鄉村建設的保障制度構建

任大鵬

【摘要】鄉村建設是一項長期而艱巨的任務，困難和問題不容回避。實施鄉村建設行動，需要更可操作的、體系化的制度保障，要在強化基層黨組織自身建設基礎上構建多元主體參與的組織保障機制;要構建以財政資金、金融資本、社會資本和農村集體經濟組織資產為主體的多元投入保障機制;要構建城市人才下鄉的激勵制度、本土化鄉村工匠的培育制度和城鄉間人才流動制度;要在保障糧食安全基礎上，建設用地應當優先保障鄉村建設的用地需求，優化村莊布局;要在項目設計、項目實施和項目管護階段，完善農民主體地位保障制度;要完善鄉村建設行動的監管、考核及責任制度。

【關鍵詞】鄉村建設? 制度保障? 財政投入? 土地制度

【中圖分類號】F323/D422? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?【文獻標識碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2022.15.008

鄉村建設是實施鄉村振興戰略的重要任務，也是國家現代化建設的重要內容。2022年5月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《鄉村建設行動實施方案》（以下簡稱《方案》），其中對鄉村建設的政策支持和要素保障作了專門規定。學術界對于鄉村建設的關注度、參與度一直很高，但如何以制度建設保障鄉村建設各要素的投入還需要體系化的探討。《中華人民共和國農業法》（以下簡稱《農業法》）、《中華人民共和國鄉村振興促進法》（以下簡稱《鄉村振興促進法》）等法律中有關于鄉村建設的要素投入的規定，中央一系列文件中也有相應要求，但更可操作的、體系化的保障制度還需要進一步完善。

組織保障制度

組織振興是鄉村振興的重要組成方面，鄉村建設需要強化組織保障制度。《鄉村振興促進法》對組織建設的基本要求大體可以歸為以下方面。一是加強黨在鄉村振興中的領導地位，二是建立健全農業農村工作干部隊伍建設，三是構建簡約高效的基層管理體制，四是加強農村基層群眾性自治組織的規范化、制度化建設，五是加強農村集體經濟組織和新型農業經營主體培育，六是加強基層群團組織建設，七是加強基層執法隊伍建設，八是健全農村社會治安防控體系和農村公共安全體系建設。這些相關制度，在鄉村建設行動中都需要全面貫徹落實，發揮各類組織對鄉村建設行動的保障功能。

基于鄉村建設的目標要求，從制度建設層面看，組織保障的工作重心在于以下方面。第一，強化農村基層黨組織自身建設，發揮黨組織在鄉村建設中的全面領導作用。農村基層黨組織自身建設和作用發揮是實施鄉村建設行動的最主要的組織保障。要以強有力的基層黨組織引領鄉村建設行動，通過鄉村建設行動強化基層組織建設。《中國共產黨農村工作條例》第十九條規定，“堅持農村基層黨組織領導地位不動搖，鄉鎮黨委和村黨組織全面領導鄉鎮、村的各類組織和各項工作”。[1]《鄉村振興促進法》第四十二條要求，“中國共產黨農村基層組織，按照中國共產黨章程和有關規定發揮全面領導作用”。[2]總體上看，絕大多數基層黨組織都能夠按照黨章和有關規定，在全面領導農村集體經濟組織發展壯大、農村基礎設施建設、農村公共服務、農村精神文明建設和文化傳承、農村矛盾糾紛處理、農村社會治安管理、村容村貌整治和村民教育等方面發揮重要作用，但仍然存在個別村級黨組織渙散，難以在鄉村建設中發揮主導作用的情形。一些農村黨組織成員年齡老化，思想僵化，政治素養不高，為民服務意識淡薄，對群眾迫切需要解決的困難和問題不主動、不熱心，消極怠慢，甚至將手中的權力作為謀取私利的工具。盡管這是個別現象，但由此導致黨群關系、干群關系緊張，難以體現農村基層黨組織對黨員群眾的凝聚力，難以在鄉村建設及農村各項事務管理中發揮有效作用。為此，需要按照《方案》要求，常態化整頓軟弱渙散村黨組織。[3]常態化，意味著需要以健全的制度為基礎，嚴格按照黨章和相關規定要求，選拔任用干部、考核干部、監督干部。

