協同治理視域下重大公共衛生事件網絡輿情治理機制研究

常洪衛

[摘要]重大公共衛生事件網絡輿情治理是重要的社會治理問題，如何增強社會的網絡輿情治理能力是重要的現實議題。面對重大公共衛生事件網絡輿情演進規律的復雜性與特殊性，文章堅持問題導向，系統檢視治理過程中存在的不足;提出協同治理理念，從觀念維度、組織維度、實踐維度探索重大公共衛生事件網絡輿情協同治理機制，破解碎片化治理困局，以期對重大公共衛生事件網絡輿情治理提供借鑒。

[關鍵詞]協同治理;輿情規律;輿情風險;治理機制

重大公共衛生事件的問題不單是“醫療問題”或“科學問題”，也是重要的“治理問題”[1]，是對輿情監督部門治理能力和治理水平的重大考驗。網絡輿情治理是重大公共衛生事件“治理問題”中的重要內容。當前，新媒體技術快速發展，網絡社交媒介的興起為重大公共衛生事件網絡輿情的生成、擴散、發酵提供了媒介環境，也給社會治理帶來了挑戰。相關部門采取傳統的治理方式將難以科學有效地應對網絡輿情問題。如何有效利用互聯網這個“最大變量”，讓協同治理理念在公共衛生領域得到貫徹，提高重大公共衛生事件網絡輿情的協同治理效能，是重要的現實議題。

一、提出問題：理論依據與現實議題

“協同治理”是20世紀70年代由教育和健康專業領域人士提出的概念，屬于公共管理理論范疇。伴隨協同治理、國家治理體系和治理能力現代化在理論與實踐層面的結合，協同治理逐步延伸到公共衛生等多個領域。所謂“協同”，不是一般意義上的合作或協調，而是在合作和協調基礎上的延伸，是更高層次的集體行動。“協同治理”則指在重大公共衛生事件等社會公共事務的治理過程中，政府、非政府組織、企業、個人等構成的整體系統，在達成共識的基礎上相互協調，有序開展治理的實踐過程。由此可見，協同治理是理論體系，也是實踐方法，更是針對問題和沖突的調節機制。面對重大公共衛生事件網絡輿情問題，協同治理有利于相關單位形成一個高效的治理聯合體，共同作用于社會公共事務，實現治理力量的增值與增效，最大限度地維護和增進公共利益。

要想加深對協同治理的認知，使之更好地作用于治理實踐，則要從協同治理的特征入手。其特征可以概括為：第一，目標的公共性。協同的目的是解決公共問題，其目標具有一致性。參與主體通過達成相互合作、相互協調的共識，能形成共同目標。第二，主體的多元性。單一主體難以有效整合資源和保障效益的最大化，社會公共事務的治理需要多方力量參與，只有相互協調才能促進整個社會系統的良性發展。多元主體協同治理有利于打破部門壁壘，實現信息資源、人力資源、技術資源的有效共享，是實現網絡輿情共治目標的基礎。第三，關系的互動性。協同的目的是集中力量協商與處理網絡輿情問題，即參與主體根據網絡輿情議題和引導方案進行多向、積極、主動的互動與協商，信息、資源的共享會貫穿網絡輿情處置全過程。第四，運作的規范性。協同規則是平衡各參與主體關系、責任的重要條件，是規范協同運作的基礎性保障。面對重大公共衛生事件網絡輿情的突發性、公共性、復雜性等特點，如何有效處理網絡輿情問題，加強協同聯動效應，已成為業界關注的重點。

二、協同治理的必要性：基于輿情規律對存在問題進行探析

在社交網絡環境下，信息傳播的影響力、社會公眾的情緒會對重大公共衛生事件的輿情發展產生重要影響，民眾主要通過互聯網平臺獲取各個方面的信息資源并進行線上互動交流。這使網絡空間成為輿論的匯集地，其中引發的網絡輿情呈現復雜態勢，給網絡輿情治理帶來挑戰。因此，深刻理解重大公共衛生事件的網絡輿情演化規律是化解風險的根本，檢視當前輿情治理中存在的不足，則是構建協同治理長效機制的前提。

