人大監督司法工作的方式比較研究與實踐選擇

☉張登高

黨的十九大以來，如何按照監督法的要求開展司法監督，保持人大監督與司法獨立之間的平衡，滿足人民群眾對司法需求的新期待，是亟需地方各級人大常委會研究解決的問題。

一、新時代人大監督司法工作的現實意義和需要堅持的原則

人大監督有利于司法機關開展工作。一是法理上的正當性。人民代表大會制度是我國的根本政治制度，人民行使國家權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會，審判機關和檢察機關由同級人大產生，對其負責并受其監督。憲法明確了地方各級人民法院、人民檢察院對產生它的國家權力機關負責，監督法規定了各級人大常委會監督“兩院”的具體方式。二是推進司法改革的需要。司法改革的重心在于還權于法官、檢察官，同時也強調“需要同步研究健全對司法權力的監督機制”，人大監督無疑是最主要、最核心的環節，其權威性和法律效力是最強的。三是司法現狀的客觀要求。近年來司法不公和司法腐敗案件時有發生，嚴重損害了司法公信力，這一客觀現實需要地方人大積極回應社會關切，加大監督力度；另一方面，人民群眾對司法的要求越來越高，加強司法監督更能準確把握人民群眾日益增長的多元司法需求，推動公正司法水平不斷提高。

以人大與檢察機關的關系為例，人大監督和檢察機關法律監督都是憲法規定的國家權力監督方式。從關系上而言，人大有權監督檢察機關，檢察機關應接受和配合人大監督，而人大監督又能為檢察機關法律監督提供支持和保障。人大監督多具有間接性和宏觀性，一般不直接糾正處理違法行為，而檢察機關法律監督則相對具體和專業，主要通過參與訴訟活動運用具有司法性質的直接監督來實現。通過人大支持檢察機關加強法律監督，利用檢察監督這一具體專業化監督方式，以監督促監督，能有效彌補人大監督中不具體、不深入以及專業性相對缺乏等薄弱之處，還能更好地解決檢察機關法律監督在實際履行中的突出困難和矛盾，及時督促其他司法機關自覺接受法律監督。

人大監督應該堅持與時俱進更新理念、有所為有所不為的原則。首先要更新理念。人大司法監督是人大及其常委會對司法機關及其工作人員司法活動的合法性進行的監督，必須創新監督理念，辯證地認識司法獨立與人大監督的關系，寓支持于監督之中，做到既加強人大監督，又維護司法獨立。其次要突出監督重點。樹立宏觀監督理念，確保憲法、法律、行政法規和人大決議決定的遵守和執行。三要依法監督。嚴格按照監督法規定的民主集中制原則，遵循有關程序，依法集體行使監督職權。要遵守憲法、法律規定的法院、檢察院獨立行使審判權和檢察權的原則，尊重生效裁判的既判力，不對個案處理定調子，不能直接參與辦案，不代行司法權。四要講求方式。監督法規定了人大常委會監督的七種方式，對司法監督而言主要有六種方式，即聽取和審議專項工作報告、執法檢查、規范性文件備案審查、詢問和質詢、特定問題調查、撤職案的審議和決定。要運用聽取和審議專項工作報告、執法檢查兩種常用方式，圍繞關系改革發展穩定大局和群眾切身利益的問題進行監督，運用規范性文件備案的方式對司法機關報送的規范性文件進行合法性審查。運用詢問和質詢、特定問題調查、撤職案的審議和決定三種剛性方式，對群眾反映強烈的司法機關違法、瀆職、腐敗行為進行監督，有效地促進公正司法，遏制司法不公和司法腐敗。五要正確認識和處理人大監督與其他監督方式的關系。要把人大司法監督同檢察機關的法律監督緊密結合起來，整合司法監督資源，形成監督合力。把人大司法監督與媒體輿論監督緊密結合起來，在全社會營造良好的輿論監督氛圍，促進社會政治文明、民主法治意識的提高，為開創人大司法監督工作的新局面創造更加有利的環境和條件。

二、當前地方人大司法監督工作面臨的現實問題

在司法改革的大背景下，地方人大司法監督工作還存在著一些問題亟待解決。

一是監督深度和專業化程度不夠的問題。作為一項兼具行政性和法律專業性的工作，人大的司法監督工作既需要較高的行政工作素質，也需要較高的法律業務素質。然而，人大代表中具備專業法律素養人員相對不多，不同程度地存在專業水平不足、司法實踐經驗不夠的問題。如此一來難免給司法監督工作帶來不小的困擾。司法活動作為一種專業性較強的活動，一件普通的刑事案件就會經過立案偵查、審查起訴、開庭審判、交付執行等司法環節，其中的辦案人員和負責人也較多，不同環節需要不同類型的監督手段和專業知識，如若要對錯案責任進行監督，那么責任劃分和責任判定便需要豐富的司法實踐經驗和較高的法律業務素養。如何判斷法院、檢察院的司法責任追究是否到位，錯案責任劃分是否正確，沒有高深的司法實踐經驗也很難明辨是非，如若是外行監督內行，就難免會出問題。

