“黨建吸納”模式下公租房社區治理經驗及啟示

摘要：社區治理是社會治理的末端。城市公租房社區在解決特殊人群保障性住房問題的同時，也給社區治理帶來了一系列挑戰。通過調研發現，公租房青和居社區治理是一種典型的“黨建吸納”治理模式，它以基層黨組織為中心，吸納多方力量共同參與，實現“三治一服”，打造共建共治共享的共同體治理格局。

關鍵詞：黨建吸納;城市公租房;社區治理;青和居社區

中圖分類號：F293 文獻標識碼：A

文章編號：1001-9138-（2022）05-0025-07 收稿日期：2022-04-10

作者簡介：林家鑫，華中科技大學法學院博士研究生。

基金項目：教育部人文社會科學研究專項任務項目（中國特色社會主義理論體系研究）“習近平生態文明思想研究”（19JD710044）。

城鄉社區是社區治理的重心，社區服務和管理能力的強弱直接決定了社區治理的基礎是否扎實。創新社區治理和實現依法治理社區對于國家穩定和人民幸福具有重大意義。當前，面對城市化快速發展過程中城市社區出現的諸多治理難題，以保障安居型住房為主的公租房社區為例，該類社區具有房屋產權非私有、人員結構復雜、人員流動性大、收入水平低及特殊人群比例高等特點。因此，如何有效應對公租房社區治理困境，從中提煉治理類型化經驗，已成為打造社會共同體治理格局的重要議題。

我們通過實地調研武漢市青和居社區，發現該社區的治理模式極具特色，為公租房社區治理提供了經驗借鑒。從理論上分析，它從我國政治結構的黨、國家及社會三維格局出發，結合了“嵌入吸納制”和“吸納式服務”的特點，形成了具有鮮明特色的“黨建吸納”型社區治理模式。

1 城市公租房社區治理現狀

1.1 城市公租房社區的特點

公租房社區作為新型城市社區形態，緩解了城市中低收入家庭住房困難，但是由于治理的復雜性與異質性與一般城市社區不同，公租房社區治理已成為當前城市社區治理的重要癥結之一，主要有四個特點：

第一，居民人戶分離比例大，社會矛盾顯化。根據統計數據，公租房社區80%以上的居民戶籍不在公租房社區，社區人員構成復雜，包含城鎮低保戶、住房困難戶、農民工、待業青年以及剛剛工作或外地務工人群。承租人群地域來源、教育程度、工作性質、人文素養及行為習慣等參差不齊，而由于居民流動性大，居民之間鄰里關系緊張，與社區管理者難以建立信任關系，容易滋生社會矛盾。

第二，社區治理資源缺乏、管理難度極大。作為城市低收入階層集中居住的區域，公租房社區中存在的問題比較集中、矛盾比較突顯，居民利益訴求復雜，各種矛盾容易被激化，從而引發群體性治安事件。同時，公租房社區往往是吸毒前科成員、精神病患、艾滋病攜帶者以及殘障人員等特殊人群比較集中的地方，而社區干部人手有限，治理事務的復雜程度及管理難度遠高于一般社區。

第三，弱勢群體集中，保障性服務依賴度較高。公租房社區中低收入人群的大規模集中，使得低保家庭、殘障人士等社會弱勢群體的集中度超過了一般城市社區。而且，由于此類人群自我保障能力弱，對于政府提供的公共服務及保障性服務的依賴程度極高。

第四，住房條件改善與城市空間剝奪現象并存。同此前居住環境相比，公租房社區居住環境有很大改變，但公共設施和服務（包括學前教育、醫療衛生、公共安全等）同搬遷前有顯著下降，導致公租房社區存在嚴重的“城市空間剝奪現象”。

1.2 青和居社區治理面臨的挑戰

2015年12月政府完成對華中地區最大的工業棚戶區改造。改造后的青和居社區成為武漢市規模最大的公租房集聚區，常住人口達到8230人，棚改回遷居民和公租房租賃者占85%，大學生公寓租住的大學畢業生占15%。高密度的居住區造成社會公共資源配置不足和治理機制運行不暢，不同群體在對公共服務資源、法律服務資源的占有和需求方面均存在很大的差異。

