都市圈提速

萬宏蕾

四川省廣安市鄰水縣與重慶渝北區(qū)交界處的“川渝高竹新區(qū)”

2022年9月7日，重慶市與四川省共同印發(fā)的《重慶都市圈發(fā)展規(guī)劃》正式“官宣”。重慶21個(gè)區(qū)與四川廣安市同時(shí)“入圈”，這也是繼南京之后全國第二個(gè)獲批的跨省都市圈。目前，國家級(jí)都市圈已增加到6個(gè)，其他5個(gè)分別是南京、福州、成都、長株潭和西安都市圈。

2019年2月，國家發(fā)改革委印發(fā)《關(guān)于培育發(fā)展現(xiàn)代化都市圈的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《指導(dǎo)意見》），明確提出培育發(fā)展一批現(xiàn)代化都市圈，形成區(qū)域競爭新優(yōu)勢。

“十四五”規(guī)劃提出，依托輻射帶動(dòng)能力較強(qiáng)的中心城市，提高1小時(shí)通勤圈協(xié)同發(fā)展水平，培育發(fā)展一批同城化程度高的現(xiàn)代化都市圈。

在2022 年全國兩會(huì)期間，都市圈成為熱門話題。多個(gè)地方代表團(tuán)提出了加快都市圈建設(shè)的建議。

比如，河南代表團(tuán)提交了《關(guān)于懇請(qǐng)國家支持鄭州都市圈規(guī)劃建設(shè)的建議》，希望國家在中心城市空間優(yōu)化、重大基礎(chǔ)設(shè)施、重大生產(chǎn)力布局等方面進(jìn)一步加大支持力度。

長株潭城際鐵路

湖北代表團(tuán)提交了《關(guān)于加快建設(shè)武漢都市圈的建議》，希望加大政策、項(xiàng)目、資源支持力度，加快建設(shè)武漢都市圈。

“建設(shè)現(xiàn)代化都市圈成為推進(jìn)高質(zhì)量城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵一環(huán)，對(duì)形成‘城市群-都市圈-中心城市-大中小城市協(xié)同發(fā)展-特色小鎮(zhèn)-鄉(xiāng)村振興統(tǒng)籌發(fā)展的總體戰(zhàn)略格局具有重要意義。”華東師范大學(xué)城市發(fā)展研究院院長曾剛告訴《瞭望東方周刊》。

建設(shè)現(xiàn)代化都市圈成為新一輪城鎮(zhèn)化的重點(diǎn)發(fā)展方向。

起步

城市群與都市圈區(qū)別何在？

根據(jù)《指導(dǎo)意見》，都市圈指“城市群內(nèi)部以超大特大城市或輻射帶動(dòng)功能強(qiáng)的大城市為中心，以1小時(shí)通勤圈為基本范圍的城鎮(zhèn)化空間形態(tài)”。

“城市群，是由若干大都市及圍繞大都市形成的都市圈所構(gòu)成的龐大的城市密集區(qū)，一直是國家層面力促區(qū)域發(fā)展的重要戰(zhàn)略部署之一。都市圈是城市群的核心，亦是推進(jìn)城市群高質(zhì)量發(fā)展的重要抓手。”中國區(qū)域科學(xué)協(xié)會(huì)副會(huì)長肖金成告訴《瞭望東方周刊》。

進(jìn)入新時(shí)代，以通勤高效、城鄉(xiāng)一體、協(xié)同發(fā)展為特征的都市圈加速興起。“都市圈發(fā)展的背后，是多年來國家力促城市群發(fā)展的政策部署。”肖金成說。

2020年4月，國家發(fā)改委印發(fā)《2020年新型城鎮(zhèn)化建設(shè)和城鄉(xiāng)融合發(fā)展重點(diǎn)任務(wù)》，明確支持南京、西安、福州等都市圈編制實(shí)施發(fā)展規(guī)劃。

