以人為本國土空間規劃編制探討

[ 作者簡介 ]

章菲，女，安徽合肥人，安徽省交通規劃設計研究總院股份有限公司，中級規劃師，碩士，研究方向：國土空間規劃。

[ 摘要 ]

國土空間規劃是國家進行開發、保護以及建設活動的基本依據，要綜合分析人口分布、經濟發展、國土利用以及生態環境保護等因素，構建全國統一的國土規劃體系，科學高效地為新時期國家國土空間的開發和保護服務。以人為本的國土空間規劃是推進生態文明建設、建設美麗中國的重要途徑。加強對國土空間開發保護體系的建設工作，以戰略實施為重點，有效提升科學性、強化權威性、加強協調性以及可操作性，有利于實現高質量發展、高水平治理和可持續利用的現代化發展目標

[ 關鍵詞 ]

以人為本;國土空間規劃;編制路徑

在經濟高速發展的過程中，我國土地資源開發也越來越多，隨著社會各個領域的不斷發展，我國在土地資源的利用方面獲得了很大的成就。但是，隨著經濟的發展、人口的增加，人們也需要面對土地資源稀缺、居住環境惡化等問題。為此，要改變傳統的擴張式的土地資源空間規劃，深入發展以人為本的國土空間規劃工作，以此推動城市化的發展進程。

1 國土空間規劃概述

我國國土空間規劃具有重大意義，有效利用和開發國土空間資源，可以實現環境保護和高質量發展的雙重目標。由于我國的人口基數大，能夠開發利用的土地資源是有限的，傳統的城市規劃主要服務于工業化建設，基本觀念是“先生產、后生活”，因此有必要進行“以人民為中心”的國土空間規劃編制工作。現階段我們生活的環境正在逐漸惡化，合理規劃用地空間有助于促進生態平衡，實現人類社會可持續發展。

2 以人為本的國土空間規劃編制特點分析

2.1 綠色環保

在新時代發展的背景下，應加強人對國土空間規劃的參與程度，從人的長遠發展的角度進行分析，充分發揮人的積極作用。以人為本的國土空間規劃，需要創新、開放和綠色。這里的綠色是指土地開發需要保證國土空間利用的科學合理，環境中的一切資源都應在不破壞生態環境的前提下得到合理利用，從而達到提高人民生活質量的目的。

2.2 創新性

在編制規劃時，需要改變傳統的規劃思維。我國國土空間規劃改革不僅是技術和形式的改革，更是質量和效率的改革。在實際發展中，既要生態文明與社會經濟有效結合，又要在現有資源現狀下進行不斷創新，還需要以更加科學合理的方式發展，實現利潤的最大化，同時將現有資源的損失降到最低。

2.3 調整性

繪制以人為本的鄉村空間，既要注重區域層面的空間規劃，又要注重小尺度空間規劃，充分考慮和諧發展。國土空間規劃很重要，但建筑物和街道的相關城市設計也很重要，規劃時要充分考慮各種因素，實現土地開發與規劃中各因素的協調發展，確保國土空間規劃的合理性和科學性。

2.4 開放性

自然資源是大自然給予人類的最大饋贈，國土空間規劃要遵循開放原則，努力實現多層空間建設，使空間形式多樣化，充分融合人文精神和地方特色，不破壞鄉村原始風貌，防止千村一面。只有保護我們賴以生存的綠水青山，才能更好地促進鄉村地區的可持續發展。

3 國土空間規劃現狀

3.1 整體布局不合理

國土空間規劃需要綜合考慮不同區域的功能和布局，按照區域發展理論進行國土空間規劃，落實不同區域的發展方向。區域規劃要能充分體現我國經濟發展的戰略布局和制約作用，在規劃時應根據區域發展指標實施，并制定相應的績效評價方案。由于現階段國土空間規劃沒有從整體入手，因此存在功能區混亂的情況。

3.2 缺少靈活性

我國國土空間規劃是按照國家、省、市、縣、鄉五級規劃體系建立，每一步都嚴格執行上級的規劃和指導以及相關的約束性指標。從國家層面到地方層面，分階段實施，細分任務，確保我國農業生產所必需的永久基本農田和耕地保有量得到全面落實。但在實施過程中靈活性不足，尤其是對于不可預測的線性項目或者獨立的選址項目，沒有結合實際的情況進行有效處理，同時地方決策沒有結合當地的實際情況進行。通過運用國土空間規劃可以避免土地資源的浪費，充分發揮土地資源的價值，使城鄉空間布局更加科學有序。