首先，居住人口結構復雜，特殊人群高度集中，潛藏諸多深層隱患。青和居住戶主要來自創業就業大學生、低收入特殊群體及外來務工人員。獨居老人200戶，精神病患者17戶，智障患者15戶，殘疾人106戶，低保戶912戶，無業人員約300人，是困難群體集中居住的特大公租房小區。其中，低保人員占青山區低保戶10%，部分街道（鄉鎮）創造“條件”將特殊人員送入青和居，以實現自身的政績考核任務。“兩勞”人員、精神病患者、吸毒人員及高齡獨居老人人數多，一些家庭通過鉆國家政策空子，將本不符合申請入住條件的老年父母送入社區，高齡獨居老人和精神病患者成為社區工作的重點關注對象。尤其是精神病患者，使社區工作者如履薄冰。

其次，居住人口高度流動和高度陌生化，增加社區工作治理難度。社區公租房主要面向低收入人群，符合條件的人員按照要求租賃獲得居住權，也往往將公租房作為臨時性住所，轉租現象較為普遍。實踐中，人員的高度流動性對治理帶來了巨大挑戰：一是人員流動增加了治理信息的獲取成本。住戶信息頻繁變更，社區工作者很難準確掌握，且難以保證信息的時效性。這也是“天天敲門組”工作的主要內容和價值。二是人員流動影響了社區治理工作的連續性。三是人員高度陌生化使得社區住戶與住戶之間、社區工作者與住戶之間難以建立信任關系，也耗費社區大量精力去增強了解。

最后，房屋普遍存在質量和高度擁擠問題。據實地調研了解到，青和居公租房作為一種非贏利性的安居型保障性住房，受土地資源供應、政府財政負擔等因素制約，社區存在容積率偏高、建設過密的問題。房屋面積每戶均在32至58平方米之間，房屋空間小，無論是樓棟之間還是樓道距離都較為擁擠，公共使用區域范圍小，這成為鄰里糾紛發生的主要原因之一。另外，房屋普遍存在漏水、滲水等質量問題，也是居民投訴最多的問題。而且解決房屋結構這樣一個根本性問題，將耗費“三方融合”大量精力和財力。

2 青和居社區“黨建吸納”治理的實踐經驗

在當前社區治理中，“行政吸納型”依然是我國社區治理的主要治理模式。公租房社區的自身特點更是決定了其比商品住房社區治理更加需要行政資源配給。通過理論研究與實踐分析可以發現，“黨建吸納型”治理理論是在“行政吸納型”社區治理理論上建構起來的，黨建吸納社會與基層治理之間的強關聯性，是黨組織通過吸納社會的方式聯結和實現的。首先，黨建吸納的基本內涵是指基層黨組織通過黨的建設和共同的黨員身份認同，將不同社會主體協調集中為群眾服務，從而實現社區動態的系統治理過程。其次，黨建吸納的制度建設是黨組織吸納社會多方力量，構建大黨委制。再次，黨建吸納的實現手段是建構以人為本的多層次社會服務體系，根本目的是提升社區居民生活質量。最后，黨建吸納的作用機制是“三方融合”，即公租房管理運營公司、物業公司及居民委員會三方合作共同治理。

2.1 組織建構：“黨建吸納”治理的實現前提

在街道黨工委的領導下，青和居社區探索構建區域化的組織體系。從橫向組織建構看，以街道社區黨組織為主導，建立開放性的互聯互動紐帶，通過共同開展活動、加強黨員教育等推進活動共聯，通過整合各要素實現資源共享。明確成員單位職責，定期溝通、上下協同解決問題。在社區黨總支的基礎上組建橫向大黨委，由街道黨工委副書記擔任大黨委書記，重點吸納社區民警、社區社會組織孵化器黨支部書記、物業公司黨支部書記、轄區學校黨支部書記、轄區單位黨支部書記為兼職委員，審議社區黨建工作重大事項，決定社區建設與管理重大問題，組織協調社區日常工作和共駐共建活動。把社區的各級組織、各類黨員和廣大群眾都組織起來，共同參與和做好社區治理工作。全年召開大黨委會議8次，開展共駐共建活動20余次。從縱向層級領導看，健全黨建聯席會議制度，構建以街道黨工委、社區黨委、網格黨支部、樓棟黨小組及黨員中心戶五級黨組織層次體系。完善黨組織機構為“黨建吸納”提供了穩固的組織載體，青和居社區在此基礎上開展了一系列治理方式創新和治理機制創新探索。