二是相關法律規定不夠完善。監督法中對人大監督權的范圍和職能進行了合理的規定，而且對有關監督方式也做了細化。當下，地方人大開展監督主要是通過審議各個機關的專項工作報告、根據實際要求開展執法檢查和詢問質詢等方式來進行。然而，相比于行政權，司法權具有高度的獨立性，司改后的司法權更是要求法院、檢察院要依法獨立公正地行使審判權和檢察權，而監督法其實并未對司法監督進行專門的細化規定，其法定內容和形式主要還是套用對行政機關進行監督的部分規制，方式不夠嚴謹和細化，監督實效就難免受到影響。而且，司改后地方人大因司法工作的特殊性，難免對法院、檢察院的司法監督心存顧慮，監督方式也缺乏剛性。

三是監督效果有待增強。對司法機關整體工作的監督仍局限在表面，缺乏深度。在日常工作中，人大司法監督存在著彈性監督多、剛性監督少，程序性監督多、實質性監督少，一般監督多、跟蹤監督少，工作監督多、法律監督少等問題，司法監督沒有起到應有的實際作用。如在聽取和審議專項報告方面，聽取和審議專項報告的重點在選題，具體選題是人大司法監督工作的重要環節，事關監督的方向和著力點。監督法規定各級人大常委會每年選擇若干關系改革發展穩定大局和群眾切身利益、社會普遍關注的重大問題，有計劃地安排聽取和審議“兩院”專項工作報告，這就明確了選題的決定權在人大而不在“兩院”。實踐中，“兩院”專項工作報告選題往往是人大與“兩院”相互協商確定的，甚至是由人大征詢“兩院”的意見后擬定的，還有些是根據“兩院”的要求而定的。對人大而言，被動選擇的多、主動選擇的少，考慮工作方便的多、考慮務實推進的少，導致有些選題選題太大、過于籠統，與實際需要、與群眾期望的關聯度不高。

四是有關工作機制細則有待完善。當前，因為相關法律法規對人大司法監督的機制不夠細化和完善，導致司法監督工作存在一定程度上的“走過場”，短時間的聽取和審議報告因其全面性不足，難以達到預想的監督效果。但按照計劃去進行視察和調查，又會因提前通知法院、檢察院而給了其一定的“準備”時間。雖然監督法的出臺為新形勢下各級人大常委會進一步加強和改進司法監督工作提供了依據，但由于監督法對司法監督的對象、監督的內容、監督的方式、監督的程序和相關責任等方面規定非常原則，究竟怎樣才能搞好司法監督工作，增強司法監督的實效，各級人大常委會都還在進一步探索中，至今較少形成一套行之有效的、操作性強的監督機制。地方人大司法監督需要的是明確制度設計，用細化的制度規則來實事求是地對權責進行范圍界定，以便明晰雙方的責任范圍和操作流程，讓司法監督落到實處。

三、人大監督司法工作的現實選擇

基于當前人大監督工作中存在的問題，結合工作實際，提出以下意見與建議，供決策參考。

（一）在監督內容與重點上，需要安排對司法機關最重要的工作進行監督。比如新的刑訴法修改頒布實施后，對司法機關適應修訂后刑訴法實施的改進完善、各機關相關準備工作開展重點監督；對一些社會關注的比如非法證據排除、律師會見等熱點問題，都會在新一輪跟蹤監督階段部署組織專項監督。以浙江省人大常委會監督檢察工作的實踐為例，該省確立以四大問題、四個方面為內容的工作主線，以此督促檢察機關抓好具體法律監督工作。四大問題是指經濟社會發展中的重大問題、影響司法公正的突出問題、人民群眾反映強烈的民生問題、社會熱點和敏感問題，四個方面是指刑事訴訟、民事行政訴訟、刑罰執行和行政執法四大領域中的重點薄弱環節以及監督盲區，比如刑事二審程序、民事執行、看守所監管行為等，以此實現檢察機關法律監督對司法執法活動的全覆蓋。

