深化集體經營性建設用地入市制度改革的難點與對策

摘要： 新《土地管理法》實施后，我國農村土地制度改革進入新的階段，重點改革領域是農村集體經營性建設用地入市。集體經營性建設用地入市不僅構成了城鄉統一的建設用地的制度基礎，而且為鄉村振興提供土地供給保障。改革開放以來，農村集體經營性建設用地的政策經歷了復雜的演變過程，總體趨勢趨于市場化配置，但目前仍面臨來自市場和制度的雙重約束。為此，要從規劃編制、市場需求、規范流程、基準定價及利益分配等方面加以完善，真正實現集體經營性建設用地和城市建設用地開發權及處置權的平等地位。

關鍵詞： 湖北省; 農村集體經營性建設用地; 《土地管理法》; 用地入市; 制度改革

中圖分類號： F301.3文獻標識碼： ADOI： 10.3963/j.issn.1671-6477.2022.03.013

黨的十八屆三中全會對農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地改革作出重要部署，并于2015年3月、2016年9月、2017年11月在全國部分縣市逐步擴大開展試點。農村集體經營性建設用地作為農村“三塊地”改革的重要一環，備受社會各界關注。2019年8月，在全國33個試點經驗基礎上，新修訂的《土地管理法》明確規定“集體經營性建設用地入市與國有建設用地統籌安排”，它結束了多年來集體建設用地不能與國有建設用地同權同價同等入市的二元體制，有利于建立形成城鄉統一建設用地市場[1]，這一制度的突破，是新的《土地管理法》的最大亮點。2020年1月19日，《湖北省鄉村振興促進條例》明確了農村集體經濟組織在農民自愿前提下，可依法將有償收回的閑置宅基地、廢棄的集體公益性建設用地轉變為集體經營性建設用地入市，這是湖北首次在全國通過立法提出宅基地可轉集體經營建設用地入市[2]。湖北省通過前期部分縣市試點，農村集體經營性建設用地入市還面臨一些瓶頸性障礙。因此，需要進一步完善動力機制，為集體經營性建設用地入市提供精細化、可操作的技術支撐和制度保障。

一、 湖北集體經營性建設用地入市改革的試點情況

從土地分類角度看，集體經營性建設用地是指集體土地進入市場用于經營性建設形成的土地類型，主要是鄉鎮企業用地。其典型特征表現為用途經營性。新修訂的《土地管理法》界定可入市的集體經營性建設用地是指“土地利用總體規劃、城鄉規劃確定為工業、商業等經營性用途，并經依法登記的集體經營性建設用地?！盵3]《土地管理法》的修訂確立了集體經營性建設用地入市的合法性，為構建城鄉統一的建設用地市場以及新型城鎮化和鄉村振興提供了土地制度保障。湖北部分地區作為開展集體經營性建設用地入市改革的試點，在增強農村產業發展用地保障能力、增加農民土地財產收入、提升農村土地利用水平等方面發揮了積極作用，但也面臨著一些困難和挑戰。本文重點選取了湖北宜城市和武漢市的集體經營性建設用地部分試點地區進行調研分析，意在了解農村集體經營性建設用地入市制度改革的難點，從而提出相應的對策建議。

（一） 宜城市案例：流水鎮、小河鎮、劉猴鎮等經營性建設用地入市試行情況

宜城市是襄陽市下轄的縣級市，具有典型的中西部城市特征。全市總人口58萬人，其中城區面積25平方公里，人口22萬人。宜城市是2015年確定的全國33個土地制度改革試點之一，按照國家規定，結合地方實際，形成了比較完善的集體經營性建設用地入市制度規范體系，并在逐宗入市的集體經營性建設用地地塊執行。截至2020年7月，宜城市共推進了12宗土地入市，其中小河鎮3宗、流水鎮2宗、板橋鎮2宗、鄭集鎮2宗、王集與劉候和雷河3個鄉鎮各1宗。僅流水鎮2宗（落花潭、福利院）利用存量土地，其他均為新增用地，目前宜城市有入市意向24宗。本文選取三個鄉鎮案例進行分析。