首先，創造性地建立了“三方融合”合作治理機制。2019年5月《關于加強和改進城市基層黨的建設工作的意見》（以下簡稱《基層黨建意見》）提出“建立黨建引領下的社區居民委員會、業主委員會、物業服務企業協調運行機制，充分調動居民參與積極性，形成社區治理合力。”青和居社區創設的“三方融合”不同于普通社區的社區居委會、社會組織和社會工作者的“三社聯合”互動機制。青和居社區“三方融合”是指公租房管理運營公司、物業公司及社區居民委員會三方合作的治理機制。第一，公租房產權為國家所有，由住房城鄉建設部門負責管理，并委托給第三方運營公司進行維護。在“三方融合”形成之前，面對居民提出的服務需求和產生的矛盾糾紛，物業公司與運營公司往往互相扯皮，這不僅增加社區工作壓力，而且不利于矛盾的快速解決，導致社區治理秩序難以保持穩定。第二，社區沒有設立業主管理委員會和居委監督委員會。個體無法對物業公司服務形成有效監督，物業服務懈怠問題難以解決，進而引發居民拖欠物業費嚴重，在物業和居民之間形成一種惡性循環，最終所有矛盾都積聚到居委會。為此，社區黨委大膽探索以居委會為主導，聯合物業公司與運營公司進行集體辦公機制，明確各自工作職責，各領任務單。全年共召開三方聯動會議30余次，從而使得三者既相互監督，又相互獲益，實現融合共贏。紅色物業就是在這一機制下創新提出的。

其次，“黨建吸納”物業，打造“紅色物業”服務新模式。《基層黨建意見》提出，“通過發展黨員、引導物業服務企業積極招聘黨員員工、選派黨建指導員等方式，加強社區物業黨建聯建，延伸黨的工作手臂。”實際上，在《基層黨建意見》印發之前，2017年5月青和居社區嘉信物業公司就已經開始推行紅色物業工作。物業公司發現，居民不僅不能繳納服務收費僅為1.43元/平方米·月的物業費，而且遇到問題也不找物業。面對一系列難題，物業公司主動向黨組織靠攏，尋求解決之道。為此，在青山區委組織部的大力支持和幫扶下，武漢嘉信物業組建了全公司面積最大、人員配置最強、辦公設備最完善、紅色氛圍最濃厚的紅色基地——“紅色物業青和居服務中心”，組織部還選派4名學歷高、政治過硬的黨員大學生充實“紅色物業青和居服務中心”以加強紅色力量。為廣泛吸納黨員客服員，物業公司規定黨員客服員比非黨員月薪多200元。在物業公司管理層設立黨支部，并被納入社區“大黨委”，物業客服員被納入網格化管理隊伍中，共同組建天天敲門組。

自推行“紅色物業”以來，武漢嘉信物業公司不斷推進黨建吸納物業服務創新，加強黨的領導，激活紅色細胞，夯實紅色陣地，創造性地開展實施推行了延伸服務內容。包括創新了“每周一課”、打造宜居“三園”、設立便民服務網點、施行交叉任職、落實精準幫扶、組建“好樣的服務隊”、推行“黨員接待日”、深化“三方融合”“學雷鋒志愿者”、倡導“每天一件好人好事”等工作方法。利用企業微信公眾號、訂閱號等宣傳平臺，每周對公司“紅色物業”工作的開展、學雷鋒活動以及階段性成效等正能量紅色元素進行發文宣傳，有效地保證了紅色物業各項工作的及時有效溝通、交流和推行。最后，物業公司成功從“市場化物業”轉型為“紅色物業”，一方面為住戶提供更優質的服務，住戶滿意度提高，化解了住戶抵制物業費收取的困難;另一方面，由于勇于承擔社會責任和堅持建設紅色物業，榮獲武漢市“紅色物業五星級企業”的稱號，增強了行業內的競爭力。

