國際先進經濟體營商環境經驗及對廣州創新試點借鑒

劉帷韜 何暉 高琦 蘇朋

摘 要：近年來，廣州作為我國超大城市和一線城市，十分重視營商環境優化與改革。2021年，廣州成為全國首批營商環境創新試點城市，進一步把實現現代化國際化營商環境出新出彩貫穿于經濟社會高質量發展的全過程。本文通過梳理當前國際先進體營商環境優化經驗，總結當前廣州營商環境改革存在的不足，為廣州深化營商環境創新試點工作提供相應政策建議。

關鍵詞：營商環境;創新試點;激發市場活力

2017年7月17日，習近平總書記在中央財經領導小組第十六次會議上指出，北京、上海、廣州、深圳等特大城市要率先加大營商環境改革力度。2018年以來，廣州積極加強與世界銀行的聯系，不斷對標對表全球營商環境改革先進經濟體，制定并實施了1.0-5.0營商環境綜合性改革方案，相關職能部門和各區改革方案不斷推陳出新，改革持續深化。2021年，廣州成為首批營商環境創新試點城市之一。當前，我國營商環境的內涵和外延有了新的拓展，國內外環境發生了新變化，國內外雙循環的新發展格局將是未來一段時間的主要基調，因此，營商環境創新試點其要旨在通過綜合授權方式，賦予廣州更大改革自主權。本文通過總結歸納國際先進經濟體營商環境的典型經驗，從中梳理各先進經濟體政策實施的著力點，為廣州深化營商環境創新試點工作提供政策建議。

一、國際先進經濟體營商環境優化經驗

進一步了解國際先進地區營商優化的經驗，有助廣州下一步營商環境創新試點工作的順利開展。本文選取世界銀行《2020年全球營商環境報告》中各指標排名第一的先進經濟體，將其營商環境改革的先進做法進行梳理與總結?？傮w來看，開辦企業指標的最優經濟體為新西蘭;辦理建筑許可指標的最優經濟體為中國香港;獲得電力指標的最優經濟體為阿聯酋;登記財產指標的最優經濟體為卡塔爾;獲得信貸指標的最優經濟體為新西蘭;保護中小投資者指標的最優經濟體為肯尼亞;納稅指標的最優經濟體為巴林;跨境貿易指標的最優經濟體為意大利;執行合同指標的最優經濟體為新加坡;辦理破產指標的最優經濟體為芬蘭。具體各指標先進經濟體的改革舉措如下。

新西蘭在開辦企業指標方面位列全球第一，主要通過簡化預注冊和注冊程序;取消或減少已付最低資本要求;減少或簡化注冊后程序;改善在線注冊程序以及提供“一站式”服務等改革舉措不斷優化開辦企業指標。中國香港在辦理建筑許可指標方面位列全球第一，主要通過縮短辦理建筑許可證申請的時間;簡化審批程序;采取新的建筑法規;改善建筑控制程序;降低費用以及提供“一站式”服務等改革舉措不斷優化辦理建筑許可指標。阿聯酋在獲得電力指標方面位列全球第一，主要通過改善接通電力程序及降低成本;提高審批程序效率;簡化審批程序;促進更可靠的電力供應以及提供透明的費用信息等改革舉措不斷優化獲得電力指標?？ㄋ栐诘怯涁敭a指標方面位列全球第一，主要通過提高基礎設施的可靠性;提高財產登記信息的透明度;降低稅率或成本;提高行政效率;設置有效時間限制以及提高地理區域覆蓋面等改革舉措不斷優化登記財產指標。新西蘭在獲得信貸指標方面位列全球第一，主要通過為動產建立統一的抵押登記處;引入實用的和安全的交易系統;允許對抵押物做一般性描述;擴大可用作抵押物的動產范圍;允許庭外執行;在破產程序中允許有擔保債權人免于自動停留;信用局或登記處擴大信息收集范圍;改善信用報告的監管框架;成立新的信用局或登記處;保證法律借款人檢查信用數據的權利;引入登記處信用評分作為增值服務;引入在線查詢信用信息;信用局或登記處擴大借款人信息的覆蓋面等改革舉措不斷優化獲得信貸指標?？夏醽喸诒Ｗo中小投資者指標方面位列全球第一，主要通過為關聯方交易提高披露需求;提高股東行為信息的可獲性;擴大股東在公司管理中的角色以及提高董事職權等改革舉措不斷優化保護中小投資者指標。巴林在納稅指標方面位列全球第一，主要通過引入或提高電子系統;降低利潤稅率;降低勞動稅和強制性繳費;減免除利潤稅和勞動稅以外的稅款;合并或取消除利潤稅以外的稅款;簡化納稅程序或降低稅務申報等改革舉措不斷優化納稅指標。意大利在跨境貿易指標方面位列全球第一，主要通過引入或改善進出口單證的電子提交和處理;進入海關聯盟或是與主要貿易伙伴簽訂進出口貿易協定;強化進出口運輸或港口的基礎設施以及減少進出口單證負擔等改革舉措不斷優化跨境貿易指標。新加坡在執行合同指標方面位列全球第一，主要通過擴大替代性爭議解決框架;引入小額索賠法庭或小額索賠專用程序;引入專門負責商業案件的法庭;對適用的民事訴訟程序規則進行重大修改;引入電子申訴以及擴大法院自動化等改革舉措不斷優化執行合同指標。芬蘭在辦理破產指標方面位列全球第一，主要通過引入新的重組程序;提高成功重組的可能性;改善破產期間合同處理規定;監管破產管理者的職業以及強化債權人權利等改革舉措不斷優化辦理破產指標。