3.3 國土空間規劃管理滯后

沒有充分考慮土地統籌問題，土地供需矛盾過大，無法有效利用全國土地資源。項目理念和內容不夠完善。過去地域規劃的概念更多地關注經濟增長，而不是社會和民生問題，計劃經濟色彩濃重，存在總體規劃與實際不符的情況，必須及時調整。

3.4 土地規劃分工不明確

就我國國土空間規劃的發展過程而言，由于部門不同，規劃設計存在一定差異，不同部門之間相互制約。最初國土空間規劃的主要目的是探索和合理配置自然資源，但是這種空間劃分方式會在一定程度上影響地域空間的完整性和包容性，導致各種功能劃分模糊。此外，由于各部門主要職能不同，協調不強，國土空間分工不明確，無法充分發揮國土空間規劃的效率。

4 新時代以人為本的空間規劃需求

4.1 切實落實國家戰略

國土空間規劃的合理落實事關我國戰略的有效實施，特別是現階段政府提出區域共治共保、區域協調發展等戰略，需重視新發展理念，推動地區高質量發展，提升區域經濟水平。國土空間蘊含著豐富的文化資源，這些資源可以滿足人們的生存需要，而這些文化可以提升人們的精神需求。有效的規劃可以大大提高人民的歸屬感。目前我國不僅需要經濟快速發展，更需要生態環境的平衡，確保我國經濟高質量發展和生態系統的平衡。

4.2 積極滿足人民美好生活需要

進行有效的國土空間規劃，關鍵要求以人為本，既要滿足人們日益增長的物質文化需求，又要滿足人們的內在精神需求。在我國國土空間規劃過程中，開發土地不僅要準確預測人口，還要對國土面積和相應設施進行預算，并根據需求合理編制國土空間規劃，以達到改善人們生活水平的目的。國土空間規劃不僅要促進各行業產業的發展，還要進行公共設施的建設，更好地滿足公眾的生活需求。合理運用國土資源，能夠進一步促進社會發展，讓人們生活在良好的生態環境中。

4.3 實現國家利益與人民利益之間的統一

在對國土空間資源進行合理規劃的過程中，不僅需要綜合分析人口的需要，而且要把國土空間規劃與國家利益聯系起來。不能簡單地實施國家制定的發展戰略，忽視國內資源的合理利用，從而制約城鄉發展。同時要滿足各階層人士的需要，不能放棄將傳統城市規劃發展為地區規劃的原則。這需要以人民為中心的國土空間規劃和有效執行國家戰略，以及合理地滿足人民的需要。

5 以人為本進行國土空間規劃的編制策略

5.1 完善平臺，確保以人為本

以人為本的行動是可行的、科學的，但在實踐中，需要投入大量的人力、物力，才能全面落實以人為本的行動。為了在現階段有效地合理利用空間資源，需要改進關于國土空間規劃平臺動態的統計工作，不僅為成功實施以人為本的措施提供了保障，也為有效保護國家自然資源生態價值的目標服務。國土空間規劃的完整性直接決定了環境保護活動的有效性，因此需要從根本上消除和依托國土資源監管和資源規劃過程中存在的生態破壞風險，切實開展以人為本的重要技術手段和生態效益，加強土地資源監測工作。

5.2 依托信息技術落實以人為本

考慮到人民利益的重大措施，必須以互聯網信息平臺為基礎，否則會導致自然資源管理部門和員工所提供的國土空間規劃資料出現混亂，不利于確保國土空間規劃決策的準確性。重點是信息平臺、廣域空間規劃綜合數據采集系統，運用重要技術手段支撐大數據，整合現有數據空間規劃資源。在網絡信息化手段融入以人為本的實踐過程中，適應和加強基礎數據平臺是基本思路，該平臺傳遞了國土空間規劃的關鍵要素，如果上述網絡資源平臺不完備，將影響整個國土資源控制和規劃的有效性。因此，國土空間規劃必須以綜合的方式充實并不斷擴大現有的數據庫。

