中國食糖保障措施被訴案：爭議點分析及啟示

巫亭

摘 要：食糖是我國重要的大宗農產品和戰略物資之一，由于進口食糖數量激增給我國食糖產業造成了嚴重損害，2017年5月，商務部決定對配額外進口食糖征收保障措施關稅。2018年10月，巴西就中國對進口食糖實施保障措施違反GATT 1994第19條及《保障措施協定》向世界貿易組織（WTO）爭端解決機構提交了磋商請求（DS568案）。本文首先回顧了DS568案的背景，其次根據巴西對我國提起的訴訟，并結合以往保障措施爭端案中專家組或上訴機構的裁決分析了DS568案存在的爭議點，總結了我國食糖保障措施與WTO規則可能的相悖之處?；谘芯拷Y論，本文提出我國應積極參與國際規則的修改、完善國內的《保障措施條例》等啟示，以期為今后更好地使用保障措施合理保護國內產業安全提供經驗借鑒。

關鍵詞：食糖;保障措施;貿易爭端;爭議點

在關貿總協定（General Agreement on Tariffs and Trade，GATT）和世界貿易組織（World Trade Organization，WTO）框架下，由于大幅削減關稅和取消非關稅壁壘，各成員國國內產業可能會受到進口沖擊，保障措施正是為這些因自由貿易而遭受嚴重損害或嚴重損害威脅的產業提供救濟的進口限制措施。然而，保障措施的實施條件較為嚴格，加之其針對的是公平貿易條件下的所有出口國，在實際應用中容易引發貿易爭端。2017年5月，我國為保護受進口沖擊的食糖產業而實施了保障措施，卻遭到了巴西向WTO爭端解決機構提起的訴訟（DS568案），巴西認為我國的食糖保障措施不符合國際規則。為此，分析DS568案中的爭議點，對于我國更深入地了解國際規則，以及今后更好地使用保障措施來維護國內產業安全具有重要意義。

一、中國實施食糖保障措施的原因

食糖是我國僅次于糧棉油的大宗農產品和重要戰略物資，不僅與國民生活息息相關，且直接關系到糖農的生計和社會穩定。入世前，我國對食糖采取許可證加進口配額的非關稅保護措施，入世后，我國加大開放力度，將進口食糖納入關稅配額管理，配額量為194.5萬噸，配額內外稅率分別為15%和50%。由于我國食糖生產成本過高，缺乏價格競爭力，加之我國食糖關稅全球最低而關稅配額數量卻占全球配額總量近一半，即使在配額外進口仍然利潤可觀。因此，大量國外低價食糖涌入我國。如圖1所示，2001年-2010年，食糖進口量均低于配額數量，但自2011年開始，我國食糖進口數量激增，每年的配額使用率均達到100%。2011-2015年，食糖進口量以年均10.7%的速度增長，2015年進口數量為上述期間最高水平，比2011年大幅上升65.99%。2011-2015年分別超配額進口97.5、180.5、260.5、154.5、290.5萬噸。①

進口激增給我國食糖產業造成了巨大沖擊。2011年至2014年，進口數量急劇增長導致國內市場連續四年嚴重供過于求，受此影響，國內食糖的銷售價格下跌，國內食糖生產企業的銷售收入、稅前利潤等指標也呈下滑趨勢。另外，食糖產業的就業人員數量和勞動生產率出現下降。食糖產業遭受重創，連續虧損4個榨季。自2012以來，國內產業已經有多家生產企業被迫停產甚至破產，并且數量呈上升趨勢。

在國內產業遭受損害的情況下，保障措施是WTO允許成員國使用的合法貿易救濟措施之一。若進口至某一成員國的某一產品數量出現激增，生產同類或直接競爭產品的國內產業受到嚴重損害（serious injury）或嚴重損害威脅（threat of serious injury），并且能夠證明進口激增與嚴重損害或嚴重損害威脅存在因果關系，那么國內產業受損的成員國可以采取提高關稅、實行數量限制等保障措施。

2016年7月，廣西糖業協會作為申請人向我國商務部遞交食糖產業保障措施調查申請書。2016年9月，商務部發布公告，決定展開對進口食糖的保障措施調查。這是我國自入世以來針對農產品發起的首例保障措施調查，也是迄今為止我國發起的僅有的兩次保障措施調查之一。2017年5月，商務部發布終裁結果，認為進口食糖確實對我國食糖產業造成嚴重損害，并決定自2017年5月22日起對食糖實施保障措施，此措施實施期為3年，實施方式為對配額外進口食糖加征保障措施關稅，第一年加征45%，第二年40%，第三年35%。