1.流水鎮

流水鎮為宜城市典型的農業鄉鎮。2016年，流水鎮入市了全省第一宗1.1畝土地，地塊坐落在落花潭街道十字路口東南側，屬于劉臺村集體用地，出讓前為凈地，符合土地利用總體規劃和村鎮規劃。該地塊通過公開拍賣的方式進行出讓，拍賣底價為43萬元/畝，經過12輪競拍，由湖北京瑞通達生態農業科技公司以45.2萬/畝競得。為了扶持該農業企業，土地收入被村集體用于入股。劉臺村這宗入市土地是湖北省集體經營性建設用地入市的“第一槌”，突破了現行土地法律，對于探索研究集體經營性建設用地入市途徑提供了寶貴的經驗。

2016年，村集體計劃把第二塊土地（6.67畝）入市，以每畝40萬元的價格拍賣，由于沒有經營主體競拍，村委會建議降低價格，一半以上村民代表不同意降價拍賣，導致這宗地流拍，至今處于閑置狀態。此案例說明，劉臺村1.1畝土地入市更多的只是從制度層面探索，農村整體新業態新產業發展對土地需求不旺是其決定因素。該鎮于2018年新增了一塊入市的集體經營性建設用地，鎮屬老福利院9畝用地，按照15萬元/畝協議出讓，用途是動物科研院所，屬宜城市重點項目。據調查，農村中小型加工業大多使用村莊宅基地、空閑地或者村集體所屬閑置資產。如黃沖村部分加工廠租賃閑置村委會、學校、倉庫等，采用村集體直接建立土地及資產租賃關系，按照集體經營性建設用地入市的方式獲得產權意愿不夠強烈。

2.小河鎮

小河鎮位于城鎮規劃區外，具有明顯的交通和區位優勢，且有集體經營性建設用地入市需求。全鎮存量集體經營性建設用地30宗，由于稅費改革和廉價地拍賣等因素，土地使用權大都屬于農戶個體。地方政府推動的集體經營性建設用地入市案例共有3宗，其中高康村2宗（2017年入市，2018年開工建設）、聯棚村1宗，用途均為商業服務業性質，從類型上均屬于新增集體經營性建設用地入市。從調查來看，該塊土地的指標來源于鄭集鎮的山區村莊，按照每畝3萬元繳納土地指標價款。

（1）聯棚村土地入市案例。聯棚村屬典型的農業村，轄6個村民小組，耕地面積5349畝，總戶數323戶共1638人，務農收入和務工收入占比約為2：1，村莊聚集程度較高。2019年，出臺了《小河鎮聯盟村村集體經營性建設用地使用出讓方案》，其出讓宗地情況：土地位于聯盟村六組，土地面積5673.6平方米（合8.51畝），土地規劃用途為“商服用地”。入市主體為村民委員會（集體經濟組織的代表），入市途徑為調整入市（土地指標來源于購買土地指標），采用掛牌入市的方式，出讓最低價為20.93萬元/畝，出讓年限40年。相關規定包括：地塊出讓按照《宜城市集體經營性建設用地土地增值收益調節金征收管理辦法》規定標準上繳土地增值收益調節金。出讓收益在扣減相應成本后，剩余的凈收益全部由村集體留成后（經過收益成本的計算，村集體獲得的凈收益約為80萬元）。剩余的凈收益全部由村集體留成，不分配給村民個人，主要用于村內公益事業開支，并及時公布支出情況，接受群眾監督。