5.3 完善國土空間規劃資源庫

國土資源規劃的基礎數據和信息要充分保存，使國土空間規劃能夠科學準確地實現既定的目標。因此，當前國土規劃監管部門應強化現有資源數據庫，將實時采集的地域和資源規劃變更數據充分整合到數據庫系統中，避免產生不利的信息影響。國土空間資源信息屬于國土管理數據的基本內容，國土資源基礎數據的安全必須得到嚴格保障。為了確保上述關鍵信息以及數據符合安全標準的要求，數據管理部門需引進預防和控制信息安全的現代技術手段，并依靠信息和數據加密的專業技術手段，訪問身份監控和網絡防火墻，以防止產生國土資源信息安全的隱患，最大限度地提高國土空間規劃數據庫的安全性，完善國土空間規劃保密安全監管體系。

5.4 現代測繪方法在國土資源管理中的引入

由于國土空間規劃的目的是全域全要素的國土資源管理，因此有必要將信息化國土測繪技術引入國土資源管理部門的重要實踐中，國土資源科學依靠國土和資源管理學科、基于信息的調查和制圖手段來支持管理決策。為確保自然資源測繪數據的完整性和安全性，測繪人員需要將測繪數據完全導入驗證權限注冊數據庫，以確保資源測繪數據中包含的關鍵數據元素的安全性。測繪專業人員應充分了解自然資源測繪的基本流程和標準，并按照這些標準完成整個測繪過程。因此，土地管理的主要目的是要全面保護土地資源和這些資源的完整性，繪制自然資源圖和產權登記過程也必須符合規范標準。

5.5 不斷完善國土空間規劃體系

國土空間規劃體系的完善需要實現有效垂直溝通，上層積極引導、基層有效落實，做到分工協作，形成合理有效的治理體系。 一是垂直管理，國家以及省級政府在進行規劃的過程中，需要高度重視宏觀和戰略層面，逐步向社會反映我國的總體目標和原則性問題，使指導工作順利進行，國土空間規劃的職責是負責上下級的溝通協調，除提供的特色規劃方案外，還應總結城市的實際發展情況，發現其中存在的問題。二是橫向連接，這種橫向協調的規劃過程必須有相關法律法規進行維護，除要有清晰的層級工作結架構外，還要確保各層級的分工有明確的要求，對重要功能區域的規劃具有戰略性。

5.6 確保規劃工作分工合理

為了更好地保障國土空間規劃的有效實施，需要將其與其他戰略規劃相銜接，建立合理的功能區規劃。要從法律和監管的角度出發，制定科學的可操作的決策管理制度，調動公眾參與積極性，確保規劃與當今市場化發展相一致。在新時代的發展過程中，需要相關職能部門進行積極的響應和落實。此外，對工作人員的職業素養培訓也不容忽視，這是保障國土空間規劃全面發展的重要內容，必須作為一項長期的系統的工作來開展。

5.7 創造以人為本的理性城市空間

我國國土空間規劃需要以人為本，首先要實現對當前城市土地空間的科學合理規劃，營造合理的城市空間。在當前的國土空間規劃中，安全是最基本的保障，需要保障使用過的公共設施和水利基礎設施的安全;防止對周邊環境的污染，必須進行更嚴格的管理和監督，同時需要節約現有能源，積極發展清潔能源，以滿足可持續發展的社會需求，保障綠色發展。在城市用地空間規劃開發過程中，要運用緊湊型開發理念，營造適合生產發展、學校需求、養老需求和設計旅游的居住環境;在規劃城鎮街道時，要打造更有活力、更升級的街區，以生活圈為單元進行規劃，讓人們享受更舒適的居住體驗;在形成城市風貌時，要更加美觀地確立城市風貌，融合色彩，營造更豐富、更有層次的空間形態。

5.8 營造合理的鄉村空間

在規劃我國鄉村空間的過程中，盡可能地保留鄉村的原始風貌，保留村莊原有的建筑風格，盡量不拆屋填湖，不大拆大建，只有這樣才能創造出更具吸引力的鄉村環境。在我國鄉村規劃過程中，要盡可能結合不同鄉村的本底特征，營造開放空間，還需要結合本底做好個性化的設計工作。為了更好地推動經濟發展，可以加強農業機械的使用，推動鄉村一二三產業融合發展，改善農村的生產生活方式。在農村種植各種農作物時，需要做好對耕地的保護工作，防止耕地“非農化、非糧化”，從而構建更加優美簡潔的鄉村景觀，達到保護與發展齊頭并進的目的。

6 結語

不同維度的國土空間規劃只有提供有效、合理、可行的發展策略才能準確完整。國土資源管理系統應當對國土空間規劃進行嚴格評估，運用科學評價指標體系，確定和衡量國土空間規劃總體運行和實施效果，促進以人為本，加強一體化建設。

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