級的法律法規為導向。在法律的基礎上完善相關制度，劃定各監管部門的主要責任，做到權責明晰。

參考文獻：

1.張紅宇 胡凌嘯.構建有中國特色的農業社會化服務體系.行政管理改革.2021.10

2.蘆千文 苑鵬.土地托管與穩固中國糧食安全戰略根基.南京農業大學學報（社會科學版）.2021.21（03）

3.張忠濱 宋丹.新常態下農村信用體系建設應向新型農業經營主體傾斜.征信.2018.36 （07）

4.倪旭.我國新型農業經營主體信用評價研究.中國農業科學院.2018

5.沈鳳武 郭海川 席寧.信用評級理論方法綜述.化工管理.2011.12

6.劉學工 劉燕霞 魏振國.農牧戶信用評級指標體系研究——基于內蒙古農信社客戶信用評級項目.征信.2018.36 （01）

7.張巍巍 谷小勇.新型農業經營主體資金支持體系完善研究.江蘇商論.2020.06

8.申立軍.當前我國農村信用體系建設實踐、問題與對策研究.改革與開放.2018.19

9.陳霞.我國信用評級監管問題研究.西部金融.2016.12

10.張紅宇 李偉毅.新型農業經營主體：現狀與發展.中國農民合作社.2014.10

11.何珊 金兵兵 馬小林.新型農業經營主體信用評價體系建設助力縣域經濟發展——以遼寧省為例.征信.2020.01

12.劉鳳.我國信用評級行業監管問題研究.西南金融.2017.08