2.2 三治一服：“黨建吸納”治理的實現路徑

習近平總書記指出，社會治理應堅持以自治法治德治相結合為基本方式的治理理念，提升社會治理社會化、法治化、智能化及專業化水平。青和居社區堅持三治并舉，探索出“三治一服務”的社區治理新路徑，總結出以自治為先行的“天天敲門組”、以法治為保障的“社區順順吧”、以德治為志愿的“身邊紅馬甲”等主要治理舉措，并提出以自治為主線、以法治保底線、以德治樹高線的“三線”治理要求，力爭做到“小事不出網格、大事不出社區、矛盾不上交”。

第一，黨領群治，“敲門十八法”敲出社區自治新觀念。新時代城鄉社區自治是在黨和政府領導下的自治，“黨建吸納”為社區治理自治提供了路徑選擇。根據《中國共產黨支部工作條例（試行）》規定，社區黨委通過吸納社區黨員，尤其是網格支部所轄樓棟內的居民黨員，在15個網格中分別成立網格黨支部，由樓棟居民黨員擔任黨支部書記，社區黨委成員交叉下沉到網格黨支部。同時，吸納樓棟長、網格員、社工、物業、醫生、律師、民警及民間藝人等500多人共同組建“天天敲門組”，組長由支部書記或者專職網格員擔任。探索出了“真情感化法”“問計于民法”“群眾議事法”“鄰里結親法”“文體參與法”“需求摸排法”“組團服務法”等“敲門十八法”。網格黨支部通過天天敲門、上門服務，組織居民自我教育、自我服務、自我管理、自我約束，建立“線上+線下”“網格化+網絡化”工作機制。敲門組提前收集服務內容，包括宣傳近期出臺政策、告知居民辦事狀態及了解居民需求，結合掌握被敲門居民情況，靈活運用“敲門十八法”，在敲門中更深入了解居民基本信息情況，在敲門中發現和解決問題。居民既可以通過“青山微鄰里”線上反映問題，也可以通過敲門組線下尋求幫助，“天天敲門組”全年服務居民4000余人。

第二，黨群協作，激發群團組織自治活力。《基層黨建意見》指出，“黨組織要全面領導群團組織和社會組織參與基層治理。健全社會組織參與治理機制，培育公益性、服務性、互助性社會組織和群眾活動團隊，引領各類社會組織專業規范運作、依法依規辦事。”青和居社區堅持“黨搭臺、民唱戲”服務思路，合理有序地安排和開展居民文體娛樂活動，滿足居民精神需求和推進社區文化建設。首先，黨組織積極培育群團組織。發現社區中具有特長的積極分子，由領頭人發起組成興趣團體。比如，聯合有共同興趣愛好的居民群眾，成立吳傳發藝術團、夏謀階老年樂隊、威風鑼鼓隊等7支文體活動團隊。其次，黨組織創建活動場地。在社區黨員群眾服務中心里，黨組織為群團組織設置紅色電影放映室、毛明月剪紙工作室、圖書室、書畫室、棋社;殘疾人杜誠誠工作室等各類活動室。堅持黨建帶動群建，促進黨組織和群團組織資源共享、功能相接。青和居社區三天一個小活動、每周一場大活動已成常態化，社區舞蹈室為滿足所有舞蹈隊表演，已經開始實行嚴格預約制度。通過黨領群治，不斷完善基層群眾自治機制并提升自治水平。

第三，黨群共治，完善網格化治理，實現社區服務精細化。網格化治理已成為社區治理的重要法寶，青和居根據地域、居民、駐區單位、黨組織和黨員等情況，合理調整優化網格設置，整合黨建、綜治、城管等各類網格，將青和居劃分15個網格，網格員由以前的12名增加到15名，并將黨支部或黨小組建在各個網格中，選優配強黨支部書記或黨小組組長，建強專職和兼職網格員隊伍，隨時隨地了解群眾需求和困難。建立街道社區黨員干部包聯網格、走訪群眾制度，打通聯系服務群眾“最后一公里”。筆者通過隨行敲門組上門服務了解到網格化治理工作運行機制。網格化治理主要以“天天敲門組”為載體，以網格員為核心上門服務并獲取問題信息，網格員作為社區治理服務最基層的工作人員，必須具備較高心理素質和較強的解決矛盾能力。網格員每天上下午兩次“敲門”，特殊情況晚上敲門。網格員在敲門前，會事先會準備一張記錄了住戶的姓名、性別、年齡、工作、婚姻、子女、個人身體情況及與其有關的待辦事項處理進度等信息表。在敲門入戶過程中，如遇到居民提出問題，網格員先行解決，如無法處理會將問題投放在網格員群組（群組有物業、運營等人員）等待接領處理，如遇緊急情況，網格員會通過對講機立即聯系工作人員。網格員每天都會將敲門收集的情況先在網格組晚會進行匯報并處理，再將待辦和無法解決的問題匯總，次日向兩委會匯報，匯聚力量協商共同解決，如仍無法解決將由黨組和社區向街道匯報。另外，居民遇到問題既可以在“青山微鄰里APP”線上反映，也可以向兩委反映。如此真正實現“小事不出社區、大事不出街道，矛盾不上報”，青和居社區全年召開網格員晚會120余次，兩委晨會近80次，解決居民反映的大大小小的事情400余件。