農村基層黨組織自身建設是強化黨對農村工作領導的基礎，而如何發揮基層黨組織在鄉村建設各個方面的領導作用，任務更加艱巨。當前，我國各地農村基層黨組織負責人普遍按照中央要求，通過合法程序擔任村民自治組織和農村集體經濟組織的負責人，從制度層面為基層黨組織全方位發揮作用奠定了基礎。同時，這也為農村基層黨組織尤其是負責人提出了更高的要求。除農村基層黨建外，農村基層黨組織還應依法組織廣大村民共同承擔村內公共事務管理和公共服務以及農村集體經濟組織發展的職責。按照《中國共產黨農村工作條例》第十五條規定，“加強黨對農村社會主義民主政治建設的領導”，是黨的農村工作的重要組成部分。[4]改革開放以來，農村人口結構發生了重大變化，對新時期村民自治制度的實踐帶來了挑戰。為此，需要針對村民需求，探索和創新村民自治的具體形式，保障村民對農村各項事務尤其是農村基礎設施建設和農村公共服務體系建設中的參與權、受益權和監督權。

農村集體經濟是社會主義公有制的重要組成部分，發展壯大集體經濟是提升黨對廣大農村居民凝聚力的重要任務。農村基層黨組織在領導農村集體經濟發展過程中，需要在堅持確保糧食安全、嚴格保護耕地、切實改善生態環境和保障集體成員公平分享集體收益的基礎上，基于資源稟賦、發展水平，因地制宜探索集體經濟發展壯大的不同方式。然而在基層黨組織引領農村集體經濟組織發展方面，仍然存在著制度供給不完善的地方。由于立法缺位，農村集體經濟組織的發展目標、發展方式、組織形式、財產權屬、財務管理、集體成員身份界定、集體收益分配機制等方面沒有明確的法律依據，在一定程度上制約著基層黨組織的作用發揮。一些基層黨組織負責人有“多一事不如少一事”的心態，在集體經濟發展壯大過程中存在畏難情緒。為此，需要在《中華人民共和國農村集體經濟組織法》中進行規范。

第二，鄉村建設需要明確農村村民自治組織、農村集體經濟組織、農業生產經營組織和各類社會組織的職責，構建多元主體參與的組織保障機制。村民自治組織作為農村公共事務管理和公共服務的重要組織載體，在鄉村建設中使命重大。但是，農村人口結構老齡化對村民自治組織的作用發揮帶來了一定影響，也對鄉村公共服務建設提出了新的要求。例如，在農村養老服務體系建設方面，農村老年人作為農業生產主體、農村公共事務管理的參與主體、農村公共服務的貢獻和需求主體，可以在鄉村建設中發揮重要作用。因此，村民自治組織應當創新機制和方法，通過農業生產托管服務幫助老年人擺脫生產困境，通過互助養老等多種方式解決農村老年人的生活困難，滿足農村老年人的情感慰藉需求。在鄉村建設行動中，村民自治組織還應在基層黨組織領導下，摸清農村基礎設施建設和農村公共服務領域短板，組織動員村民通過以工代賑等方式積極參與鄉村建設行動，帶動農民就業和增收。

農村集體經濟組織承擔著農村公有制財產保值增值的重要職責，同時也是鄉村建設的重要力量。《鄉村振興促進法》第四十六條第一款規定，“各級人民政府應當引導和支持農村集體經濟組織發揮依法管理集體資產、合理開發集體資源、服務集體成員等方面的作用，保障農村集體經濟組織的獨立運營”。[5]實踐中，存在著因制度供給不足而影響集體經濟組織發揮有效作用的現象。例如，以財政投入為主興建的農田水利、田間機耕路、農產品加工倉儲和物流設施等農業生產基礎設施的產權歸屬問題，在制度層面上仍然缺乏明確規定，農村集體經濟組織在管理和使用這些財產時，權能不清晰。再如，對于農村集體經濟組織發展形成的財產性收益如何管理、使用和分配，也缺乏明確的制度規則。為此，需要完善相關制度和利益機制，讓農村集體經濟組織真正成為農村基礎設施和公共服務的建設者、管理者和受益者。

