亞非拉：外交名城之煩惱

王悅

位于內羅畢的聯合國辦事處

國際組織的總部多選址于發達國家，相比起來，發展中國家除了有一些區域性組織的總部之外，基本上難以被全球性組織選為落腳地。

不過，在聯合國框架下，一些具有單一功能的機構，還是落戶在最需要前線執行的地方。譬如，聯合國環境規劃署和聯合國人類住區規劃署（人居署），就都設在肯尼亞的內羅畢，而聯合國駐內羅畢的辦事處，也是它唯一設在第三世界國家的辦事處級別機構。

2019年3月10日，從非盟總部所在城市（亞的斯亞貝巴）飛往內羅畢的埃航波音737 MAX 8客機墜毀，150多人罹難。次日，聯合國在世界各地的辦事機構全部降半旗，因為不幸遇難者中，有50多人原本都準備參加在內羅畢舉行的第四屆聯合國環境大會，而且遇難者中至少包括21名聯合國工作人員。

2019年4月10日，聯合國悼念埃航空難中遇難的21名工作人員

墜機事故除了與波音新機型有關，也反映出非洲的硬件配套設施、人員素質和教育水平，可能存在較大的欠缺。但讓國際組織落戶發展中國家，理論上可以促進當地的經濟發展和基礎設施建設。這也就是為什么發展中國家會在爭取國際組織總部落戶的競爭中你追我趕。

實際上，國際組織總部的定址，從未擺脫歐美發達國家的影響，而國際組織是否真是當地的搖錢樹，恐怕也得打個問號。

毛遂自薦的內羅畢

聯合國機構大都設置在歐美國家的城市，地處非洲的肯尼亞首都內羅畢是個例外。

“內羅畢”在當地馬賽語中，意為“清涼的水”?？夏醽喼苓呧弴Ｈ肀葋?、索馬里、烏干達、蘇丹、坦桑尼亞都相對落后，內羅畢的重要性因此凸顯出來，成為整個東非的經濟中心和陸空交通樞紐。繁華的內羅畢吸引了國內外大量移民，有“東非小巴黎”的美譽。

1972年6月，第一次人類環境與發展會議在瑞典首都斯德哥爾摩召開。會議發表了《人類環境宣言》，并決議在聯合國框架下成立一個負責全球環境事務的機構。當時，英、美等發達國家反對聯合國花費巨資成立環境機構。雖然與會代表在激烈爭論后同意成立環境機構，但關于機構總部設在何處，仍然遲遲討論不出結果。

參與競選總部的城市有日內瓦、倫敦、馬德里、墨西哥城、尼科西亞（塞浦路斯）、新德里、紐約、瓦萊塔（馬耳他）和維也納。時任肯尼亞聯合國總部代表約瑟夫·奧代羅·喬維認為，聯合國機構選址存在不平等，要求紐約、日內瓦、倫敦和維也納退出競選。他與肯尼亞外長恩喬羅格·蒙加伊一同向聯合國大會提議，將新成立的環境機構總部設在內羅畢。蒙加伊外長游說“七十七國集團”中的非洲國家聯合起來，支持聯合國新機構定址非洲。

肯尼亞代表團用“促進聯合國機構分布的地緣公平”為理由，游說各國。他們向聯合國大會遞交了一份17頁的媒體聲明，羅列了內羅畢在氣候、交通、配套設施等方面的優勢。最終，內羅畢勝出，環境規劃署因而成為首個總部設在南半球的聯合國機構。由此，環規署可以就近掌握發展中國家環境議題的第一手資料，而國際環境政策的制定和實施，也能考慮發展中國家的國情和需要。