（二）當前需要重點加強的監督方式。重點可以從以下幾個方面探索加強和改進。

一是改進代表旁聽庭審制度。當前，盡管有司法公開的部署和安排，但總體來說，法院的庭審大多在封閉和半封閉中進行，對法官在庭審中出現的一些違法或違規問題，人大一般只能通過當事人的反映才得知，不論是準確性還是及時性都相對打了折扣。因此，從制度上強化人大的監督權勢在必行。人大代表直接參加庭審，首先，有利于減少監督難度和保證監督時間，降低監督成本；其次，可以置法官審判于人大代表的直接監督之下，能起到直接防范的作用，減少判決不公、枉法裁判等現象的發生；再次，代表可以學習積累法律知識，了解和掌握法院審判程序，提高自身素質，便于監督工作的開展。為使這一制度真正發揮作用，必須要使這項制度運作經常化、規范化。應擴大旁聽庭審的范圍和參與的頻率，人大代表只要持證到立案庭登記，就可以旁聽絕大部分庭審。對參加庭審的人大代表，應該做什么、不應該做什么、怎么做，在制度上要予以規范。

二是開展法官檢察官履職評議。近年來，浙江、江蘇等地人大常委會積極探索監督司法工作的新途徑，對其任命的法官和檢察官開展履職評議，在實施過程中取得一定成效。履職評議有效地填補了任后監督空白。法檢人員由各級人大常委會任命，他們的政治素質、業務素質、工作作風直接關系到案件的辦理質量和司法案件的公平正義。通過對兩官辦案作風、辦案水平、辦案質量的評判以及一些比較突出、影響較大的具體案例和帶有傾向性問題的分析研究，從中找出存在的共性問題和原因，有利于督促司法機關從制度層面完善各項工作機制，監督司法機關工作人員依法辦案、公正司法。這項工作較好地把握了人大依法監督與司法機關獨立行使職權的關系，貫徹了監督法的精神，是新形勢下加強人大司法監督工作的有益探索。具體操作層面，可以每年年初確定履職評議初步方案。履職評議工作一般持續6個多月，分準備、動員、調研、評議、整改等4個階段進行，且每個階段都有明確的時間界限和工作要求。設計整套流程，要特別注重科學性和實效性。調研組成員對被評議對象進行調查了解，除了向所在單位詳細了解其基本情況外，還可以走訪政法委、公安、紀委等單位及部分市人大代表、律師、案件當事人等，了解被評議對象的工作績效，并抽查閱看近年來主辦的案卷；同時，為更詳細真實地了解和掌握他們的履職情況，還需要旁聽庭審實況，調取被評議對象的辦案錄像資料。對這項監督工作方式的研究亟待深入，當前需要重點研究以下幾個問題：首先是缺乏具體法律規定，我們需要推動相關層面的制度完善，條件成熟時推動修改完善法律。其次是如何避免影響司法機關獨立行使司法權。這就需要從制度層面明確邊界和原則。

三是加強滿意度測評。這是近年來各地人大常委會在實踐中探索開展的一項監督工作。滿意、基本滿意、不滿意，每一位委員手中拿到的測評表上都有這三個選項，在認真聽取人大相關職能部門的跟蹤督促報告并開展審議后，對被測評機關分別進行測評投票。投票結果當場宣布并書面送達各司法機關，作為整改工作的依據和參考。這種直觀量化且剛性的監督形式，不僅極大地觸動了被監督機關的神經，對后續整改也起到了直接推進作用。這項工作爭議不大，也容易操作，受到了各地的歡迎與好評，可以繼續堅持和完善。

四是加大質詢力度。當前，有效地用足用好人大質詢權，以達到理性質詢、依法監督的目的，其路徑可從以下幾個方面著手。首先是要樹立代表的職責意識和司法人員的受質意識。質詢權來自于法律規定，來源于人民的委托，質詢主體代表的也不僅是其自己的意志，更重要的是其代表著選民的意志，從對法律和人民負責的角度來說，質詢主體理應樹立強烈的職責意識，勇于、敢于、善于行使質詢權。作為質詢對象的“一府兩院”及其工作人員，也應理性對待質詢，不應將其視為洪水猛獸而極力躲避、排斥甚至打擊報復。應深刻認識到進行質詢是質詢主體的工作和責任，質詢從根本上有利于自己工作更好地完成，質詢是對部門和自己的一種提醒、督促和幫助措施，理應認真對待。其次是增強履責能力。提高專職委員比例，增強依法履職能力。優化常委會、專委會組成人員知識和年齡結構，在常委會組成人員中，配備年富力強、有一定專業知識的人才。把好培訓關，通過系統有效的培訓學習，使代表們掌握相關法律、業務知識，必要時可進行演練，使質詢者能熟悉質詢規定、善選質詢事項、善選質詢時間、做好質詢溝通，提高人大代表及常委會組成人員的質詢水平。三是完善制度設計。完善相關法律法規中的質詢規定或制定專門的質詢法，統一并細化從中央到地方的質詢規定，各省級人大可根據本省情況，在全省范圍內制定具備操作性的質詢工作條例，確保人大代表在質詢權的行使上既有法可依，又有則可循。明確質詢事項范圍，明確質詢次數、答復時限，明確現場質詢的具體操作規則等。建立質詢責任制度，明確拒不答復、逾期答復、答復不滿意的處理規定。