農民專業合作社是在家庭承包經營基礎上，農業生產經營主體自愿組成并依法登記注冊的從事農業生產經營和服務的互助性經濟組織。與農村集體經濟組織比較，農民專業合作社具有資源和要素集聚優勢、道德風險防范機制和相對較高的產業融合與市場對接能力，可以在鄉村建設領域與農村集體經濟組織形成有效互補關系。從實踐看，220多萬家農民專業合作社在引領農民進入市場、提高農業生產的組織化程度、提升農業技術裝備水平、提高農民素質以及在農業基礎設施建設和農村公共服務等方面發揮著重要作用，但規模過小、運行機制不健全、市場競爭能力弱和成員間利益聯結不緊密以及個別農民專業合作社空殼化、排擠小農戶等現象比較突出。農民專業合作社發展的困境，既有政策環境問題，也有其自身的發展定位和組織運行機制問題，其核心在于農民專業合作社的發展如何融入到鄉村產業振興中，并以此帶動小農戶共同發揮在鄉村文化傳承與服務、鄉村生態環境保護、鄉村公共服務體系建設中的作用。一些農民專業合作社通過農旅融合等方式在第一產業基礎上發展第三產業，在凸顯農業的文化價值上取得初步成效。東北地區的農民專業合作社在黑土地保護中發揮著不可替代的作用，體現了農民專業合作社在生態文明建設中的價值。一些農民專業合作社對財政補助維修的公共財產進行管護，使大量年久失修的農田水利設施、農產品倉儲設施等在修繕之后重新發揮生產功能。但總體上看，如何從制度層面規范農民專業合作社行為，構建農民專業合作社與農村集體經濟組織的功能互補和融合發展機制，以使二者在鄉村建設中發揮更大作用，仍然有很多工作要做。

農村基層群團組織和各類社會組織是鄉村建設中不可忽視的重要力量。實踐中，一些地方的共青團、婦聯等基層群團組織在鄉村振興戰略實施過程中，利用組織的粘彈性優勢凝聚相關群體，發揮著非常重要的作用。因此，需要通過制度建設為基層群團組織賦能、賦權、賦責，保障其參與鄉村建設必須的編制、經費，使其更通暢地融入到鄉村建設實踐中。同時，要充分重視各類社會組織在鄉村治理和鄉村公共服務供給中的作用。筆者在四川省青神縣調研發現，在基層黨委領導下，老人協會、少兒婦女促進會、退伍軍人協會、應急救援小分隊等眾多微組織，在農村老年人互助幫扶、婦女發展與權益維護、疫情防控和災害預防、河道清理、環境整治等農村公共服務體系建設方面，都取得了顯著成效。但是，這些微組織在經費、物資、機制等方面缺乏制度保障，迫切需要通過法律和政策進行規范引導。

資金投入保障制度

鄉村建設需要構建多元投入保障機制，包括財政資金的投入、金融資本的投入、社會資本的投入和農村集體經濟組織的投入等。實施鄉村建設行動，應當在《鄉村振興促進法》《農業法》相關規定的基礎上，瞄準鄉村建設的目標，確立投入保障的法律和政策機制。從現行法律規定看，2012年修改后的《農業法》第三十八條第一款規定，“國家逐步提高農業投入的總體水平。中央和縣級以上地方財政每年對農業總投入的增長幅度應當高于其財政經常性收入的增長幅度”。[6]并在第二款明確了包括農業基礎設施建設在內的八個財政投入重點領域。《鄉村振興促進法》第五十八條第一款規定，“國家建立健全農業支持保護體系和實施鄉村振興戰略財政投入保障制度。縣級以上人民政府應當優先保障用于鄉村振興的財政投入，確保投入力度不斷增強、總量持續增加、與鄉村振興目標任務相適應”。[7]第五十八條第三款規定，“各級人民政府應當完善涉農資金統籌整合長效機制，強化財政資金監督管理，全面實施預算績效管理，提高財政資金使用效益”。[8]在《方案》中，又進一步對中央財政和地方財政有關鄉村建設行動投入提出明確要求，“中央財政繼續通過現有渠道積極支持鄉村建設，中央預算內投資將鄉村建設行動作為重點積極予以支持，并向欠發達地區適當傾斜。將鄉村建設作為地方政府支出的重點領域，合理安排資金投入”。[9]