（一）網絡輿情的構成要素及其演化規律

屬于重大公共衛生事件的網絡輿情現象是以網絡為載體，以重大公共衛生事件為核心，集合了廣大網民的情感、態度、觀點及其傳播互動行為，且會產生后續影響力的社會現象。簡而言之，就是由民眾對重大公共衛生事件的看法集合形成的網絡輿論環境，其包含主體、客體、本體三個構成要素。如何理解以上三要素的內涵？首先，狹義的主體包括網民、當事者和意見領袖，廣義的主體則包括政府機構、網絡媒體和傳統媒體等。其中，網民作為最直接的參與者，會影響重大公共衛生事件網絡輿情事件的主要發展方向，意見領袖憑借專業見解而影響公眾對事件的看法，媒介和政府機構在一定程度上影響著事件走勢，起到引導公眾意見的作用。其次，客體指引發網民關注的社會熱點事件，在事件的發展過程中，熱點議題伴隨始終，事件本身的發展以及次生事件都會延長議題的存在時間。最后，本體指網民對重大公共衛生事件網絡輿情事件的態度、意見、情緒的集合。在新媒體環境下，公眾情緒的表達門檻降低，由此促進意見群體的形成，也使得多種社會輿論形態產生。

網絡輿情演化規律不是靜態單一的，而是動態多樣的。學者們從不同視角對其進行劃分，例如，以“發生→變化→結束”為代表的三階段論，以“起始→高漲→波動→消落”為代表的四階段論，以“潛伏→生成→加速→熱議→衰退”為代表的五階段論等[2]。筆者依據生命周期理論，將重大公共衛生事件網絡輿情演進過程劃分為起始期、爆發期、波動期和消弭期四個階段[3]。具體而言：第一，起始期，指介于輿情事件潛伏期到輿情信息加速傳播之間的階段[4]，該階段又分為“個體意見表達、社會意見表達、網絡輿情生成”三個具體過程;第二，爆發期，指輿情信息數量在短時間內呈現幾何級增長，各種觀點、意見、情緒在網絡空間快速傳播的階段，是網絡輿情演進的最主要階段，該階段的特征是網民參與度高、輿論環境復雜、網絡謠言易發等;第三，波動期，該階段持續時間相對較長，存在輿情反彈或衍生次輿情的風險，需要相關部門做好實時監測工作，并作出科學研判;第四，消弭期，信息傳播量處于低水平、螺旋式下降階段，人們對信息的關注度降低，大部分網民注意力轉移。由此可見，相較于其他領域的網絡輿情事件，公共衛生領域的網絡輿情演進規律更具復雜性、特殊性，網絡輿情治理也更具挑戰性。

（二）當前網絡輿情治理中存在的不足

近年來，輿情管理部門在對公共衛生事件的處理中，特別是在網絡輿情風險化解過程中，通過協同治理取得了較好的效果。但是，有些措施也是因“應急需要”而臨時產生的，因此，輿情管理部門有必要堅持問題導向，直面治理過程中存在的不足，促使重大公共衛生事件的網絡輿情協同治理更加規范。網絡輿情治理過程中的不足有兩點：其一，“條塊化”管理體制弱化了治理效能。“條塊化”管理體制是基于專業化分工產生的，對明確責任分工、提高工作效率具有積極意義，但是管理內容在責任部門間被分割，當面臨重大公共衛生事件網絡輿情的突發性、復雜性情況時，“條塊化”處置模式容易導致“碎片化”管理，產生相關人員推諉扯皮、權責不清、效率降低等管理問題，導致錯過網絡輿情處置的最佳時機，增加社會治理成本和治理風險。其二，多元主體參與的協同治理體系不夠完善。當前社會形態呈現多元“共生”的特征，政府機構、社會組織、普通大眾等主體之間的關聯性、銜接度逐漸深化[5]，在此背景下，傳統重大公共衛生事件網絡輿情處置模式的“共生”特性并不顯著，依然存在過度強調一元化主導、忽視社會民眾和非政府組織等其他利益相關主體的作用、評價主體過于單一等問題。因此，多方參與輿情監督管理的協同治理體系亟待完善。

三、從觀念、組織與實踐三重維度構建協同治理機制

重大公共衛生事件網絡輿情協同治理指的是針對治理過程中缺乏合作意識、協同治理不力等情況，相關部門運用整體性、系統性思維開展的集體行動[6]。各相關部門需要從觀念維度、組織維度、實踐維度，實現目標協同、組織協同、資源協同，真正構建起重大衛生事件網絡輿情協同治理機制。

（一）觀念維度

理念是行為的先導，重大衛生事件網絡輿情治理效能的提升需要相關部門革新理念。治理理念的轉變應體現在從“管理”向“治理”轉變，從“一元”向“多元”轉變，從“消極”向“積極”轉變。其核心要義是“共治精神”，共治的關鍵則是整合、共享與聯動。具體而言，一是實現輿情治理過程的規范化與一體化，高效配置人力、技術、信息資源，以共同應對輿情風險與壓力，提高輿情治理效能;二是構建平臺化協作機制，通過信息發布、權威辟謠、輿情監測、數據聯通等方式，迅速整合力量與資源，帶動各主體共同參與，共同承擔責任，實現協同行動。