（2）高康村土地入市案例。高慷村位于國道旁，全村340戶1387人，由于距城區較近以及地處國道的交通優勢，該村有27家農戶從事農家樂。2017年，高慷村共有2宗集體經營性建設用地入市，其中一塊面積3畝，另一塊面積3.62畝，分別拍賣給小河鎮非高慷村民楊某和村干部鄒某。入市地點在襄陽市競標拍賣，出讓期限為40年。楊某競拍得到3畝建設用地（旱地2.72畝，其他農用地0.28畝），每畝價格20萬元（按照每平方300元），用于發展餐飲服務擴大用地面積，另外一次性買斷了農戶5畝地（未規劃為建設用地），共計用地面積8畝。鄒某以同樣的方式在拍得3.62畝建設用地基礎上一次性買斷農戶土地7.6畝，共計用地面積11.2畝。買斷村民土地采取征地價格，村里不提成，農戶以每畝3.24萬元的購地款一次性付給承包戶。土地價款構成包括：征地補償費，按照30150元/畝（四級區域土地），青苗費補償3015元/畝，總計9.7194萬，付給被收回承包地農戶;指標交易費，按照水田指標5萬元/畝，旱地指標3萬元/畝，調入2.72畝（1816.1），金額8.16萬元;農用地指標費，按照1.5萬元/畝，調入0.28畝（183.9），金額0.42萬元，付給調出指標所在村集體。土地增值收益方面，市鎮兩級各5.068萬元，總計10.136萬元（按照約定：成交單價15萬元/畝以內的部分，按12%計算;16萬元～30萬元的部分，按20%計算;31萬元～50萬元的部分，按30%計算;超出50萬元/畝以上的部分，按40%計算）;耕地占用稅，按照宜城市30元/平方，2000平方總計征收2萬元，交給上級政府;服務費用（測繪、評估、交易服務等）0.4659萬元。據測算，村集體實際收入為總收入扣除上述各類成本。高康村存量集體經營性建設用地不足，由于美食村莊有建設用地的需求，通過增減指標掛鉤，極大地增加了用地成本。

3.劉猴鎮

劉猴鎮2018年成功推進一宗地入市，該鎮入市地塊較少，入市需求不大。入市土地位于劉猴村集體土地范圍內，該宗地實際占地15畝，按照土地利用規劃用于建設糧食加工廠（包括大型烘干設備），土地價格10萬元/畝，目前這塊土地尚未開工建設。根據分管鎮干部訪談，集體經營性建設用地入市遭遇到不少困難：一是土地利用規劃和集鎮建設規劃不統一，造成實際可利用土地減少到10畝，這是歷史遺留問題;二是審批周期過長，2018年初拍出這塊地，土地證已辦，目前審過了平面圖，但還需要襄陽市建設局、環保局和消防局等部分審圖。據了解，宜城市鄉村兩級規劃編制不完備成為約束地方政府開展土地管理的重要因素。截止目前，劉猴鎮19個村莊僅5個村莊編制了規劃，專業性規劃花費20萬元，主要由宜城市政府出資。從規劃編制的情況來看，村級規劃尚有待完善。

（二） 武漢市案例：黃陂區、洪山區等經營性建設用地入市試行情況

武漢市面積為8569.15平方公里，建成區面積（城市行政區內實際已成片開發建設、市政公用設施和公共設施基本具備的區域）628平方公里。轄中心城區7個（江岸區、江漢區、硚口區、漢陽區、武昌區、洪山區、青山區），遠城區6個（蔡甸、江夏、黃陂、新洲、東西湖、漢南），以及武漢市經濟開發區、東湖新技術開發區、東湖生態旅游風景區、武漢臨空經濟技術開發區、武漢化學工業區和武漢新港6個功能區。本文重點選取黃陂區和洪山區進行分析。

1.黃陂區

黃陂區是新城區，其城鎮化水平發展快速，表現為征地規模大、用地需求旺，由于臨近漢口北部，每年新增4000畝建設用地，目前相對減少。與洪山區比較，黃陂區征地價格不高，約5萬元/畝，加上社保12萬元（征1畝土地大約解決12萬元的社保資金問題）。2018年前，黃陂區政府從省自然資源廳協調購買土地指標，價格3萬元/畝費用。2018年后以購入土地指標為主，每畝價格在30～60萬元（用地成本），土地指標費用比土地實地費用高。共計購買了耕占平衡指標15000畝，土地增減掛鉤指標5000畝。農用地專用需要土地指標，本區內沒有后備耕地潛力，土地增減掛鉤潛力不大。因此需要購入貧困地區生產的土地指標，購入地包括羅田、英山等貧困縣。從入市需求看，黃陂區工業園區發展較快，境內有大型農業旅游項目，急需大量的建設用地，但受到林業、環保、生態規劃等制約用地缺口較大。如黃陂北部農村有20個景區，其中1個五A級木蘭天池景區，集體經營性建設用地需求較旺，但受到諸多限制。使用集體土地用于經營性建設僅限于民宿，這屬于宅基地“三權分置—入市”的范疇。另外，黃陂區的集體經營性建設用地入市缺乏相關政策規定。新《土地管理法》雖然提出了集體經營性建設用地可以入市，但是誰來界定集體經營性建設用地、入市程序如何走、入市增值收益如何分配等等問題，由于在實踐中缺乏可操作的實施細則，使得許多企業處于觀望之中。