歸納法律和政策的相關規定，在鄉村建設的財政資金投入方面，有五個要點。一是從總體上講，保障鄉村振興的財政投入是各級人民政府的職責;二是從財政投入資金來源上講，要通過中央財政和地方財政共同保障;三是在財政資金投入的重點領域上，要向農業農村基礎設施建設和農村公共服務體系建設傾斜;四是在財政資金使用方式上，允許縣級按規定統籌使用相關資金推進鄉村建設;五是鄉村建設的財政投入要為消除區域發展差距作出貢獻，特別是要向脫貧地區、邊疆地區和革命老區傾斜。

在財政資金投入方面，當前比較突出的制度層面的問題主要有五個。其一，財政投入資金不能及時足額撥付問題。一些地方政府，尤其是在相對落后地區，在鄉村建設中追求大拆大建，財政資金短缺在這些地方往往成為常態化現象。為此，一方面，要完善財政預決算體系，確保用于鄉村建設的財政資金投入總量適應鄉村振興戰略需求并不斷增長;另一方面，要加強對地方政府財政支出的監督檢查，同級人民代表大會或其常務委員會應當將鄉村建設的財政資金投入列入常態化檢查范圍。

其二，財政資金整合使用的法律依據問題。在脫貧攻堅階段，涉農財政資金的整合使用，通過集聚財政資金解決脫貧關鍵環節的資金瓶頸問題發揮了重大作用。從脫貧攻堅轉入鄉村振興，仍然需要以縣域為單位整合財政資金。《鄉村振興促進法》第五十八條第三款規定，“各級人民政府應當完善涉農資金統籌整合長效機制，強化財政資金監督管理，全面實施預算績效管理，提高財政資金使用效益”。[10]長效機制，必然是有法律保障的機制。在鄉村建設中，財政資金來源不同，資金使用要求不同，資金使用情況的評價規則不同，對地方整合涉農資金帶來一定障礙。為此，迫切需要完善相關法律制度，明確統籌整合涉農資金的主體、項目類別、具體方式、使用的范圍、監督和考核機制等。

其三，財政資金使用方向問題。鄉村建設的財政資金投入應當明確資金投入方向，以普惠性、基礎性、兜底性民生建設為重點，加強農村基礎設施和公共服務體系建設。實踐中，個別地方政府習慣于追求造景式政績，即將各類資金集中使用到一個項目或者一個點位上，形成景觀式的基礎設施或公共服務設施，以期既利于各級部門檢查，又能夠產生政績亮點，但這種方式并不能解決普遍性的農村基礎設施和服務體系落后的問題。從需求看，越是基礎設施和公共服務條件落后的地方，越是迫切需要重點改善的地方。“好鋼用在刀刃上”，是要將財政投入向落后的區域傾斜，而不是集中使用到條件相對較好的區域以增強顯示度。“雪中送炭”而不是“錦上添花”，是在鄉村建設中財政資金使用應當堅持的重要原則。為此，需要在制度層面對鄉村建設財政資金的使用方向作出明確規定。

