縣城釋放潛能

萬宏蕾

4 月20 日， 湖北省興山縣巖上茶居帳篷酒店

郡縣治，天下安。

黨的十八大以來，我國縣城建設步穩蹄疾，縣域經濟蓬勃發展。

江蘇昆山，2021年人均GDP約22.69萬元，達到高收入經濟體標準;山東海陽，建成全國首個“零碳”供暖城市，首個供暖季減排二氧化碳33萬噸;福建晉江，實體經濟提質升級，已形成超2000億元的鞋服產業集群和超千億元的紡織產業集群;湖北興山，依托生態資源發展鄉村旅游，全縣2021年旅游收入達31億元……

2022年5月，中辦、國辦印發《關于推進以縣城為重要載體的城鎮化建設的意見》（以下簡稱《意見》），系統提出縣城建設的指導思想、工作要求、發展目標、建設任務、政策保障和組織實施方式，進一步凸顯了推進以縣城為重要載體的城鎮化建設在城鎮化戰略中的獨特地位和作用。

提升縣城發展質量，更好滿足農民到縣城就業安家需求和縣城居民生產生活需要，將為協同推進新型城鎮化和鄉村振興提供有力支撐。

近年來，農民在縣城購房安家、向縣城集聚的現象更加普遍。

“城尾鄉頭”是縣城

2013年，位于長三角腹地的浙江德清開通高鐵，德清到杭州的時間縮短為13分鐘，2小時內便可抵達上海、南京、蘇州等城市。

近年來，通過加快融入長三角一體化發展，德清主動承接大城市產業等疏解轉移，吸引青春寶、鼎力機械等老牌杭州龍頭企業落地;莫干山景區成為長三角城市居民的度假勝地，通過踐行“兩山理論”、壯大村集體經濟，2021年，德清的城鄉居民收入比已縮小到1.61∶1。

蓬勃發展的德清是我國縣城建設高質量發展的縮影，也是縣城發揮連接城市、服務鄉村載體作用的一例。

中國城市規劃設計研究院院長王凱表示，中國城鎮化的發展已經走過了初期積累、基礎性發展的階段，進入成熟、完善、提高的新階段。在跨省區人口流動趨緩、近域化流動趨勢加強、返鄉農民工回流的背景下，推進以縣城為重要載體的城鎮化建設尤為重要。

2021年底，縣城及縣級市城區常住人口達2.5億、占全國城鎮常住人口的近30%。

縣城已成為農業轉移人口就地城鎮化的重要載體。國家統計局數據顯示，2019年40周歲以下農民工回流比例為22%，40周歲至45周歲比例為67%。近年來，農業轉移人口更多在省域內流動，農民在縣城購房安家、向縣城集聚的現象更加普遍。

人口流動的新態勢，使縣城在我國城鎮化格局中的地位愈加突出。

2021年中央一號文件指出，把縣城作為城鄉融合發展的重要切入點，強化統籌謀劃和頂層設計。推進縣城建設，既有利于適應農民日益增加的到縣城就業安家需求，又有利于輻射帶動鄉村發展和農業農村現代化。

推進以縣城為重要載體的城鎮化建設，也利于完善大中小城市和小城鎮協調發展的城鎮化空間布局，緩解部分超大特大城市功能過度集中、中心城區人口過度集聚問題。

通過承接北京非首都功能疏解，緊鄰大興機場的河北固安正成為首都南側一顆耀眼的明珠。

2021年，孫會會將店鋪從北京大紅門服裝批發市場遷到永定城·京津冀固安國際商貿城，這里承接了近4000家北京的服裝批發商戶。孫會會說：“國際商貿城市場規模大，區位交通便利，業態更豐富，品類更齊全，很多同行也趁搬遷擴大了經營規模。”

在我國構建新發展格局、形成強大內需市場中，縣城也發揮著重要作用。

“縣城在基礎教育、公共衛生、市政設施、人居環境和產業配套等方面存在不少短板弱項，但也蘊藏著巨大的內需潛力。”習近平經濟思想研究中心主任史育龍說。

當前，縣城人均市政公用設施固定資產投資相當于地級及以上城市城區的1/2左右，縣城居民人均消費支出相當于地級及以上城市城區居民的2/3左右。

史育龍認為：“通過加大投入推進縣城建設，一方面可以形成當期投資，另一方面完善的公共設施又可吸引產業投資、促進居民消費，形成乘數效應和良性循環。”