第四，黨員爭先，引領社區德治新風尚。德治是國家現代化治理的重要方式之一，且主要體現在基層社會治理中。青和居社區低收入者、特殊群體、老年人集中扎堆，且居民都來自五湖四海，流動性極大。構建社區生活共同體成為基層社會治理的一個重要出發點，而志愿服務對于建立新的共同體而言是一項重要且容易實現的突破口。政府通過專業社工組織，吸納和培訓廣大志愿者隊伍，建立了“身邊的紅馬甲”紅色志愿者團隊，“愛熙”社會工作組織也由最初的5人發展到現在的1776人，金牌志愿者達160多人，其中很多是被志愿者感染而加入的老年人。每天“穿上紅馬甲，戴上紅帽子、別上紅袖章”黨員志愿隊伍成為社區一道靚麗風景線。社區通過“道德大講堂”“文明家庭評選”“最美志愿者”“身邊好人”及“每人做一件好事”等方式，教育群眾、引領尊重，將黨建思想納入到德治建設中，提升群眾道德修養和文明素質。制定“時間銀行”規則，激勵更多志愿者積極加入服務隊。

第五，依法治理，保障社區和諧穩定。習近平總書記指出，要堅持中國特色社會主義法治道路，更好發揮法治固根本、穩預期、利長遠的保障作用，善于運用法治思維和法治方式分析解決問題。針對青和居居住人員結構復雜的情況，社區黨組織在工作中探索出建立調和矛盾雙方關系的“第三間房”和“第三方力量”，在黨員群眾服務中心，打造氛圍溫馨的“順順吧”功能室，組織社區“兩代表一委員”、人民調解員、社區律師、社區民警以及群眾威望高、熱心公益的黨員先鋒和群眾骨干組成“順順服務團”，圍繞物業服務、家庭糾紛調解、鄰里矛盾調和、婦女維權、勞資糾紛、法律咨詢等主要問題，面對面解決居民訴求，律師服務從“相約周四”到“律師天天見”，公共法律服務覆蓋范圍不斷擴大。社區還定期開展青少年模擬法庭、律師進社區、法律調解等活動，法治理念和法治思維逐漸深入人心。“順順吧”全年調處各類矛盾糾紛120余起，調處成功率100%。

治國安邦重在基層。青和居組建13支職能部門“好樣的工作隊”，覆蓋全區85家單位，各自明確服務清單，隨時對接、處理網格員收集的各類問題，零距離、全天候為群眾提供服務，并按照“積分制”進行考核;設立好味道食堂，方便社區老人吃飯，志愿者主動為行動不便老人免費送餐達200人次，尤其是考慮部分老人不會使用智能手機而特別準備紙質飯菜票;設立4點半學校，日常服務青少年 30余人，吸納街道、社區、學校及家庭四方力量幫助孩子，寒暑假高達200多人，全年開展特色課外活動42次;區房產公司幫扶困難家庭30余戶;衛生服務站建立家庭健康檔案，提供免費體檢和健康咨詢，服務居民1502人次;為居民送清涼、送防凍融雪物資;周邊4家企業為社區居民送崗位、送溫暖服務居民近百人。青和居真正實現了管理重心下移，把人財物和權責利對稱下沉到基層，做到服務貼心、群眾放心。