其四，財政資金與社會資本的融合問題。鄉村建設，不可能由財政資金完全覆蓋，而是需要以財政資金撬動各類社會資本廣泛參與，形成多元化的鄉村建設資金保障機制。制度的不完善，客觀上會導致社會資本融入的限制。例如，在農村閑置宅基地盤活利用過程中，工商資本通過村級組織整合農民的閑置宅基地進行開發利用，在鄉村道路、環境改善、安置就業等方面效果明顯。但是，社會資本投入在宅基地上投資建設的設施，卻因為宅基地的性質沒有改變而不能取得產權證明，這就損傷了社會資本參與的積極性。為此，在吸引社會資本投入鄉村建設方面，需要在對現行法律制度梳理的基礎上，針對社會資本融入的制度性障礙構建相應的激勵性制度。鄉村建設具有典型的公共性和公益性特征，而社會資本具有營利性追求，因此，要使社會資本更好地融入鄉村建設，需要進一步完善土地政策、稅收政策、信貸政策等方面制度，以實現公益目標與營利目標的兼容。

其五，財政資金撥付與地方配套問題。鄉村建設需要各級財政投入資金，但相對而言，落后地區的資金支持能力缺乏，需要上級財政的轉移支付。當前各類財政轉移支付資金都要求地方配套，但財政基礎較弱地區往往不具備配套能力，其結果是財政轉移支付資金更多向發達地區傾斜，公共基礎設施和公共服務體系建設的區域差距會因此加大。為此，需要完善財政轉移支付制度，以區域平衡發展為原則，確保財政資金更多轉移到更需要支持的公共基礎設施和公共服務薄弱地區。

人才和技術支撐制度

2021年2月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于加快推進鄉村人才振興的意見》，強調“鄉村振興，關鍵在人”。實施鄉村振興戰略，必須打造一支強大的鄉村振興人才隊伍，必須有更具活力和可操作性的人才保障制度。為此，需要針對鄉村建設的人才短板，以城市人才下鄉的激勵制度、本土化鄉村工匠的培育制度、城鄉間人才流動制度為核心，完善人才制度，促進鄉村建設行動有效實施。《方案》對鄉村建設中的人才支撐提出了明確要求，即“加快培育各類技術技能和服務管理人員，探索建立鄉村工匠培養和管理制度，支持熟悉鄉村的專業技術人員參與村莊規劃設計和項目建設，統籌推進城鄉基礎設施建設管護人才互通共享”。[11]從實踐看，在鄉村建設領域，首先，人才振興面臨的制度短板是城市人才下鄉的待遇和條件保障問題。例如，農村以老年人為主要群體，需要更完善的醫療服務，鄉村公共醫療難以滿足老年人的醫療需求，就需要有更多的城市醫療資源包括醫師到農村去為老年人提供常見老年病預防、救治等服務。《關于加快推進鄉村人才振興的意見》也提出，“支持城市二級及以上醫院在職或退休醫師到鄉村基層醫療衛生機構多點執業，開辦鄉村診所，充實鄉村衛生健康人才隊伍”。[12]但是，如何支持，仍然是個現實和迫切的問題。城市醫師到農村執業，需要醫療場所、居住場所，而目前鄉村地區公共服務空間不足，并不具備接受下鄉醫師的必要條件。同時，農村地區的人口密度相對較小，醫療服務的成本相對較高，城市醫師下鄉執業所獲收益與其付出的勞動不相稱，因而，對城市醫師下鄉不能形成吸引力。總之，醫療人才、教育人才、規劃人才、管理人才等下鄉，會遇到各種各樣的困難和問題，其中有些問題是因為制度和機制不完善所導致的。為此，需要完善相關制度，調整相關機制，從住房、條件、待遇等方面改善下鄉醫師、教師等的生活和工作條件。