二、廣州營商環境改革存在的不足

1.市場準入制度的改革力度尚且不夠

目前廣州市開辦企業便利度持續得到提升，但企業群眾在開辦企業領取營業執照后，辦理許可證的便捷程度提升速度相對較慢，開辦企業證照聯辦涉及的跨部門多事項按需組合辦理、電子證照應用等問題有待進一步達成一致共識，相關配套服務的精準度、體驗度仍未達到開辦企業便利程度對于廣州商事制度改革在國內的領先優勢有一定程度的影響。“證照分離”實行后面臨的照后減證和“一照通行”也是亟待解決的重要改革任務之一，涉企經營許可準營涉及多層級、多部門、多個業務系統的審批監管數據需要盡快實現互聯互通，迫切需要充分運用科技賦能“數字政府”建設，聯通部門“小系統”形成政府“大服務”。

2.工程建設項目審批制度有待繼續深入

目前廣州市保留的工程建設項目行政審批事項，全部都有國家、省的法律法規或文件作為依據，每個審批事項均在特定領域內發揮相應規范作用。上位法約束下，各地方政府的制度性改革遇到“天花板”效應，進一步推進將存在一定的風險和阻礙。例如在竣工驗收備案和項目負責人責任劃定問題上，若進一步修改或取消行政審批事項，可能存在較大法律風險，也有違依法行政、依法改革的原則。另外，并聯審批的實際作用與預想有差距，雖然各省、市大力推行并聯審批，但市場主體普遍并未選擇并聯審批的模式，而選擇早已習慣的成熟一項申報一項，到什么階段辦什么事的報建方式。在實施聯合驗收工作中，部門專項之間的依據標準存在矛盾打架問題，例如規劃與消防之間、消防與供電之間、規劃與供電之間等，均需要從國家層面統一技術標準與規范。另外，雖然并聯審批能較大節約市場主體辦事時間，但申報門檻也相應提高了，準備齊全所有申報材料需要花費較多時間。并且，單純無限制壓縮審批時間，可能增加審批出錯率的風險，也可能導致體外循環現象出現，不利于保障審批服務質量。

3.公共服務接入質量還有待提升

由于工業、建筑、餐飲、醫療等行業排水戶存在無論規模大小，對城鎮排水設施造成的影響不論大小，均需辦證，數量龐大，致使排水戶辦證動力不足，排水管理部門實際行政效能較低。目前廣州全市48家供水單位未實現統一平臺、統一標準、統一流程和統一水價，信息化服務能力參差不齊，個別供水單位仍沿用線下服務模式，服務便利度和客戶滿意度不高，僅2家供水單位開發了用水報裝移動App，僅1家實現全程網辦功能。

4.全程網辦不動產登記還需進一步推進

各類市場主體，包括企業和個人對不動產網上交易依舊存保守態度，部分與網辦的便利性和安全性有一定關系，雖然廣州已實現任何人可查詢不動產自然狀況、查封抵押等限制信息，并且任何人均可免費自助查詢非住宅類且權利人為法人和非法人組織的不動產權利人等登記信息，但還未實現任何人可查詢任何權利信息。同時，還需對采用全程網辦的形式進行互聯網交易的形式加大宣導力度。