有了頂層設(shè)計(jì)，除粵港澳大灣區(qū)、京津冀城市群、長三角城市群加速集聚與聯(lián)動(dòng)外，陜西、江西等省也紛紛加大了都市圈的建設(shè)力度，發(fā)布各地都市圈發(fā)展規(guī)劃，力求實(shí)現(xiàn)資源共享、產(chǎn)業(yè)帶共建的目標(biāo)。

“從城市群到都市圈，規(guī)劃尺度的縮小，讓城市間協(xié)同的抓手更加細(xì)致、實(shí)在，反過來都市圈也對(duì)城市群起著重要支撐作用。”肖金成說。

都市圈指“城市群內(nèi)部以超大特大城市或輻射帶動(dòng)功能強(qiáng)的大城市為中心， 以1小時(shí)通勤圈為基本范圍的城鎮(zhèn)化空間形態(tài)”。

2021年2月以來，我國都市圈規(guī)劃建設(shè)進(jìn)程明顯提速。

先是當(dāng)年2月《南京都市圈發(fā)展規(guī)劃》獲國家發(fā)改委復(fù)函同意，南京都市圈成為我國最早啟動(dòng)、首個(gè)獲得國家層面批復(fù)的跨省域都市圈，橫跨蘇皖兩省8個(gè)地級(jí)市和2個(gè)區(qū)（市），肩負(fù)起“跨區(qū)域協(xié)調(diào)”探索之任。

2021年6月，《福州都市圈發(fā)展規(guī)劃》獲國家發(fā)改委原則同意。

2021年11月，四川省印發(fā)《成都都市圈發(fā)展規(guī)劃》，提出以成都市為中心，與聯(lián)系緊密的德陽市、眉山市、資陽市共同組成一個(gè)現(xiàn)代化都市圈，這也是中西部地區(qū)第一個(gè)國家層面批復(fù)的都市圈。

2022年2月，國家發(fā)改委批復(fù)的《長江中游城市群發(fā)展“十四五”實(shí)施方案》提到，加快武漢與鄂州、孝感、咸寧、黃岡、黃石等同城化進(jìn)程，著力打造武漢都市圈。進(jìn)一步提升長沙、株洲、湘潭同城化質(zhì)量，加快建設(shè)長株潭都市圈。加強(qiáng)南昌與周邊市縣聯(lián)動(dòng)對(duì)接，有序培育南昌都市圈。

隨后，2022年3月湖南省公布《長株潭都市圈發(fā)展規(guī)劃》。作為國家批復(fù)的第四個(gè)都市圈，長株潭都市圈中的長沙、株洲、湘潭三市沿湘江呈“品”字形分布，市中心兩兩相距不到50公里，是湖南發(fā)展的核心增長極。

同時(shí)期，《西安都市圈發(fā)展規(guī)劃》獲國家發(fā)改委批復(fù)，這是西北地區(qū)乃至整個(gè)北方地區(qū)首個(gè)獲批的國家級(jí)都市圈。

除了以上已經(jīng)獲批的都市圈，廣州等地都市圈發(fā)展規(guī)劃編制工作基本完成，鄭州等地都市圈發(fā)展規(guī)劃正在加緊編制。

“可以預(yù)見，各地打造都市圈的競爭以及對(duì)國家層面支持的爭取，力度還會(huì)加大。”曾剛說。

分類

根據(jù)《指導(dǎo)意見》要求，到2022年都市圈同城化取得明顯進(jìn)展，梯次形成若干現(xiàn)代化都市圈。到2035年現(xiàn)代化都市圈格局更加成熟，形成若干具有全球影響力的都市圈。

“都市圈的數(shù)量并非一成不變。按照常住人口300 萬以上可稱為‘都市的標(biāo)準(zhǔn)，我國目前有30個(gè)以上的都市。”肖金成告訴《瞭望東方周刊》，“其數(shù)量還在增加，蘭州、寧波、徐州、邯鄲、廈門、銀川、呼和浩特、煙臺(tái)、溫州、上饒、贛州、宜昌、襄陽、南陽、洛陽、運(yùn)城、瀘州等城市都有可能發(fā)展成為常住人口超過300萬的都市，圍繞它們，未來都可能形成都市圈。”