其次，要建立城市下鄉人才與鄉村本土人才的交流互促制度。當前在鄉村公共服務領域的人才短板問題比較突出，農村教育人才、農村養老人才、農村醫療人才、農村基礎設施管護人才、農村電商人才等都存在嚴重的供給不足現象，不可能都通過城市人才下鄉來解決，而需要強化本土人才的培育。一方面，要通過培訓教育形成一批鄉村本土專家;另一方面，可以借助城市下鄉人才帶動鄉村本土人才的成長。例如，鄉村工匠是重要的鄉村傳統人才資源，擔負著鄉村文化傳承的重要使命。鄉村木匠、鐵匠、泥瓦匠、石匠、銀匠、桿秤匠、鋦匠、鄉廚等，依賴著世代相傳的手藝謀生，同時也成為人們對鄉村場景的美麗想象，是鄉村文化的重要組成部分。傳統鄉村工匠是與傳統的農村生產生活方式密切關聯的，隨著農村居民生產生活方式的快速變革，一些工匠的謀生手段失去了用武之地，千百年流傳的傳統手藝逐漸失傳，鄉村傳統工匠文化也面臨著滅絕風險。為此，確立工匠傳承人制度，培育以工匠手藝為基礎的新興產業，非常緊迫。新的產業會催生新的職業，新型工匠也會在農村不斷涌現，完善相關制度，激勵新型工匠成長，也是鄉村建設中應當重視的方面。

科技支撐也是鄉村建設中不可或缺的重要內容，不論是農村基礎設施建設和維護，還是農村基本公共服務的標準體系，都迫切需要強化技術支持。強化鄉村建設技術引領的制度構建，應以法律和政策鼓勵鄉村建設技術創新，規范鄉村基礎設施和基本公共服務設施等相關技術標準的制定原則、程序，并對必要的、成熟的標準賦予法律效力。

土地保障制度

土地是鄉村建設中的核心要素，也是當前制約瓶頸，需要通過制度創新，構建兼顧土地多重功能的農村土地制度體系，尤其是解決鄉村基礎設施建設和鄉村公共服務體系建設的建設用地需求，在現行法律基礎上，通過完善鄉村建設規劃管理制度、新增建設用地指標傾斜制度、農村集體建設用地復合利用制度、閑置宅基地盤活利用制度等，確立以糧食安全保障、鄉村建設和產業發展為重點的農村集體建設用地利用序列。

在鄉村建設中，農村土地制度完善的重點在于以下方面。一是保障糧食安全的農用地管理制度。耕地主要用于種糧，是我國必須長期堅持的原則，在這一方面已經有了相對完善的制度體系，《中華人民共和國土地管理法》、《中華人民共和國基本農田保護條例》、《中華人民共和國黑土地保護法》以及正在制定的《耕地保護法》，都對耕地管理有一系列法律規定。實踐中一個突出的問題是，服務于糧食生產的設施用地缺乏明確的規定。例如，一些地方在基本農田劃定時，沒有考慮到必須的育苗、倉儲、農機存放、田間機耕路等對土地的需求。按照有關部門制定的設施農用地政策，設施農用地只能安排在一般農用地上而不能安排在基本農田中，這對糧食生產者而言有難以解決的困難。另外，個別地方政府預留耕作條件優良土地以滿足城市發展需要，但劃定的基本農田耕作條件差，甚至出現了基本農田“上山下海”現象。山區往往是基礎設施薄弱區域，迫切需要解決道路等基礎設施和公共服務設施的用地問題，如果這些區域被劃定為基本農田，農村基礎設施的改善就面臨著用地困境。筆者在西南某地調研發現，一些地方的村委會辦公場所竟然是在流轉農民的承包地上建設的，然而按照自然資源管理部門的信息，這些土地已被劃定為基本農田，因而村委會的辦公樓成為事實上的違法建筑。所以，保護耕地的前提是合理規劃基本農田、一般農用地和建設用地，嚴格限制將優良耕地劃定為建設用地，也要嚴格限制將不具備耕作條件的土地劃定為基本農田，同時要充分保障耕地利用中的機耕路、農機、農產品倉儲等用地需求。