小縣城大產業

2021年，義烏實現進出口總額3903億元，同比增長24.7%;城鎮常住居民人均可支配年收入為86628元，高于北京、上海。

商務部副部長盛秋平表示，十年來，義烏出口增長了5.4倍，進口增長了10倍，電子商務交易增長了6.1倍，從“買全國、賣全國”走向了“買全球、賣全球”，“世界小商品之都”建設邁出了堅實步伐。

縣域經濟的高質量發展，離不開產業的支撐。當前，我國已經涌現出一批具有較好資源稟賦、產業基礎、交通條件的縣城，依托自身優勢發展起特色支柱產業。

浙江諸暨被譽為“世界襪都”，其襪業產業聚集度位于全球首位，近年來更通過數智化轉型讓襪業從“制造”轉向“智造”;山東曹縣已成為全國漢服生產基地之一，其漢服銷售額占全國同類市場的近1/3;湖南瀏陽的400多家企業、約30萬從業者掌握著花炮技藝，貢獻了全球半數煙花……

有產業，縣城才有活力。

湖北棗陽港利制冷配件有限公司總裝成品車間里機器轟鳴，車間班長盧紅蘭正在忙著帶領班組作業。1980年出生的她曾在外打工多年，5年前和丈夫回到棗陽。

“家鄉這些年企業多了，就業機會也多了，待遇不比在外面差。”盧紅蘭說。近年來，棗陽堅持“實體筑基、產業興城”，越來越多的人和盧紅蘭一樣回到了家鄉，城市活力也越來越足。

中國宏觀經濟研究院市場與價格研究所副所長歐陽慧認為：“與中心城市相比，縣城產業發展的目標是重點解決當地就業、當地居民增收、社會穩定等問題，并為鄉村振興提供產業支撐。”

《意見》把產業發展擺在以縣城為重要載體的城鎮化的突出位置，強調要增強縣城產業支撐能力，明確要重點發展比較優勢明顯、帶動農業農村能力強、就業容量大的產業，統籌培育本地產業和承接外部產業轉移，促進產業轉型升級。

蘭考縣堌陽鎮徐場村一位村民在家中彈奏古琴（郝源/ 攝）

暢循環、搭平臺是培育產業的重要環節。《意見》提出，提升產業平臺功能，健全商貿流通網絡，完善消費基礎設施等一系列政策措施，為縣域經濟發展夯基礎、提質效。

“從過去兩年的實踐看，不少縣城通過提升市政公用設施水平，優化公共服務設施布局，夯實了產業發展基礎，為吸引承載更多人口創造了條件。”史育龍說。

貴州龍里位于苗嶺山脈中部，屬于曾經的滇桂黔石漠化集中連片深度貧困地區。瞄準緊鄰省會貴陽的區位優勢，龍里近年來緊盯“融貴陽”發展，通過補齊交通短板、以龍里縣高新技術產業園為產業平臺，已初步形成特色輕工、新型建材、健康醫藥、裝備制造四大支柱產業。

近十年，龍里規模以上工業企業從64戶增長到171戶。2020年以來，龍里完成城鎮新增就業1.2萬人，轉移農村勞動力1.88萬人，易地扶貧搬遷進城的群眾優先安排到企業上班，1萬多名群眾就近在園區工廠實現穩定就業。

因地制宜尋定位

錯位互補、因地制宜是縣城培育優勢特色產業的關鍵，推進以縣城為重要載體的城鎮化建設落地實施，更需科學把握功能定位。

“我國縣城數量大、類型多，自然稟賦和發展路徑也各不相同，要避免‘一刀切。”歐陽慧表示。

中國城市和小城鎮改革發展中心主任高國力認為，縣城發展分化既是客觀趨勢，也符合城鎮化一般規律。因此，要充分尊重縣城發展規律，準確把握演變態勢，推動不同類型縣走各具特色的縣城建設道路。

一方面，要支持條件好的縣城重點發展，精準選擇基礎好、潛力大的縣城，特別是城市群和都市圈等地區的縣城，使之成為吸納農業轉移人口的重要空間;另一方面，要客觀理性認識到一些縣城常住人口正在減少的現實，防止人口流失縣城盲目建設。

2020年5月29日印發的《國家發展改革委關于加快開展縣城城鎮化補短板強弱項工作的通知》明確，要立足各地區發展基礎和要素條件，建立分區分類的支持引導機制。

在此基礎上，《意見》明確了五類縣城的發展路徑，即加快發展大城市周邊縣城，積極培育專業功能縣城，合理發展農產品主產區縣城，有序發展重點生態功能區縣城，引導人口流失縣城轉型發展。