那么，已經(jīng)具有一定規(guī)模的都市圈發(fā)展水平如何？

由清華大學(xué)中國新型城鎮(zhèn)化研究院組編的《中國都市圈發(fā)展報(bào)告2021》（以下簡稱《報(bào)告》），認(rèn)為全國已經(jīng)形成34個(gè)都市圈，根據(jù)其發(fā)展水平，分為成熟型、發(fā)展型、培育型三類。其中，成熟型包括廣州、上海、杭州、深圳、北京、寧波等六大都市圈。

值得注意的是，這些發(fā)展相對(duì)成熟的都市圈，都不是獲得國家層面批復(fù)的“官宣”都市圈。根據(jù)《報(bào)告》解讀，原因在于，其都處于東部先發(fā)地區(qū)，都市圈內(nèi)本身的經(jīng)濟(jì)、交通聯(lián)系較強(qiáng)，對(duì)國家政策的支持依賴相對(duì)沒那么大，且這些都市圈內(nèi)部的發(fā)展水平已相對(duì)均衡。

另外，還有17個(gè)發(fā)展型都市圈和11個(gè)培育型都市圈。目前已獲國家發(fā)改委批復(fù)的南京、福州、成都、長株潭、西安都市圈等都屬于發(fā)展型之列。

“目前，在中西部地區(qū)，省會(huì)及其都市圈獨(dú)大現(xiàn)象較普遍。就區(qū)域發(fā)展而言，除了發(fā)展大都市圈，也要發(fā)展中小型都市圈。”中國城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心研究員馮奎說。

2022年3月《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2021-2035年）》發(fā)布，明確“大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展、推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)”。“都市圈內(nèi)的小城市和縣城迎來前所未有的利好。”中國城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院院長王凱說。

“在此前一輪新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃中，受益最大的是城市群里的大城市。因?yàn)榇蟪鞘械募坌?yīng)大、虹吸能力強(qiáng)，幾個(gè)大城市的抱團(tuán)是組成具有競爭力的城市群的主要力量。”王凱說，“現(xiàn)在到了第二輪新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃，特別提出了大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展。小城市及小縣城都將迎來重大發(fā)展機(jī)遇。”

“未來都市圈的數(shù)目可能會(huì)達(dá)到上百個(gè)。省級(jí)副中心、區(qū)域中心、沿邊地區(qū)的重要節(jié)點(diǎn)、重要經(jīng)濟(jì)帶上的功能節(jié)點(diǎn)城市，都應(yīng)該帶動(dòng)周邊地區(qū)培育自己的現(xiàn)代都市圈。”馮奎說。

南京都市圈成為我國最早啟動(dòng)、首個(gè)獲得國家層面批復(fù)的跨省域都市圈，橫跨蘇皖兩省8 個(gè)地級(jí)市和2 個(gè)區(qū)（市），肩負(fù)起“跨區(qū)域協(xié)調(diào)”探索之任。

暢達(dá)

眉山市民王芳注冊安裝了“天府通 App”之后，不僅可以在眉山公交所有城區(qū)內(nèi)運(yùn)營車輛的 IC 卡刷卡機(jī)上享受“刷碼通乘”，還能在成德眉資四市實(shí)現(xiàn)公交、地鐵的無縫對(duì)接，便捷乘車。

隨著2021年12月10日成德眉資同城化的交通基礎(chǔ)設(shè)施標(biāo)志性工程——成都都市圈環(huán)線高速公路全線通車，這條高速公路串聯(lián)起成都、德陽、眉山三市16個(gè)區(qū)（市）縣。王芳想去三蘇祠、都江堰、三星堆、大熊貓公園都可以高效通達(dá)。

西安都市圈也給出了交通規(guī)劃大手筆。根據(jù)《西安市“十四五”綜合交通運(yùn)輸發(fā)展規(guī)劃》，至2025年，西安將建成交通強(qiáng)國典范城市;打造一體化交通運(yùn)輸網(wǎng)，基本實(shí)現(xiàn)西安都市圈1小時(shí)通勤、城市群2小時(shí)通達(dá)、全國主要城市3小時(shí)覆蓋的交通出行圈。