利用集體經營性建設用地建設租賃房案例。黃陂區作為四個武漢市轄區試點區之一，開展了一宗集體經營性建設用地建設租賃性住房試點。該塊土地位于漢口北大市場灄口鎮灄口村，面積6.4畝，原為該村集體預留的村莊宅基地，符合城鄉規劃范疇，可以用于商業和租賃性住房。該項目由武漢市國有企業寶隆置業公司（武漢市地產集團和村集體合作成立）承接，由于利潤率低、回報周期短，難以引入私人企業參與開發，采取國有企業出錢、集體出地方式合作。該地塊評估價1484萬元，占總股15%，市地產集團投入資金8410萬元入股，占85%。按照協議規定：投入運營三年后，合資公司每年支付30萬元。后續預期收益年年遞增，30年合計收益3900萬元。市地產集團預計第7年利潤平衡貸款利息，預計35年收回投資。這實質上是一個政府兜底的福利性投資項目。從案例分析看，灄口村被征地達到5000畝，預留用地100畝左右，用于招商引資建設漢口北大市場，未來村集體可以分紅。與我國珠三角地區相比，該地區預留地缺乏政策支撐，地方財政主要依賴土地財政，村集體土地開發受到嚴格限制。

2.洪山區

洪山區行政區劃面積為573.28平方公里，其管轄范圍經過了三次管理調整，具體調整如下：2006年東湖風景區托管53.45平方公里;2009年江南三區插花地調整，洪山區管理范圍調出68.35平方公里，調入2.93平方公里，實際變為454.41平方公里;2010年東湖新技術開發區和武漢化工區分別托管152.27平方公里和85.92平方公里，目前實際管理范圍為216.22平方公里。土地資源總量216.22平方公里，其中國有土地面積164.78平方公里，集體土地面積51.44平方公里。其中農用地4037.48公頃，建設用地10268.73公頃，未利用地7316.19公頃。相對于黃陂區，位于中心城區的洪山區是一個成熟的建成區，絕大多數農村集體土地被征收，土地被規劃用于城市各功能區建設。該城區既缺乏集體經營性建設用地，又缺乏入市的規劃空間。據了解，洪山區不允許集體土地直接進入城鎮建設用地，被保留的村集體有少量存量集體“經營性”建設用地出租，規模小且零星分散。1998年《土地管理法》實施之后，集體土地被嚴格限制進入市場。從土地利用看，除了未拆除村莊之外的其他農地均被征收，部分用于生態綠化。

土地指標的利用和征收情況。2018年前委托省國土資源廳補充耕地，價格每畝3萬元，2018年開始購買耕地指標，價格30萬元/畝，2019年購買耕地指標8000畝，其中占補平衡指標3000畝，已批項目土地約2000公頃。洪山區城中村改造均采用土地征收，2017年以來征地價格每畝43.8萬元，征地費用包括農民的社保、醫保等。另外，經濟條件較好的村可分紅，如烽火村2019年村集體經濟經營盈利，每名村股民分紅了5萬元。從土地管理權限看，洪山區自然資源管理部門屬上級派出機構，不具備縣級事權，其主要職能為上報或少量審批權，無執法、政策制定的權限。該區土地資源管理重點在于“規劃”，如規劃高架橋、垃圾轉運站、加氣站、變電站等。因而，其與黃陂區新城區有明顯的差別。

綜上可知，宜城市作為中西部典型的四線城市，其欠發達經濟決定了集體經營性建設用地入市規模不大、價值不高，缺乏沿海發達地區的入市特征。通過對武漢市黃陂區和洪山區的調查，發現武漢市農村集體經營性建設用地入市的相關法律法規不健全，農村集體所有集體經營性建設用地存量少，城市連片開發不允許集體土地有直接入市的空間，這勢必會影響城市開發的整體秩序和城市財政的可持續?？傊顺鞘泻臀錆h市典型案例分析表明：湖北省具有典型的中西部地區農村集體經營性建設用地入市特征，即入市地塊少、入市收益不高、入市的政策空間較窄、入市制度規范健全但尚停在試點階段，深化集體經營性建設用地入市改革面臨市場和制度的雙重制約。