二是新增建設用地指標和農村閑置宅基地復墾節約出來的建設用地要優先保障鄉村建設的用地需求。鄉村道路、環境改善、文化體育和醫療、養老服務體系等基礎設施和公共服務建設都離不開土地，建設用地指標必須優先安排用于鄉村建設。一些地方政府熱衷于將新增建設用地指標用于城市房地產開發、各類園區建設和城市公園建設，忽視了鄉村建設的用地需求。在閑置宅基地盤活利用的過程中，一些政府更傾向于利用增減掛鉤政策和集體建設用地入市政策將節約出來的建設用地指標異地交易以增加地方財政收入，但這卻影響到鄉村地區發展的用地供給。這些問題，都需要嚴格的制度進行規范。根據《方案》要求，“合理安排新增建設用地計劃指標，規范開展城鄉建設用地增減掛鉤，保障鄉村建設行動重點工程項目的合理用地需求。優化用地審批流程，在符合經依法批準的相關規劃前提下，可對依法登記的宅基地等農村建設用地進行復合利用，重點保障鄉村公共基礎設施用地”。[13]在制定國土空間規劃和土地利用年度計劃時，要有切實有效的措施，保障鄉村建設用地需求。

三是村莊布局優化需要完善相關土地制度。在我國的西南地區，村民居住分散，公共基礎設施建設落后，鄉村公共服務難以實現有效覆蓋。筆者調研的一個村莊，人口有1400多，分散居住在不同的山溝，為改善村莊的公共基礎設施和公共服務，地方政府籌集資金為村民修建道路、修建飲水管線和天然氣管線，但能夠獲益的村民只是居住在村委會附近的20多戶。在這些地區，只有通過村民適度集中居住，才能夠使公共基礎設施和公共服務體系建設發揮有效作用。因此，在鄉村建設中，需要因地制宜，對村莊布局作出適當調整。《鄉村振興促進法》第五十一條為村莊布局優化提供了法律依據，即“縣級人民政府和鄉鎮人民政府應當優化本行政區域內鄉村發展布局，按照尊重農民意愿、方便群眾生產生活、保持鄉村功能和特色的原則，因地制宜安排村莊布局，依法編制村莊規劃，分類有序推進村莊建設，嚴格規范村莊撤并，嚴禁違背農民意愿、違反法定程序撤并村莊”。[14]從操作層面看，村莊布局優化的原則、程序、項目實施機制和配套的公共服務體系建設，仍然需要更加具體和可操作的制度。

農民主體地位保障制度

鄉村建設是為農民而建，不論是農村基礎設施建設，還是鄉村公共服務體系建設，均需要農民的廣泛參與，因此，在鄉村建設行動實施過程中，尤其是在要素投入方面，應當以規范的制度保障農民參與、接受農民監督。《鄉村振興促進法》第四條第（二）項規定，“堅持農民主體地位，充分尊重農民意愿，保障農民民主權利和其他合法權益，調動農民的積極性、主動性、創造性，維護農民根本利益”。[15]作為鄉村振興重要方面的鄉村建設行動，也必須堅持這一重要的法律原則。

鄉村建設中的要素投入，尤其是農村集體經濟組織投入及農民參與的資金、物資和勞動投入，土地要素的配置等，都會涉及農民利益。保障農民主體地位，維護農民利益應當是鄉村建設要素投入必須堅持的原則，也需要在法律層面確立相關的具體制度。《方案》規定，要“完善農民參與鄉村建設程序和方法”。[16]

首先，是項目設計階段的農民參與問題。《方案》要求，“建立政府組織領導、村民發揮主體作用、專業人員開展技術指導的村莊規劃編制機制，共建共治共享美好家園”。[17]鄉村建設涉及政府的鄉村建設項目服務的供給與村民對基礎設施和公共服務需求的關系，脫離農民需求的項目，難以真正發揮作用，為此，需要在項目設計階段，廣泛征集村民意見，充分了解村民對基礎設施和公共服務的需求，項目設計方案的論證應當有農民代表參加。

其次，是項目實施過程中的農民參與。一是除專業性較強的公共基礎設施建設項目外，要廣泛采取以工代賑等方式為農民提供就業機會，增加農民收入。二是項目實施要與農村集體經濟組織發展壯大和鄉村治理能力提升相銜接，通過鄉村建設的項目帶動鄉村產業發展，帶動村民提高協商議事能力，帶動鄉風、村風、家風建設。三是項目實施過程中要為村民參與監督提供平臺和機會，確保項目建設過程的公開透明。