（二）組織維度

組織協同是理念協同、資源整合的保障。組織框架的搭建有利于輿情管理部門的成員形成共識，提高參與自覺性，降低重大衛生事件網絡輿情治理成本，確保輿情治理高效化與專業化。一方面，相關部門要建立統一的治理組織框架。構建科學合理的網絡輿情協同治理組織體系是理順治理主體協作關系和協作功能的基礎，有助于界定多元治理主體的權與責，強化協同效應。其中要重點理順政府同級部門、社會組織之間的協同關系;理順政府機構各部門、不同社會組織、不同社會公眾等多元主體之間的交叉性協同關系;理順垂直型管理部門自上而下的協同關系。另一方面，相關部門要組建跨部門、跨領域的人才隊伍。人力資源管理是重大公共衛生事件網絡輿情治理的支撐條件，人力資源部門通過對相關人員開展應對網絡輿情的專業技能培訓，讓跨部門、跨領域人員交流溝通，能實現跨部門、跨領域的人力資源整合與優化。同時，相關部門要組建跨領域的專家咨詢團隊，發揮專家在輿情處置、風險化解中決策咨詢、技術指導、權威解讀等方面的正向作用。

（三）實踐維度

網絡輿情治理的過程不再是自上而下的單向度管控過程，而且單極治理無法應對復雜多元的社會公共問題[7]。相關部門只有在完善多元主體協同治理體系的基礎上，利用信息協同共享平臺，發揮好傳統媒介與新興媒介的作用，才能促進多元治理主體之間的思想統一與行動自覺。

第一，完善協同治理體系。相關部門要梳理相關職能部門的業務流程，解決“條塊化”的管理問題，提升跨部門、跨區域的協作效能。政府機構、新聞媒體、社會組織、社會公眾等主體間要樹立協同意識，在處置重大公共衛生事件網絡輿情風險時，以網絡輿情風險化解為目標導向，深化職能部門之間的合作關系，加強信息溝通與信息共享，提升網絡輿情治理效能。需要強調的是，協同治理的目的是避免傳統的“中心論”，但也應規避因治理源頭多而引發權責混亂的問題。網絡輿情管理部門需要在協同治理理念下建立協調與溝通機制，促進健康衛生、宣傳、商務、公安、教育、民政等多部門的協調與溝通，從信息收集、風險評估、多部門聯動與溝通、權威信息發布等方面開展工作。

第二，建設信息協同共享平臺。信息資源是保障重大公共衛生事件網絡輿情協同治理決策科學性的重要依據，克服數據共享難、信息鴻溝大、信息安全等問題是協同治理的關鍵。大數據、人工智能等信息技術手段的運用，有利于提升重大公共衛生事件網絡輿情治理的高效性、精準性與科學性。因此，相關部門在網絡輿情引導中要促進現有信息系統的整合和協同，多部門共同推進，協同發力，形成協同共享平臺。所謂網絡輿情治理協同共享平臺，就是運用新興信息技術，構建共建、共享的信息資源分類、整合、管理、發布平臺，實現監測預警系統、決策實施系統的協同聯動，保證輿情治理舉措的高效實施，增強相關部門利用正確的信息資源治理網絡輿情的能力。

第三，用好傳統媒介與新興媒介。面對重大公共衛生事件網絡輿情風險，特別是網絡謠言，網絡輿情管理部門需要以務實誠懇、擔當負責、開放透明的態度主動回應公眾關切。網絡輿情管理部門還可依靠官方主流媒體主動發聲，增強信息傳播的有效性和輿情引導的時效性。網絡輿情管理部門一方面要完善媒介的信息發布機制，通過傳統媒體、新媒體發布最新情況通報、政策解讀、權威辟謠、互動交流等信息，保障信息傳播的高效性、規律性、權威性和及時性;另一方面可利用媒介加大知識科普宣傳、心理健康宣傳、法治教育宣傳的力度，疏解公眾負面情緒，打擊網絡謠言，從而獲得公眾的支持與理解，避免負面輿情事件升級。

[參考文獻]

[1]趙新峰.突發性公共衛生事件沖擊下風險防控協同治理共同體的建構策略[J].行政論壇，2020（03）：80-88.

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[3]曹樹金，岳文玉.突發公共衛生事件微博輿情主題挖掘與演化分析[J].信息資源管理學報，2020（06）：28-37.

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[7]俞可平.中國的治理改革（1978-2018）[J].武漢大學學報（哲學社會科學），2018（03）：48-59.