二、 農村集體經營性建設用地入市的難點

國家新修訂的《土地管理法》盡管在立法層面上允許了農村集體經營性建設用地入市，但從湖北各地的試點運行情況看，尚存在如下諸多難點。

（一） 統籌推進農村集體經營性建設用地入市的責任主體不明

深化農村土地制度改革是一項復雜的系統工程，需要建立黨委政府領導，業務部門牽頭負責，相關部門協同配合的運行機制。在鄉村振興的大背景下，農村承包三權分置、宅基地“三權分置”均由農業農村部負責牽頭，地方黨委政府非常重視，而農村經營性建設用地入市改革，卻缺乏明確的具體負責部門。在武漢市黃陂區的調研中，對集體經營性建設用地入市改革，僅由自然資源部門主導制定了“征求意見稿”，地方政府相關的法律法規未出臺。其原因是機構改革背景下，自然資源、農業農村等部門的職能定位尚未理順，在操作中缺乏政策依據，影響集體經營性建設用地入市的推進。

（二） 村莊規劃成本較高且規劃不統一問題亟待解決

規劃是用地的前提和依據。在蘇南地區，20世紀90年代中后期地方政府嚴格限制分散零碎的集體自主開發模式，實行工業進園區的政策，農村存量集體經營性建設用地逐漸消亡。在珠三角地區，由于農村工業化依然是地方經濟發展的主要力量，地方政府難以嚴格限制甚至取消集體自主開發模式，而通過規劃的方式約束集體土地非農使用，政府規劃權力（土地用途管制）對集體土地所有權形成約束。當前，集體經營性建設用地入市的主要障礙缺乏科學完善的低成本規劃配套，導致入市的合規性存在難題[4]。規劃主要包括土地利用總體規劃和產業發展規劃，城鄉包括城鎮地區和鄉村地區。在廣大的農村地區，土地利用總體規劃和產業發展規劃的編制滯后，村莊土地利用和產業發展規劃不夠完善。作為中部大城市，武漢市鄉村有較為完善的規劃，而湖北宜城市鄉村規劃編制比較滯后，且不同村莊規劃之間缺乏銜接造成了入市的障礙。

（三） 改革所需要的制度建設有待完善

深化集體經營性建設用地入市改革，既需要《土地管理法》的頂層設計，又需要地方政府依據法律形成操作實施細則，尤其是省級政府層面要制定統一的實施方案，為地方政府推動集體經營性建設用地入市提供制度保障。如湖北的先行試點地區宜城市形成了較為規范的制度，其流程易于操作。宜城市的主要經驗包括：在規劃層面，完善城鄉規劃體系，建立城鄉統一的建設用地供應計劃管理體系;在產權制度層面，完善集體經營性建設用地產權制度、完善集體經營性建設用地使用權權能;在市場構建方面，包括建立城鄉統一的基準地價體系，確定交易范圍（交易對象）、主體和路徑，探索制定集體經營性建設用地入市交易程序（包括一級市場和二級市場）;在分配土地增值收益方面，主要平衡農民、集體和政府三者之間的再分配比例，在有限的土地增值收益分配中，要留足集體收益，用于村莊公共基礎設施建設。據調查，省級層面尚未借鑒試點成果形成集體經營性建設用地入市專門統一的法律和政策，致使集體經營性建設用地入市推進緩慢。

（四） 農村土地市場缺乏符合農村特征的分類定價

當前，農村土地供給零星分散，難以形成完全的土地市場。政府通過基準地價的方式定價較高，雖然提升了農村集體土地的價值，但相應增加了企業下鄉、農民工返鄉創業的成本，不利于鄉村振興。如湖北宜城市第一宗入市的集體經營性建設用地，入市價格較高，達到40萬元/畝，極大地增加了農業企業用地成本。這塊建設用地性質雖然屬于商業用地，但遠遠低于大城市商業用地的價值。因此，要合理分類設置集體經營性建設用地入市基準地價，減少服務“三農”用地成本，為涉農企業用地提供優惠地價，促進企業發展壯大。