5.層級協作度還需加強

省級以上層面辦理破產事務仍然存在堵點、痛點，提升管理人職業認同及履職便利方面的舉措有待加強。查找難、確權難、處置難等問題依舊存在，相關政府職能部門和主管機關履行職責時協作度不足。相較于深圳、重慶、成都等經費保障力度較大的地區，廣州法院破產案件經費保障缺口較大，推動設立專項財政經費保障機制困難，專項財政經費保障困難重重，不利于管理人員的專業化、規范化建設。

6.合同糾紛的執行力度有待提高

部分案件無法適用電子送達，主要原因在于無法獲取這部分當事人的準確電子送達地址，當事人不了解或不會使用相關信息渠道，以及當事人主觀上回避案件。雖然廣州各級人民法院采用了線上的網絡訴訟服務平臺，但宣傳力度及市場主體的接受度仍舊較低，致使訴訟當事人使用率較低，未充分發揮網絡訴訟平臺的潛力。另外，部分法院網上立案審查時間較長，從當事人提交網上立案申請到拿到案號的時間通常在一周及以上，因鑒定機構推脫委托，多次委托等原因導致部分案件多次開庭、久拖不決，也是立案耗時離要求還有一定距離的主要原因之一。

7.“互聯網+監管”模式還未成熟

依然存在系統重復錄入、多頭報送等問題，同時，很多監管人員監管范圍廣、頻繁換崗、不熟悉系統操作，導致系統錄入錯誤情況時有發生。政府部門系統仍存在業務數據格式和工作流程條塊分割，信息孤島和數據壁壘還未完全打通的情況，數據資源互聯互通還不夠充分，尤其是涉企經營許可準營涉及多層級、多部門、多個業務系統的審批監管數據尚未完全實現互聯互通。

8.知識產權創造、保護與運用還有較大提升空間

現有知識產權運營平臺與產業結合不緊密，相關專利創造指標，譬如發明專利申請及授權量、PCT專利申請量等仍低于北京、上海、深圳等城市。高校和科研院所知識產權成果轉化效益不高，普遍存在“重專利申請輕實施”問題，知識產權成果轉化運用的“最后一公里”尚未打通，知識產權對創新驅動發展的支撐作用有待增強。缺乏專門的知識產權執法部門，基層隊伍還未完全轉變執法思路，還未能較好適應知識產權執法專業性強、技術要求高的特點。高層次專業人才缺乏、服務供給不足，專利導航、專利布局、專利運營、海外專利預警和糾紛處置等新業務的專業人才較為缺乏，一些基礎性矛盾和短板問題亟須解決。另外，部分企業知識產權的戰略布局意識和質量意識不強，未能認識到知識產權的戰略價值，不愿意進行知識產權投入。

9.數據共享改革還有待加快

行政許可信息的多頭報送現象普遍存在，行政許可相關信息需向“信用廣州”雙公示平臺、省行政執法信息公示平臺、數據共享平臺、電子證照系統等多系統報送，且不同系統間數據字段不完全相同，工作人員不得不逐條手工錄入，嚴重影響工作效率。

三、廣州進一步優化營商環境的政策建議

近年來，持續以“激發活力”為主線，穩步實施試點方案，為企業創新發展松綁減負，不斷以市場主體為服務對象，多維度激發其市場活力和社會創造力。但仍存在可進一步優化空間，例如開辦企業中涉及的跨部門多事項組合辦理、電子證照應用等問題;工程建設項目審批制度如何和法律風險范圍內發揮更大的規范作用;并聯審批的真實效用;審批時限壓縮與服務質量保障之間的平衡;公共服務水平的提升;層級之間的協作;合同糾紛的解決力度;知識產權的創造、保護與運用等。2022年1月，《廣州市建設國家營商環境創新試點城市實施方案》印發，以深化營商環境創新試點為牽引推動全面深化改革，是貫徹落實構建“雙循環”新發展格局的重要抓手和強大動力，充分體現了廣州作為國家重要的中心城市、國際商貿中心、綜合交通樞紐和粵港澳大灣區核心城市的政治自覺和責任擔當，是新時代賦予廣州的使命，是貫徹落實習近平總書記對廣東重要講話和重要指示精神的具體行動。未來，廣州可以從以下幾個方面持續發力，深化營商環境創新試點工作。