都市圈的建設(shè)讓“圈”內(nèi)居民體驗(yàn)到前所未有的暢通與便捷。

“實(shí)現(xiàn)人暢其行、物達(dá)其流，促進(jìn)生產(chǎn)要素加快流動(dòng)，交通是推動(dòng)都市圈高質(zhì)量發(fā)展、輻射周邊城市產(chǎn)業(yè)聚集的前提和基礎(chǔ)。”中國西部制造業(yè)發(fā)展研究所所長曾昭寧說，目前，優(yōu)先打造“軌道上的都市圈”是各大都市圈力求突破發(fā)展的重要一步，高鐵、城際、地鐵等軌道交通建設(shè)以及中小城市機(jī)場建設(shè)，已成為全國各個(gè)都市圈建設(shè)的熱點(diǎn)。

“培育建設(shè)都市圈需要構(gòu)建一體化、同城化的生產(chǎn)生活聯(lián)系，需要加快建設(shè)中心城區(qū)與周邊的交通、電力、通信等基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)，由此將帶來基礎(chǔ)設(shè)施投資形成巨大需求，促進(jìn)人口的集聚，吸納更多人向城市轉(zhuǎn)移，帶動(dòng)城市消費(fèi)，促進(jìn)城鎮(zhèn)化水平的提高。”肖金成告訴《瞭望東方周刊》。

也就是說，都市圈的建設(shè)不只是多層次軌道交通的互聯(lián)互通，更是產(chǎn)業(yè)分工互補(bǔ)和教育醫(yī)療資源共享，打破行政壁壘和地方保護(hù)，促進(jìn)商品要素的自由流動(dòng)。

“早高峰跨城上班，沿著廣佛線前行，換乘后從始發(fā)站一路坐到廣州CBD。”蘇珊是佛山人，在廣州上班，越來越多這樣的“廣佛候鳥”真切地感受到了廣州都市圈的便利。身為廣州企業(yè)的員工，蘇珊持有廣州醫(yī)保卡，但她在佛山的三甲醫(yī)院進(jìn)行異地結(jié)算也完全沒有問題。

“經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，交通、網(wǎng)絡(luò)等基礎(chǔ)設(shè)施的不斷成熟，城市空間拓展需求與中心城市周邊發(fā)展需求重疊，讓都市圈建設(shè)有了現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。”曾剛說。

2022年4月，《中共中央國務(wù)院關(guān)于加快建設(shè)全國統(tǒng)一大市場的意見》要求，加快建立全國統(tǒng)一的市場制度規(guī)則，打破地方保護(hù)和市場分割，打通制約經(jīng)濟(jì)循環(huán)的關(guān)鍵堵點(diǎn)，促進(jìn)商品要素資源在更大范圍內(nèi)暢通流動(dòng)。

“都市圈可以看作是全國統(tǒng)一大市場的切入口和先行區(qū)。”王凱說。

帶動(dòng)

2022年8月，暑熱正盛。寧淮智能制造產(chǎn)業(yè)園內(nèi)7條配套道路剛剛開工，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)熱火朝天。這座產(chǎn)業(yè)園地處淮安市盱眙縣境內(nèi)，是南京進(jìn)入蘇北的第一站，也是淮安融入南京都市圈發(fā)展的橋頭堡。

一年半前的2021年2月，《南京都市圈發(fā)展規(guī)劃》獲得國家發(fā)改委批復(fù)的5天后，江蘇省委省政府即批復(fù)支持寧淮智能制造產(chǎn)業(yè)園開展省級(jí)南北共建園區(qū)高質(zhì)量發(fā)展創(chuàng)新試點(diǎn)。這不僅是江蘇省委、省政府確定的“南北共建園區(qū)高質(zhì)量發(fā)展創(chuàng)新試點(diǎn)”項(xiàng)目，也是南京、淮安兩市合作重點(diǎn)項(xiàng)目，旨在做好“區(qū)域互補(bǔ)、跨江融合、南北聯(lián)動(dòng)大文章”。