內羅畢城區

內羅畢吉吉里區的商場

內羅畢勝出，環境規劃署因而成為首個總部設在南半球的聯合國機構。

除了聯合國環境規劃署，聯合國人居署的前身——人居委員會的總部，也于1978年設在內羅畢，吸引眾多外交使團、非政府機構和大型公司落戶肯尼亞。

聯合國機構的接連落戶，使得大量高收入工作人員進入內羅畢，也幫助提振了內羅畢的經濟，形成了特殊的“駐外經濟學”：當地供應商相互競爭采購合同，向國際機構出售生鮮農產品、文具紙張與其他必需品;非技術勞動力則獲得清潔工、園藝工和保安等工作崗位;咖啡館、干洗店等商家，也因為服務駐外人員和高收入的當地雇員而生意興隆。

不過，由于駐地過于依賴聯合國支出，當地的繁榮景象也非常脆弱。在新冠疫情封控期間，聯合國辦事處人去樓空，內羅畢吉吉里區的商家也因此陷入困境。聯合國機構提供的高收入崗位，還進一步加劇當地收入的不平等，扭曲就業市場。

由于恐怖襲擊的威脅和肯尼亞治安形勢經常惡化，聯合國機構會遷走的傳言也從未間斷。2005年，時任聯合國秘書長安南表示，聯合國不會因為肯尼亞安全局勢而遷走駐內羅畢的辦事處。2018年，聯合國人居署執行主任麥慕娜·莫哈德·謝里夫，也否認了人居署可能拆分并遷離內羅畢的傳言。

背靠美國的曼谷和馬尼拉

在東南亞，泰國曼谷是重要的國際活動中心，每年有兩三百場國際會議在此舉行。曼谷還擁有聯合國亞太經社委員會總部，以及世界銀行、世界衛生組織、國際勞工組織等20多個國際機構的區域辦事處。

聯合國亞太經社委員會的歷史，可追溯到1947年3月由中國政府倡議、在上海成立的亞洲和遠東經濟委員會。這個委員會旨在協助二戰后的經濟重建。1949年1月，委員會遷址曼谷。1974年，委員會改為現名，是聯合國經社理事會下屬5個區域性分支機構之一。

二戰結束后，曼谷是亞洲最繁榮的城市之一，聯合國的亞洲及遠東經濟委員會遷往曼谷似乎理所當然。但不得不承認，曼谷的繁榮背后少不了美國的幫助。

泰國在二戰期間與日本簽訂同盟條約，加入軸心國陣營，并向英美宣戰。戰爭結束后，泰國國王立即宣布對英美宣戰的軍政府決定無效，廢除與日本簽訂的所有條約。曾與泰軍直接交戰的英法兩國，并不就此原諒泰國，而是向其索取賠償或領土。美國則態度較為溫和，直接原因是美泰兩國并未交戰，而更根本的原因是，美國想要在戰后掌控世界。

美國意圖瓦解英法殖民體系，并反對蘇聯，因而拉攏泰國，將泰國變成美國在中南半島的重要據點。美國從中斡旋，促成了泰英與泰法的停戰協議，還專門撥款給泰國政府，幫助其盡快從戰爭創傷中恢復。在美國幫助下，曾是軸心國的泰國不僅沒受到什么懲罰，反而在1946年加入聯合國。

1960年代中期的菲律賓是東南亞第一大經濟體，摩天大樓林立的馬尼拉有“亞洲小紐約”的稱號。

亞洲五大國際會議中心之首—馬尼拉國際會議中心

相比曼谷，菲律賓首都馬尼拉的發展更加離不開美國。馬尼拉曾是美國殖民菲律賓的大本營。馬尼拉的國際會議中心是亞洲五大國際會議中心之首，占地面積為12公頃，會議中心經常舉辦大型博覽會等商業活動。

亞洲開發銀行的總部就設置在馬尼拉。1963年12月，聯合國亞太經社委員會在馬尼拉召開第一屆亞洲經濟合作部長級會議，決定創建亞洲開發銀行。章程于1966年8月22日生效，11月首屆理事會在東京召開，宣告這個銀行組織正式成立。雖然亞行由聯合國亞太經社委員會贊助建立，但它不是聯合國的下屬機構。