3 青和居社區“黨建吸納”模式治理的啟示

推進多層次多領域依法治理，提高社會治理法治化水平。習近平總書記指出：“法律是治國之重器，法治是國家治理體系和治理能力的重要依托。”在基層社區治理中只有充分發揮法治的規范和引領作用，以法治思維謀劃基層社區治理，用法治方式解決各種突出問題，才能有效地化解基層社區矛盾，促進基層社區和諧穩定。為使基層社區治理獲得長效機制，還需要從制度化、規范化方向做進一步完善，以法治方式對其進行全方位保障，最終實現基層社區治理的法治化轉型。具體而言，基層社區治理的法治思維運用主要體現在基層社區治理主體的多元化思維、基層社區治理客體的廣泛性思維、基層社區治理目標的人本化思維以及基層社區治理方法的制度化思維。

3.1 基層社區治理主體的多元化思維

馬克思說：“人是歷史的劇作者，又是歷史的劇中人。”人民群眾是物質生活的創造者，同時也是精神生活的創造者和社會變革中的中堅力量。基層社區治理主體主要是社區利益相關者，即與基層社區需求和滿足存在直接或間接利益關聯的個人和組織的總稱，包括：黨政組織、社區自治組織、社會營利組織（物業）、基層社區公益組織、居民等。治理公租房社區需要社區利益相關者分享資源、分攤成本、共享利益，這就需要建立一種平等協商的溝通機制，以實現資源倍增效應，以達成基層社區各個主體之間的相互配合、相互協作關系。青和居社區黨組織吸納了基層社區居委會、業主委員會等6大主體，共同構成了青和居社區的治理主體。法治在政治制度上必然與民主相連，作為大多數人的統治，民主是法治的政治基礎和前提。法治一定是眾人之治或民主政治，青和居社區治理主體的多元化即是體現了基層社區民主法律思維。

3.2 基層社區治理客體的廣泛性思維

基層社區治理客體也叫基層社區治理中的服務對象，基層社區治理的過程，就是治理主體領導和組織基層社區成員貫徹實施治理要求的過程。強調基層社區治理客體的廣泛性是指在基層社區治理服務對象的選擇上沒有限制，基層社區治理客體在多層次、多領域的范圍中包含一個國家的所有公民。之前在基層社區服務中強調的服務對象為優撫對象、殘疾人、老年人等弱勢群體，但隨著基層社區居民需求的增長及基層社區服務領域的擴大，基層社區治理客體的范圍也應走向全面化、廣泛化。廣泛的治理客體為基層居民自治提供了堅實的人員基礎，群眾參與基層社區治理的程度直接決定著基層社區治理的成效。在社會結構多元化條件下，只有人民群眾主動參與到基層社區治理的各項活動中，才能從根本上發展維護實現好自身的根本利益，從而實現法治與自治的有效對接、法治與共治的良性互動，為基層社區善治注入強大動力。

3.3 基層社區治理方法的制度化思維

法治是規則之治，社區治理的法治化強調以國家法律為依據開展社區的行政管理和公共服務。這就要求參與社區治理的各方，一方面，必須遵照既定的法律關系內容，以法律為依據主張權益、履行義務;另一方面，遵守既有法律程序，在法律規范和法律制度的框架下參與治理工作。通過制度化的方式使權責關系更加明了清晰，有利于形成運行規范有序、服務主動高效的社區服務新格局。青和居社區通過探索實踐，初步建立起了完備的法治宣傳教育機制、社會矛盾預警機制、依法維權和化解糾紛機制、利益訴求表達機制、社會協商溝通機制、法律求助機制等長效機制，實現了基層社區依法治理的科學化、規范化和常態化。

參考文獻：

1.陳平.吸納型治理——社會組織融入城市社區治理的路徑選擇.理論導刊.2019.02

2.孫萍.中國社區治理的發展路徑——黨政主導下的多元共治.政治學研究.2018.01

3.林尚立 趙宇峰.中國發展的政治基礎——以人民民主為中心的考察.學術月刊.2012.05

4.劉偉.從“嵌入吸納制”到“服務引領制”：中國共產黨基層社會治理的體制轉型與路徑選擇.行政論壇.2017.05

5.蔣源.吸納式服務——基層黨組織在社會治理轉型中的一個過渡機制.社會主義研究.2016.05

6.楊君.當代中國基層治理的變遷歷史與理論建構——基于城市基層治理的實踐與反思.毛澤東鄧小平理論研究.2017.02