關于農村土地承包經營權統一登記銜接工作的思考與探索

辛蕊 張詩浩 張帥 劉暢

農村土地承包經營權（以下簡稱“承包經營權”）制度是黨的農村政策的基石，健全承包經營權登記制度是鄉村長遠發展的重要保證。按照不動產登記暫行條例及其實施細則規定，承包經營權屬于不動產登記范圍，為切實做好承包經營權在內的不動產統一登記，進一步避免產權沖突和交叉，國家農業農村部和自然資源部分別出臺農辦政改〔2019〕17號、自然資辦發〔2020〕20號文件，均提出開展承包經營權登記成果資料移交接收工作。本文以濱州市承包經營權登記成果資料移交接收為例，結合濱州市承包經營權確權登記歷史及現狀，探析了通過明確任務分工、數據資源整合、化解權屬糾紛、厘清職責邊界等工作來全面穩步推進承包經營權與不動產登記有序銜接的思路和方法。

一、濱州市承包經營權管理現狀

根據山東省委、省政府的統一部署安排，濱州市于2013年先后組織開展了兩輪承包經營權確權登記頒證試點工作，兩期試點工作共計16個鄉鎮（街道）、42個行政村，為5564個農戶、34823.2畝承包地進行了確權登記。在總結試點經驗基礎上，為提升地籍圖測量結果精準度及可靠性，濱州市航空攝影測量制作了1∶2000比例尺數字正射影像（DOM）圖，作為全市確權登記頒證作業底圖。為妥善處理試點工作中存在的城市近郊、開發區、園區的村組及農戶承包地連片流轉等土地確權難點堵點問題，出臺《濱州市農村土地承包經營權確權登記頒證工作中有關問題的處理意見》，提出“確權確面積不確地”、發放“簡略證”的指導意見，強有力地推動了全市工作開展。截至2015年底，全市90個涉農鄉鎮（街道）、4851個村均已完成確權登記頒證工作，共確權承包地547.2萬畝，為78萬戶頒發承包經營權證書。同時，各級農業農村部門嚴格按照部、省登記檔案頒證管理規則，根據“一戶一檔”標準要求，對各階段檔案材料進行了全面規范的收集和管理，全市共整理農戶檔案10萬余盒90余萬卷。2019年，全市開展“承包經營權確權登記頒證回頭看”活動，共處理承包地塊面積不準、“四至”不清等相關問題6235件，問題整改面積達33.4萬畝，涉及7.6萬農戶，真正做到了“確實權、頒鐵證”，為納入不動產統一登記奠定了工作基礎。

二、試點先行找準工作難點

2021年，濱州市選定無棣縣作為登記成果資料移交接收工作試點縣，以點帶面推動全市工作開展。無棣縣自然資源部門和農業農村部門研究制定了“一方案三清單”。“一方案”即《無棣縣農村土地承包經營權登記成果資料移交接收工作方案》，對移交內容、時限、責任及問題處理等做出了明確規定；“三清單”即《土地承包經營權登記成果資料移交清單》《土地承包經營權確權勘誤糾錯待移交清單》《土地承包經營權數據整合問題清單》，以此為抓手推動移交接收工作開展。通過全面梳理登記簿、承包合同、調查成果、申請審核材料等紙質和數字化檔案資料，無棣縣共完成11個鄉鎮（街道）589個行政村9萬余戶登記成果資料接收工作。

在檔案移交及后期數據整合入庫工作中，存在一些影響統一登記工作快速有效銜接的問題。

（一）數據整合入庫周期長

一是承包經營權數據庫與紙質檔案存在差距。通過資料比對，數據庫中土地類型僅為旱地，土地用途僅包括種植業，與紙質檔案中的調查表不一致。二是權屬交叉、重疊。土地利用類型、土地用途與現實存在部分差異，且與三調數據、基本農田等數據存在重疊。三是承包經營權數據庫及時更新難度大。農戶對土地承包關系“長久不變”的政策規定理解存在偏頗，存在私下轉讓、互換承包地現象，幾輪調整后，出現了承包地位置、承包人主體、權證與合同不符等問題，且因當事人沒有辦理承包經營權變更，農業農村部門無法掌握最新信息。