亞行總部的定址，折射出戰后日本與美國的微妙關系。東京和馬尼拉是亞行總部兩個強有力的競爭者。日本早在1950年代就熱心籌備亞洲開發銀行，但沒有獲得響應。在1964年曼谷的專家討論會上，日本外交官渡邊武的研究小組提出的成熟方案占據優勢。日本政府對于將亞行總部設在東京志在必得。

日方忽略的是，1960年代中期的菲律賓是東南亞第一大經濟體，摩天大樓林立的馬尼拉有“亞洲小紐約”的稱號。在1965年11月舉行的總部選址投票會上，馬尼拉以領先東京一票的微弱優勢勝出，渡邊武則出任亞行第一任行長。

實際上，美方很早就向渡邊暗示，行長的選擇比總部定址更為重要，這與日本政府的期待完全相反。美國對日本一直是既支持又制衡，不希望亞行行長和總部都由日本控制。美國不是亞洲國家，既不能派人出任行長，又不能把總部設在美國。菲律賓長期受美國殖民，以英語為官方語言，美國當然希望把亞行總部設在馬尼拉。

貧富不均的圣地亞哥

智利長期是拉美最發達的國家之一，而首都圣地亞哥是全國的工業與金融中心，貢獻了智利約45%的GDP。聯合國拉丁美洲和加勒比經濟委員會，把總部設在圣地亞哥，看似順理成章。實際上，該機構的成立和運作，也深受美國的正反面影響。

拉加經委會成立于二戰后的1948年，當時名為“拉丁美洲經濟委員會”，其歷史根源可追溯到戰前的政治運動。

嚴重的貧富不均，常常在圣地亞哥引發大規模示威游行。

聯合國拉丁美洲和加勒比經濟委員會總部

從圣地亞哥圣母山俯瞰城市

在二戰以前，有關拉丁美洲經濟發展的觀點，主要是從殖民意識形態中形成的，這種觀點結合了門羅主義，認為美國是唯一可以干預拉美事務的外國勢力。更不用說二戰后初期，由美國制定的美拉貿易條件，引入了“不平等交換”的概念，使“北方”的資源可比“南方”的資源獲得更大回報。對此不滿的拉美國家，就醞釀成立自己的區域性經濟組織，并于不久后在圣地亞哥將之實現。

美國試圖通過“改變智利”，來影響拉美的經濟和外交路線。1980年代末至1990年代，隨著債務危機的爆發，拉美國家受歐美國家影響，啟動新自由主義改革。這一時期，在智利政變上臺的皮諾切特政權，推行了最為“徹底”的市場化改革，讓智利成為南美洲最富裕的國家之一。智利成為新自由主義的“樣板”，諾貝爾獎得主、美國經濟學家弗里德曼稱之為“智利奇跡”。

事實上，智利首都圣地亞哥的繁榮，既得益于新自由主義的改革，也因為這種改革成為一座貧富差距極大的城市。當你登上圣地亞哥圣母山，這座城市的貧富差距盡收眼底：東城的富人區高樓林立，有國際化的寫字樓、大型商場、高檔住宅，西城的窮人區都是低矮的平房。

嚴重的貧富不均，常常在圣地亞哥引發大規模示威游行。2019年的抗議浪潮，甚至迫使時任總統皮涅拉接連取消在圣地亞哥舉行的APEC峰會和聯合國氣候變化大會。

如同其他聯合國機構在發展中國家的駐地，國際組織的駐扎對于圣地亞哥來說也是一把雙刃劍。圣地亞哥因為其繁華吸引了國際組織，而國際組織的進駐又加劇了繁華背后的貧富不均。國際組織駐扎發展中國家城市，也仍然難以從根本上撼動歐美發達國家對國際組織的把持。

對于發展中國家來說，國際組織落戶固然可以提振地方經濟、擴大影響力，但這些都是眼前之利。長遠來看，發展中國家如果不解決貧富差距、安全局勢等內部問題，最終還是會自食苦果，鬧出不得不取消國際會議的笑話。

特約編輯姜雯 jw@nfcmag.com