（五） 增量建設用地入市面臨困境

新修訂的《土地管理法》鼓勵新增集體經營性建設用地入市。在湖北試點地區中，大部分采用存量集體建設用地，僅有少量的增量集體建設用地，且尚未形成相對成熟可推廣的經驗。目前，農村土地變更為建設用地采取兩種方式：一種是變更為公益性建設用地通過征收方式獲得;另一種是變更為經營性建設用地采取直接入市獲得較多的增值收益。兩者相比較，存量集體建設用地地塊的增值收益差別不大，而增量建設用地存在轉為公益性建設用地和經營性建設用地，由于用途不同，公益性建設用地與經營性建設用地增值收益相差較大，需要建立合理的收益分配調節機制，保障收益的公平性和科學性。

三、 集體經營性建設用地入市制度改革的對策與建議

基于湖北試點地區農村集體經營性建設用地入市的情況分析，未來集體建設用地入市應著重從責任主體、規劃前提、市場需求、流程規范、基準定價、利益分配等方面加以探索，解決集體經營性建設用地入市“最后一公里”的問題。

（一） 明確統籌推進農村集體經營性建設用地入市改革的主體機構

根據機構改革的要求，地方政府要明確推進農村集體經營性建設用地入市主體，厘清自然資源和農業農村部門的具體職責，嚴格規范流程。一是形成征地和入市制度的統籌安排。地方政府要事先確定征地范圍和征地目錄。按照《土地管理法》精神，在規劃的城市連片開發之外的農村，盡量采用集體經營性建設用地入市的制度安排，規范集體經營性建設用地入市程序和規則。二是精準匹配土地供給與需求。由用地主體申請集體經營性建設用地，匯總形成基層鄉鎮集體經營性建設用地需求，上報地方政府備案和審查。根據年度摸底，指導集體經濟組織合理供地，優先利用存量集體經營性建設用地，對增量集體經營性建設用地進行比例限制。三是提升治理效能。自然資源部門需要剝離管理和經營權限。其主要職能為明晰土地產權、制定空間規劃和相關政策，保護土地資源和規范運作，將資源匯集、資金融通、資產評估、清算支付等經營職能交給市場中介服務機構代理，進一步提升治理效能。

（二） 高質量編制鄉村土地利用規劃和村莊建設規劃

村莊規劃堅持四個原則：一是依法依規原則。村莊規劃要符合《土地管理法》、《農村土地承包法》、《城鄉規劃法》，在編制村莊規劃的過程中嚴格對照法律，明確各類法律紅線，比如耕地紅線、生態紅線等。二是財政兜底原則。對于難以承擔村莊規劃編制成本的村莊，地方政府要采用財政兜底的方式編制村莊規劃，因大多數村莊是普通村莊，規劃要力行簡約，與村莊經濟社會發展定位相匹配。三是村民自治原則。村莊規劃屬于最基層規劃，要充分尊重基層群眾權利。編制人員要征求廣大人民群眾的意見并通過村民代表大會、群眾會議深入討論，村莊規劃的最終確定需要通過村莊“四議兩公開”程序才能實施。四是各規劃相統一的原則。在編制鄉村規劃過程中，應注重不同類型規劃的統一和銜接，兼顧資源配置效率和利益公平，提高土地利用的綜合效益。

（三） 科學制定集體經營性建設用地入市實施細則

在省級層面，要制定集體經營性建設用地入市規范條例，盡快出臺監管政策、實施細則及操作指引。一是參照國有土地使用權市場，建立規范的集體經營性建設用地市場。確定入市范圍、主體、途徑和方式;探索制定集體經營性建設用地入市交易程序;完善中介服務機制，為入市交易提供地價評估、交易代理等服務。二是建立土地非農使用產生土地增值收益分配辦法。地方政府可根據不同用途、不同地段形成土地增值收益分配比例，補償政府投入公共品成本及平衡入市和征地收益[5]。三是完善產權和登記制度，進而明晰流轉的產權和收益主體，明確流轉路徑和收益方案，以保障產權主體利益不受侵害，避免損害農民的積極性，加快市場化改革的進程。