（二）確權面積“無坐標”

考慮到土地整理、土地連片流轉、農村土地合作社等原因大量占用農戶土地，致使地塊“四至”發生變化而無法明確土地權屬的問題，大部分地區采用“確權確面積不確地”這種特殊形式，即在農戶承包地數量、“四至”不清的基礎上以承包地面積分攤法進行土地確權登記。這種確權方式在不損害農戶利益的前提下，穩妥解決了農戶失地的問題，但因確權“四至”邊界不明導致宗地缺少空間坐標將無法錄入不動產登記數據庫。

（三）權屬糾紛調解難度大

一是調查取證難度大。多數爭議屬于歷史遺留，原始資料真實性不高，證據收集存在困難。二是調解成功比例相對較低。多數權屬糾紛受經濟利益因素限制，且因時間久遠、證據不全，調解難度大、耗時久。三是協調機制不健全。由于造成土地權屬糾紛的來源復雜，且土地權屬爭議案件一般面廣量大、人數眾多，自然資源部門僅憑移交檔案資料難以牽頭調處土地權屬糾紛，橫向協調不暢以致群眾訴求難以及時跟進，極易引發群眾集體上訪事件，降低政府公信力。

（四）人員配備尚有缺口

隨著林權、承包經營權等業務的增加，登記業務量成倍增長，數據整合、檔案數字化管理、數據庫平臺改造、部門間信息共享等工作需要配備大量工作人員。但當前各登記中心普遍存在登記隊伍不穩定、流動性強的問題，登記人員身兼多職，聘用人員多于在編人員，人員專業素質不一，缺乏高、中級專業人才。

三、工作建議

（一）明確任務分工

為順利完成檔案移交實現平穩過渡，農業農村部門與自然資源部門共同成立移交接收工作專班，專人進行部門對接聯絡。同時，兩部門及時制訂切實可行的移交接收工作方案，對移交清單、標準、格式等相關情況進行明確規定。移交工作不影響農業農村部門對尚未開展確權登記頒證工作的后續收尾和承包經營權管理。針對未開展土地確權登記、相關檔案資料不健全及存在權屬爭議的宗地檔案，制定移交遺留問題清單，明確整改期限，待后續相關材料完善后再行移交。針對紙質檔案已提前移交進檔案館保存的，農業農村部門與自然資源部門簽訂資源共享協議，相關單位和工作人員根據工作需要自行查閱利用檔案資料。

（二）推動數據資源整合

按照不動產登記數據庫規范，自然資源部門對承包經營權數據庫的合規性、完整性、權屬數據、空間數據的拓撲關系等進行初步審核，對不符合不動產登記技術規范要求及初始質量核驗的數據進行提取，列出問題清單，會同農業農村部門及技術單位進行修改完善。圍繞群眾辦事需求，提升軟硬件環境，增加相應登記流程及統計查詢功能，完善登記信息系統平臺，公示辦事服務指南，規范完善不動產統一登記內容。

（三）合力化解權屬糾紛

建立市、縣、鎮多級網絡權屬糾紛調處平臺及網絡監測體系，充分發揮屬地政府主體責任，逐級管理。構建多方聯動的部門權屬爭議調處機制，根據自然資源部門和農業農村部門在交接過程中梳理建立的問題清單，對歷史遺留的權屬糾紛具體問題具體分析，共同化解各類承包經營權確權登記中存在的歷史遺留問題。建立部門間信息共享長效機制，做好確權登記、承包合同、承包地流轉等相關信息的互通和共享，確保后續工作銜接順暢。

（四）厘清職責邊界

建立承包經營權移交緩沖期，自然資源部門按照不動產相關法律規范，完善承包經營權登記業務類型、流程，探索承包經營權登記“一網通辦”。農業農村部門按照原有確權登記工作流程，整理確權登記審核認定標準、細則等相關工作材料，配合做好技術支持和確權登記業務指導。為保證移交工作后服務質量、服務效率不受影響，自然資源部門與農業農村部門適時舉辦骨干業務討論會，對移交工作以來遇到的難點、堵點問題進行探討，對個性問題分類處理，對共性問題規范統一，健全完善相關制度規范，維護和鞏固統一登記成果。