二、中國食糖保障措施被訴案背景

巴西長年位居全球第一大食糖出口國，根據美國農業部數據顯示，2020/21榨季，巴西食糖出口量占全球總出口量的50%左右。同時，如表1所示，2017-2020年，巴西穩居我國第一大食糖進口來源國，從巴西進口的食糖分別占我國食糖進口總量的34.5%、26.2%、41%和74.6%。

巴西向WTO提出訴訟中國的請求，很大一部分原因在于食糖保障措施影響了巴西對中國的出口。2017年5月之前，處于食糖消費旺季的月份，巴西向我國出口的食糖數量在40萬噸左右，僅有個別月份小于10萬噸。自2017年5月開始實施保障措施開始，2017年5月至2018年8月，巴西對我國出口的食糖量出現大幅下降，在此期間的每月出口量均小于10萬噸，且多數月份接近于0（圖2）。

2018年4月，巴西同中國談判，希望能夠對部分進口食糖免除額外關稅，但兩國未能達成一致。2018年10月16日，巴西因兩國談判失敗向WTO爭端解決機構提出與中國就食糖進口管理的某些措施進行磋商的請求，此即DS568案。2018年10月30日，歐盟向WTO爭端處理委員會申請加入磋商。2018年10月31日，泰國申請加入磋商。2018年11月1日，危地馬拉申請加入磋商，以上三個國家和地區的請求均獲得WTO爭端處理委員會的同意。時至今日，巴西并未提出成立專家組的請求，DS568案件仍處于磋商狀態。②

三、DS568案的爭議點分析

WTO成員在實施保障措施時主要受到GATT 1994第19條和《保障措施協定》（以下簡稱“協定”）的約束。截至目前，在WTO現存的26件被起訴違反GATT 1994第19條和62件被起訴違反《保障措施協定》爭端案中，有專家組報告的情況下，除DS562外，其余所有的被訴國均以敗訴告終。由此可以看出，使用保障措施條件嚴格，稍有疏忽便可能違反WTO規則。雖然DS568案并未成立專家組，我們無從得知WTO爭端解決機構會對DS568案做出什么裁決，但我們仍有必要根據DS568案中巴西對我國提起的訴訟，結合以往案例中專家組或上訴機構的裁決來具體分析《保障措施協定》的具體要求，從而反思食糖保障措施與WTO規則可能的相悖之處，以期為今后更好地使用保障措施合理保護國內產業安全提供經驗借鑒和實踐指導。

（一）“未預見的發展”與GATT義務的影響

巴西認為，中國違反了GATT 1994的第19條第1款（a）項，中國未能證明“未預見的發展”③的存在，未能說明未預見的發展如何導致中國食糖進口增加。并且，中國未能說明其在GATT 1994下承擔的義務的影響，以及該影響如何導致食糖的進口增加。

在以往的DS98、DS177、DS248、DS518等案中，專家組和上訴機構均認為“未預見的發展”與GATT下的義務的影響并非實施保障措施的獨立條件，但它們必須被保障措施的實施國所證實。換言之，實施國需在其調查報告中做出合理和充分的解釋，證明存在“未預見的發展”以及為何是未預見的，并且“未預見的發展”已造成進口增加。實施國還需證明GATT 1994規定的一項或多項義務限制了進口成員防止或抵消此類進口增加所產生的影響的能力。在DS518案中，專家組認為印度調查機關未能解釋與鋼鐵有關的“未預見的發展”如何導致鋼鐵進口到印度的增加。同時，印度的調查報告中進口增加的原因是“低應用關稅”，而非關稅減讓，因此未能就GATT 1994相關義務的影響提供合理和充分的解釋。最后裁決印度違反了GATT 1994第19條第1款（a）項。

在中國的食糖保障措施調查報告中，調查機關列舉了一系列因素，并認為這些因素導致的進口劇增是中國加入WTO做出關稅減讓時無法預見的情況。但是在調查報告中，沒有說明進口的增加是否為中國承擔GATT 1994下關稅減讓等義務的影響所致，可能存在與GATT 1994的第19條第1款（a）項不符之處。