一是繼續優化企業開辦流程和簡易注銷流程。明確商事登記的行政確認屬性，突出營業執照在市場準入環節的核心地位，對所有涉企經營許可事項按照直接取消審批、審批改為備案、實行告知承諾、優化審批服務四種模式進行改革，通過進“四扇門”循序漸進地推動改革。繼續推進無紙化信息化，力爭實現入駐各類企業設立登記全流程無紙化，強化登記信息跨部門互認共享。推動企業開辦與銀行開戶之間信息共享，實現遠程可信身份核實。堅持自主便捷、統一規范、公開透明原則，減少人工干預，降低人工自由裁量權，優化服務流程，創新登記服務方式。探索拓展企業簡易注銷程序適用范圍，進一步壓縮企業簡易注銷辦理時間，推行清稅承諾制度。二是持續推進政務審批智能化協同。推動更多未授權高頻事項下放，在綜合服務大廳，全面推行綜合窗口服務實現“前臺綜合受理、后臺分類辦理、統一窗口出件”，利用人工智能等現代信息技術，對高頻政務事項實行“無人工干預審批”。繼續對政務服務中的“一次一評”和“一事一評”等工作規范進行完善，不斷健全反饋機制及以“差評”督促整改的監督機制。在綜合業務窗口全面推行“前臺綜合受理、后臺分類辦理、統一窗口出件”。三是提高資源更有效配置。擴大不動產登記業務，將其延伸至涉稅、遺產繼承等，進一步優化不動產登記營商環境。提升公用服務水平，推廣公用事業單位為中小微企業用戶提供綜合能源和設備的整體租賃模式。牽頭港口、海關等多部門限時共同受理企業問題，讓企業通過一個端口一站式解決問題。聯合外匯管理部門，不斷擴大資本項目投資便利化改革的力度。四是創新數字經濟環境。充分結合新一代信息技術，加快智能化自動化改造。托“單一窗口”平臺推動智慧監管，推動碼頭“電子圍欄”、進出口岸“電子通行”、風險隱患“電子監測”等新技術落地引用。有效拓寬數字服務的準入門檻，加快企業數字化轉型步伐，充分運用數字政府和政務服務信息化平臺資源，實現證照聯辦一網申請、一次告知，聯辦結果雙向推送、雙向反饋，更大激發市場活力，創新打造企業“e證通”智能準營新名片。五是強化知識產權創造、保護和運用。繼續推動知識產權跨境轉讓交易便利化，爭取開展知識產權臨時仲裁，對臨時仲裁涉及到的活動規則、仲裁程序、法規適用、仲裁地點、裁決方式及到期仲裁費用采取雙方協商模式，且當事人只需支付仲裁費用，無需繳納行政管理費用，降低企業運行成本。著力建設知識產權工作專業隊伍，配強專業人員，配齊專業隊伍，配備專業設備，為知識產權工作開展營造良好條件。六是加大力度推動電子營業執照和電子印章跨區域、跨領域、跨行業綜合應用。強化電子營業執照作為企業合法有效身份證明和電子簽名手段，著力加強指標整體聯動，重點推動電子照、章拓展更多政務服務、公共事務領域應用場景，使電子照、章綜合應用從開辦企業領域融合拓展到更多涉企服務場景、企業生產經營環節和世界銀行營商環境評估指標，為企業提供全生命周期全鏈條便利化服務。七是完善專業人才管理制度。建立高層次及骨干類人才服務聯絡員制度，為高層次及骨干類人才提供人才公共服務，進一步落實相關待遇和保障。繼續建立和完善企業員工的工資監控管理系統，試點勞動人事爭議調解仲裁全程“網上辦”，設立速調快裁服務站，形成與國際接軌的勞動爭議服務模式。

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作者簡介：劉帷韜（1985- ），男，漢族，湖南湘潭人，博士，博士后，副研究員，廣州市社會科學院國際商貿研究所，主要從事國際貿易、營商環境研究;何暉（1980- ），女，漢族，廣東清遠人，博士，教授，清遠職業技術學院教務科研處處長，主要從事發展經濟學研究;高琦（1989- ），女，漢族，黑龍江佳木斯人，博士研究生，廣東外語外貿大學經濟貿易學院博士研究生，廣東外語外貿大學馬克思主義學院助教，主要從事產業經濟、政治經濟研究;蘇朋（1984- ），男，漢族，安徽安慶人，博士，講師，中共珠海市委黨校，主要從事國際政治經濟、中美關系研究