“晉級(jí)國家級(jí)都市圈，對(duì)每一個(gè)地方而言都是一次機(jī)遇性、競爭性、重塑性的變革。”曾剛說。

在陜西汽車控股集團(tuán)的總裝配車間內(nèi)，轟鳴的設(shè)備24小時(shí)不停歇地運(yùn)轉(zhuǎn)，這里每6分鐘就能下線一輛重型卡車。

在西安都市圈的輻射效應(yīng)下，以高陵、臨潼、三原為主體的渭北先進(jìn)制造業(yè)，以富平、閻良為主體的航空產(chǎn)業(yè)，以臨潼、藍(lán)田為主體的旅游休閑業(yè)，以武功、周至為主體的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，以乾縣、禮泉為主體的農(nóng)產(chǎn)品加工等產(chǎn)業(yè)正蓬勃發(fā)展。

陜西省西咸新區(qū)的西安區(qū)域醫(yī)學(xué)檢驗(yàn)中心，工作人員將血液樣本加入自動(dòng)化流水線進(jìn)行歸檔（李一博/ 攝）

“未來西安都市圈將重點(diǎn)培育核心產(chǎn)業(yè)，發(fā)展都市圈內(nèi)的優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)鏈和產(chǎn)業(yè)集群，提高產(chǎn)業(yè)協(xié)作水平，加強(qiáng)都市圈內(nèi)企業(yè)跨區(qū)域創(chuàng)新合作，建設(shè)科技資源共享平臺(tái)和科技產(chǎn)業(yè)園區(qū)，提升區(qū)域創(chuàng)新能力。 ”西安市發(fā)改委副主任冉紅斌在相關(guān)新聞發(fā)布會(huì)上介紹。

“建設(shè)都市圈，并不是要讓城市變得更大，而是要強(qiáng)化其輻射帶動(dòng)作用。”肖金成告訴《瞭望東方周刊》，“通過區(qū)域優(yōu)勢互補(bǔ)達(dá)到經(jīng)濟(jì)共振，提升城市能級(jí)，逐步實(shí)現(xiàn)交通一體化、產(chǎn)業(yè)協(xié)作共興、優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)共享等目標(biāo)，進(jìn)一步提升都市圈整體競爭力。”

眼下，國內(nèi)已經(jīng)有了一批 GDP 超萬億元、人口過千萬的超大特大城市，如何讓這些大城市繼續(xù)保持增量發(fā)展的活力，又實(shí)現(xiàn)輻射、帶動(dòng)作用的最大化？

“在一定程度上，都市圈建設(shè)就是較好的對(duì)策。”肖金成說，一方面可以克服大城市“攤大餅”式發(fā)展的弊端，避免城市發(fā)展到一定階段出現(xiàn)的“規(guī)模不經(jīng)濟(jì)”現(xiàn)象;另一方面，又可以通過破除行政壁壘，擴(kuò)大經(jīng)濟(jì)的發(fā)展空間，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)、人口的布局，同時(shí)又帶動(dòng)周邊區(qū)域的發(fā)展，真正形成更大的“引擎效應(yīng)”。

比如，《西安都市圈發(fā)展規(guī)劃》獲批后，提出多年的“西咸一體化”迎來全面提速。2022年9月8日，陜西省咸陽市和西咸新區(qū)簽署了《咸陽市-西咸新區(qū)戰(zhàn)略合作框架協(xié)議》等17項(xiàng)合作協(xié)議。未來兩地將不斷強(qiáng)化發(fā)展規(guī)劃兼容對(duì)接、基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通、科技創(chuàng)新協(xié)同共建、產(chǎn)業(yè)發(fā)展協(xié)同聯(lián)動(dòng)等多事項(xiàng)共商共舉。

“培育發(fā)展一批現(xiàn)代化都市圈，形成區(qū)域競爭新優(yōu)勢，將為城市群高質(zhì)量發(fā)展、經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)提供重要支撐。”曾剛說。