（二）國內產業的界定

巴西認為，中國違反了《保障措施協定》第2條第1款和第4條第1款（c）項，未能按規定對國內產業進行定義，將同類產品或直接競爭產品的生產商排除在外。

對國內產業的范圍進行界定首先需要明確被調查產品的同類產品或直接競爭產品的范圍。在DS177案中，上訴機構明確指出，反傾銷和反補貼協定中的同類產品定義與《保障措施協定》中的實質上相同，同類主要是指產品物理特性的類似，表現在組成成分、性質、質量和最終用途上，但未涉及直接競爭產品問題。DS518案中，多米尼加調查機關將調查產品定義為“聚丙烯袋和合成長絲制成的管狀織物”，同類或直接競爭產品被定義為“以樹脂制成的管狀織物為原料的聚丙烯袋，以樹脂制成的合成長絲為原料的管狀織物”。調查機關將FIDECA公司排除在國內產業范圍內，因為它通過進口或國內購買管狀織物來生產聚丙烯袋。專家組認為，生產任何形式同類產品的任何企業均應被視為同類產品的生產者，并因此成為國內產業的一部分。因此，多米尼加將FIDECA等公司排除出國內產業范圍違反了《保障措施協定》第4條第1款（c）項。

在我國的食糖保障措施調查報告中，被調查產品定義為進口原糖或進口成品糖，而同類產品或直接競爭產品是指以國內糖料為原料生產的食糖。此案的爭議點在于，中國調查機關認為由進口原糖加工制成的國內成品糖是進口原糖的必然形式，并非被調查產品的同類或直接競爭產品，因此，路易達孚（福建）精煉糖有限公司不屬于國內產業。而巴西認為，進口原糖加工企業也應當被納入國內產業，不能將路易達孚（福建）精煉糖有限公司排除。不難看出，此案與DS518具有相似之處，中國存在違反第4條第1款（c）項的可能性。

（三）保障措施是否在必要范圍內實施

《保障措施協定》第5條第1款規定，成員國應當確保僅在防止或補救嚴重損害及便利國內產業調整所必須的限度內實施保障措施。巴西認為，中國違反了《保障措施協定》的這一規定。

由于保障措施針對的是公平貿易，且具有非歧視性，因此會給相關出口國造成福利損失。為將此類損失降至最低，WTO認為保障措施的實施不得超過限制進口的必要限度。對于這一規定在實踐中產生的爭議是：WTO成員采取保障措施時是否有義務證明其所采取的措施的適當性。在DS98案中，專家小組認為采取保障措施的成員有義務證明其所采取措施的適當性，但被上訴機構推翻。上訴機構認為協定只要求以配額為保障措施實施方式，且配額水平低于最近3個代表年份的平均水平的成員證明保障措施的適當性。在DS248案中，專家組表示將對美國的鋼鐵保障措施進行審查，通過對比美國實施的3年關稅配額及征收的8%-30%關稅是否與補救鋼鐵產業受到的嚴重損害威脅的程度相適應來判斷美國的保障措施是否符合規則。由此可以看出，協定第5.1條本身存在模糊性，是否符合規則依賴于專家組或上訴機構的裁決。在中國的調查報告中，沒有證明35%～45%的配額外關稅與補救國內食糖產業所受的“嚴重損害”的程度是否相適應，是否符合第5.1條和7.1條有待商榷。

（四）是否給予充分磋商機會

協定第12條第3款規定，采取保障措施的成員，應向貿易利益可能受該措施影響的出口方成員提供實現磋商的充分機會，以便有利害關系的成員能夠就包括任何形式的補償在內的相關問題達成諒解。巴西認為，中國未能給巴西提供事先磋商的充分機會。

充分磋商的期限應當是在實施或延長保障措施之前，最遲不應遲于該措施實施或延長前30天，即磋商期限至少為30天才能算作給予充分磋商機會。在DS166案中，上訴機構明確提出，實施保障措施的成員應向出口成員方提供足夠的信息和時間，美國沒有提供充分的磋商機會，因為保障措施的信息不夠明確，無法進行有意義的磋商。在DS214案中，上訴機構裁定，美國公布實施保障措施和實際實施措施之間，僅提供了18天磋商時間，不能視為美國為出口成員方提供了充分磋商機會，違反了協定第12.3條。2017年4月26日，中國調查機關分別與澳大利亞、巴西展開了磋商。20117年5月22日，食糖保障措施正式實施，中間間隔不足30天，存在違反充分磋商條款的可能性。