（四） 分類設定農村經營性建設用地的基準地價

一是農村集體建設用地按照工礦、商服、住宅、公服等四類用途進行分等定級，明確基準地價，建立一套獨立的農村基準地價體系，統一差異化的估價標準，統一確定土地合理價格，充分發揮政策激勵作用，以降低企業的用地成本。二是推動國有銀行和股份制銀行參與改革試點。完善土地抵押等配套改革，進一步豐富金融機構和金融產品，讓集體建設用地在抵押貸款實現與國有建設用地“同權”，減少交易成本[6]。三是落實風險補償基金和貼息政策。建議省級財政部門加快落實風險補償基金和貼息政策，建立土地經營權抵押貸款風險緩釋及補償機制，激勵銀行機構延長貸款期限、降低貸款利率。

（五） 完善集體經營性建設用地入市機制

一是健全增量集體建設用地入市機制。結合試點經驗，進一步探索其入市方式和程序，考慮增量集體建設用地公益性和經營性土地收益差別，可建立縣域內集體土地收益調節機制，享受收益的集體對土地發展權受限制的集體進行補償，維護土地收益的公平性[7]。二是完善市場配套機制。在政府及職能部門宏觀指導和監管的前提下，可設立獨立、專門的城鄉土地銀行，以“市場定價”逐步取代“政府定價”，加大市場配置資源的力度。不以行政的方式給鄉鎮和村莊壓指標、下任務、定價格，避免集體經營性建設用地入市成為形式主義的來源。三是構建完善的土地要素市場信息數據庫[8]。以省級層面為重點，摸清全省土地資源基本信息，推進落實土地要素確權登記工作，為集體經營性建設用地入市提供基礎保障。

[參考文獻]

[1] 國務院關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點情況的總結報告[R].全國人民代表大會常務委員會公報，2019（1）：293-296.

[2]湖北省鄉村振興促進條例（2020）[DB/OL].湖北省人民政府網站，（2020-01-18）[2021-10-03].http：//www.hubei.gov.cn/zwgk/hbyw/hbywqb/202001/t20200118_2005364.shtml.

[3]賀雪峰，桂華，夏柱智.論土地制度改革的方向與思路：《土地管理法修正案（草案）》解讀[J].西北農林科技大學學報，2019（4）：1-7.

[4]陳寒冰.農村集體經營性建設用地入市：進展、困境與破解路徑[J].現代經濟探討，2019（7）：112-117.

[5]魏來，黃祥祥.集體經營性建設用地入市改革的實踐進程與前程展望：以土地發展權為肯綮[J].華中師范大學學報（人文社會科學版），2020（4）：34-42.

[6]彭森.十八大以來經濟體制改革進展報告：土地制度改革篇[M].北京：國家行政學院出版社，2018.

[7]劉俊杰，岳永兵.農村集體經營性建設用地入市改革：回顧與展望[J].農村金融，2020（6）：10-14.

[8]孔祥智，周振.我國農村要素市場配置改革歷程、基本經驗與深化路徑[J].改革，2020（7）：27-38.

（責任編輯文格）

Difficulties and Countermeasures of Entering the Market

of Collective Mercantile Construction Land：

A Case Study of Hubei Pilot Area

ZHAO Jing1， ZHU Yun-han2， XIA Zhu-zhi3

（1.Hubei Institute of Macroeconomics，Wuhan 430072，Hubei，China;

2.School of Law，Zhongnan University of Economics and Law，Wuhan 430073，Hubei，China;

3.School of Sociology，Wuhan University，Wuhan 430072，Hubei，China）

Abstract：After the implementation of the new land management law，the focus of China’s rural land system reform is the market-oriented reform of rural collective operational construction land.The market-oriented reform not only constitutes the institutional basis of unified construction land in urban and rural areas，but also provides land supply guarantee for the Rural Revitalization.Since the Reform and Opening up，the policy of rural collective operating construction land has experienced market-oriented changes，but it still faces the dual constraints from the market and system.Therefore，it is necessary to improve the planning，market demand，standardized process，benchmark pricing and benefit distribution，so as to realize the equality of rights between collectively operated construction land and urban construction land.

Key words：Hubei Province; rural collective operational construction land; The Act of Land Management; land entering the market; system reform