吉林公主嶺地處世界“黃金玉米帶”，是一座典型的農產品主產區縣城。

江蘇常熟，70 公里快速路、109列高鐵班次、214個建制村城鄉公交一體化運營，交織出一張外接長三角、內通全域的立體交通運輸服務網絡。

近年來，公主嶺專注黑土地保護，強化育種科研投入，延伸玉米產業鏈條，做優做強農產品加工業和農業生產性服務業。通過與中科院等科研院所合作，公主嶺先后建立種子研發中心、科研實驗站等育種基地，吸引了一批國家、省級新品種試驗示范項目落地和一批企業、科研機構落戶。

甘肅碌曲則是黃河上游水源重要涵養區之一。

2022年9月11日上午，海拔3300多米的尕海鎮加倉村中，面色黝黑的紅尕正帶領村民們建設“牧游結合”的定居點。

“冬季，負責放牧的可以在這里居住。夏季游客多了，這里可以作為客房。”紅尕說。定居點有公共衛生間、洗浴室，也有各戶獨立的客廳、臥室和廚房。房屋后面是面積1300多平方米的養殖基地，還有檢疫間、飼料庫等。

2021年初，紅尕創辦了加倉村揚旗牦牛養殖農民專業合作社，探索牧民“十戶聯產”合作經營模式“十戶聯產”舍飼、半舍飼結合的現代化飼養，大大減輕了草原生態負重。

如今，碌曲的270多家農牧業專業合作社帶動了5600多戶農牧戶增收，牧旅融合發展又讓生態資源轉化為經濟效益。2021年，碌曲縣接待游客80多萬人次，綜合收入達3.67億元。

補齊短板惠民生

“縣城建設品質不僅關系到2.5億縣城居民的生活品質，也關系到對廣大農村人口到縣城就地城鎮化的吸引力。”歐陽慧說。

曾經的河南蘭考，面臨著大量農村勞動力外出、城鎮化發展明顯滯后的困局。

2014年12月國家發改委印發《國家新型城鎮化綜合試點方案》將蘭考列為國家新型城鎮化綜合試點縣，當地城鎮化發展迎來轉折。

近年來，蘭考木制品加工產業日漸壯大，帶來“返鄉創業潮”。2016年，蘭考設立了專項扶持資金支持返鄉創業，目前累計有5.2萬人回到蘭考創業，創辦經濟實體5.4萬個，創業帶動就業15.6萬人。

蘭考城鄉面貌也煥然一新，創建園林城市、打造生態廊道，讓當地人居環境更具吸引力。蘭考縣國民經濟和社會發展統計公報數據顯示，當地2021年城鎮常住人口36.69萬，城鎮化率47.98%，比2000年增加了38.47個百分點。

作為河南省唯一的國家發改委縣城新型城鎮化建設示范直接聯系點，如今蘭考通過評估圍繞縣城短板弱項，已規劃193個項目、預計投資486.9億元以大力提升縣城公共設施和服務能力。

史育龍認為，滿足人民日益增長的美好生活需要，為城鄉居民提供高品質生活空間，必須抓住縣城這個著力點，提升縣城綜合服務能力。

當前，我國縣城公共服務標準和實際供給還遠低于中心城市，優質公共服務資源較為稀缺，每千人口醫療衛生機構床位數僅為3.8張，一些縣城學校“大班額”問題尚未完全得到解決。“《意見》抓住這一突出矛盾，將縣城作為引領縣域發展的輻射中心，大力加強縣城市政設施建設和公共服務供給，提升縣城人居環境水平。”歐陽慧說。

夯實縣城運行基礎，需要加強市政設施的“硬件”。

四川金堂，通過實施防洪排澇能力提升十大工程，毗河3號橡膠壩將河道從90米拓寬至210米，有效緩解了縣城防洪排澇壓力。

江蘇常熟，70公里快速路、109列高鐵班次、214個建制村城鄉公交一體化運營，交織出一張外接長三角、內通全域的立體交通運輸服務網絡。

提升縣城居民幸福感，也要提升公共服務的“軟件”。

江蘇溧陽，通過緊密型縣域醫共體建設，使縣內就診率達90%。

云南永勝，全力推進生態綠色縣城建設，讓綠意滲透進大街小巷，讓鮮花融入群眾生活。目前，縣城綠地面積241.6公頃，綠化覆蓋率44.74%，人均公園面積達13.1平方米。

作為城鄉融合發展的基本單元，縣城中更多的“小城故事”正不斷精彩呈現。

“縣域常住人口向縣城集中仍是大勢所趨，要創新縣城輻射帶動鄉村的模式和方式，讓縣城建設發展的成果惠及縣域。”國家發改委營商環境發展促進中心副主任王大偉說。