（五）是否符合補償與報復條款

由于保障措施針對的是公平貿易行為，協定第8.1條規定，實施保障措施的成員應努力（shall endeavour to）在它與可能受該措施影響的出口成員之間維持與在GATT 1994項下存在的水平實質相等的減讓和其他義務。需要注意的是，shall是一種應當實現的強制性目的。巴西認為，中國違反了這條規定，沒有努力與巴西維持《GATT 1994》規定的同等水平的減讓和其他義務。

在DS468案中，由于烏克蘭沒有提供充分的磋商機會來審查逐步放寬的保障措施實施時間表，受影響的出口成員無法準確評估保障措施造成的不利影響，因此，無法計算出適當的補償水平。烏克蘭未能“努力保持”實質上相等水平的讓步和其他義務，違反了協定第8.1條。中國實施保障措施之前曾與巴西、澳大利亞等國進行磋商，但沒有得出有關于補償的結論，可能有悖于協定規則。

四、DS568案對我國的啟示

在WTO框架下，保障措施是WTO所允許的通過正當手段保護國內產業免于損害的措施。由上述分析可知，保障措施的實施條件較為嚴格。從中國的食糖保障措施引發的貿易爭端案DS568中，我們可以總結一些經驗，從而為日后更合理地使用保障措施提供借鑒。

一是完善我國的《保障措施條例》。由于我國調查機關主要依據的是國內的《保障措施條例》（以下簡稱“條例”）進行調查，確保條例與WTO規則接軌有其必要性。目前我國的條例存在如下不足之處：一是尚無關于承擔GATT義務的影響的條款，但根據WTO《保障措施協定》和以往爭端案的裁決可知，這是實施保障措施必不可少的條件之一。二是未明確“直接競爭產品”的定義，這不利于對國內產業進行界定;三是未明確什么是提供磋商的充分條件。建議我國應與時俱進，對條例中不夠明確的內容進行修訂，例如增加“承擔GATT義務的影響”條款;借鑒美國、歐盟等國家關于“直接競爭產品”的定義，完善我國“直接競爭產品”的內涵;以及給出關于提供充分磋商所需的信息和時間的具體要求，從而規范我國的保障措施，減少不必要的貿易爭端。

二是積極倡導國際規則的發展演變。中國始終是國際規則的堅定維護者和踐行者，始終積極參與WTO框架下的各項談判，現已成為WTO的核心成員和全球貿易治理不可或缺的參與者。在現行的保障措施國際規則不夠明晰的情況下，我國應積極引領規則的改革。一是在“國內產業”的界定方面，《保障措施協定》中并無關于同類或直接競爭產品如何判定的方式，這將影響到諸如進口增長、嚴重損害等條件的判定。二是協定未能明確規定實施保障措施的成員國是否需要證明其措施的適當性。中國可以結合全球現有的保障措施實踐，向保障措施委員會提交諸如澄清國內產業界定方式、明確保障措施的實施限度等改革保障措施規則的中國方案。

三是熟悉保障措施的程序要求，避免程序瑕疵。保障措施對于調查、通知和磋商程序都有明確的規定，我們在使用保障措施時，應當遵守“程序正義”，履行及時通知和充分磋商等義務。其中，給予利害關系方充分的磋商機會尤為重要。我國在實施保障措施之前，應按照《保障措施協定》的要求與利益可能受影響的出口國就補償問題進行磋商。并且，應至少為出口國提供30天以上的磋商機會。此外，我國在采取行動前還應及時通知WTO保障措施委員會，確保委員會的知情權。

四是認真研究與保障措施有關的貿易爭端案件，尤其是專家組或上訴機構已經發布報告的爭端案件。從保障措施的實踐來看，由于實施條件嚴格且規則無法規定得非常詳細具體，在實際應用中容易產生爭議進而引發貿易爭端。我們可以積極學習在其他國家的實踐中被專家組和上訴機構給予肯定的做法，并從爭端裁決機構判定違反規則的做法中吸取教訓，最大限度地減少今后我國的保障措施違反國際規則的可能性。

注釋：

①數據來源：中國海關總署http：//www.customs.gov.cn/customs/index/index.html.

②資料來源：云南糖網http：//www.yntw.com/2019/05/1833.html.

③“未預見的發展”是指導致進口增長的情況應當是未預見的（unexpected），是在關稅減讓談判時沒有理由能夠預見和應當預見的情況（王莉娜，2003;王超， 2006）.

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