最后，是項目驗收后的管護階段的農民參與。鄉村建設項目要發揮長效作用，后期的項目管護非常重要。《方案》要求，“在項目管護環節，推行‘門前三包、受益農民認領、組建使用者協會等農民自管方式”。[18]要通過財政支持和村民自籌相結合的方式，保障后期管護資金需求的滿足，并安排資金使參與管護的村民能夠獲得長期就業收入，提高村民參與管護的積極性。

監管、考核及責任制度

監管、考核與責任制度的完善是確保鄉村建設行動成效的重要保障。從監管重點看，主要包括以下方面。

一是財政資金投入保障的監管。鄉村建設的財政資金投入是確保各類項目實施的基礎，籌措財政資金用于鄉村建設是各級政府的重要職責。《鄉村振興促進法》第七十條規定，“縣級以上各級人民政府應當向本級人民代表大會或者其常務委員會報告鄉村振興促進工作情況”。[19]“鄉鎮人民政府應當向本級人民代表大會報告鄉村振興促進工作情況。”[20]第七十一條第一款規定，“地方各級人民政府應當每年向上一級人民政府報告鄉村振興促進工作情況”。[21]報告鄉村振興的財政資金預算、決算情況，是政府報告的重要內容。根據法律規定，監督檢查鄉村建設的財政資金投入保障情況，也是各級人民代表大會的重要職權。上級政府對下一級政府鄉村建設工作落實情況也有監督檢查職權。《方案》要求，“將鄉村建設行動實施情況作為鄉村振興督查考核的重要內容。各省（自治區、直轄市）將鄉村建設行動實施情況納入市縣黨政領導班子和領導干部推進鄉村振興戰略實績考核”。[22]

二是項目監管。從項目設計、項目庫建設、項目實施過程、項目驗收、項目后期管護等各個環節看，都可能出現項目立項與農民需求存在偏差、項目資金使用不規范、項目質量不合格、項目管護不到位致使其不能持續發揮作用等風險。因此，以項目為對象，實施全過程監管非常必要。

三是農民權益保障的監管。保障農民主體地位，維護農民權益，是鄉村建設中必須堅持的重要原則。農村基礎設施建設、農村公共服務體系建設，要以滿足農民需求為目標，而不能損害農民利益。為此，在鄉村建設行動實施過程中，要有完善的制度和機制，通過廣泛的農民參與、保障農民主體地位。《方案》要求，“健全黨組織領導的村民自治機制，充分發揮村民委員會、村務監督委員會、集體經濟組織作用，堅持和完善‘四議兩公開制度，依托村民會議、村民代表會議、村民議事會、村民理事會、村民監事會等，引導農民全程參與鄉村建設，保障農民的知情權、參與權、監督權”。[23]政府和有關部門應當對鄉村建設項目是否體現了農民參與原則進行監督檢查。

注釋

[1][4]《中國共產黨農村工作條例》，《人民日報》，2019年9月2日，第1版。

[2][5][7][8][10][14][15][19][20][21]《中華人民共和國鄉村振興促進法》，中華人民共和國第十三屆全國人民代表大會常務委員會第二十八次會議于2021年4月29日通過。

[3][9][11][13][16][17][18][22][23]《鄉村建設行動實施方案》，中國政府網，http：//www.gov.cn/zhengce/2022-05/23/content_5691881.htm，2022年5月23日更新。

[6]《中華人民共和國農業法》，1993年7月2日第八屆全國人民代表大會常務委員會第二次會議通過，2002年12月28日第九屆全國人民代表大會常務委員會第三十一次會議修訂，根據2009年8月27日第十一屆全國人民代表大會常務委員會第十次會議《關于修改部分法律的決定》第一次修正，根據2012年12月28日第十一屆全國人民代表大會常務委員會第三十次會議《關于修改〈中華人民共和國農業法〉的決定》第二次修正。

[12]《關于加快推進鄉村人才振興的意見》，中國政府網，http：//www.gov.cn/zhengce/2021-02/23/content_5588496.htm，2021年2月23日更新。

責 編/肖晗題