預(yù)算績效管理改革與行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理模式探討

邢電芝

隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展以及行政事業(yè)單位管理模式的改進(jìn)，需要行政事業(yè)單位在提供公共服務(wù)時進(jìn)一步優(yōu)化服務(wù)質(zhì)量。市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度的加快，促使行政事業(yè)單位各項(xiàng)支出越來越多，增加了行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理的難度。基于此，有必要對我國財(cái)政資金進(jìn)行預(yù)算績效管理的改革，使財(cái)政資金得到最優(yōu)化的利用，提高資金的利用率，發(fā)揮出財(cái)政資金最大的效能。其中預(yù)算績效管理改革和行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理是互相促進(jìn)、互相影響的。作為行政事業(yè)單位，其財(cái)務(wù)管理的主要內(nèi)容就是圍繞財(cái)政預(yù)算資金和具體的財(cái)務(wù)管理工作的落實(shí)情況展開的。只有做好了行政事業(yè)單位的財(cái)務(wù)管理才能為政府各種職能的有效發(fā)揮提供可靠保障，促使我國社會各項(xiàng)事業(yè)的健康穩(wěn)定發(fā)展。

預(yù)算績效管理的基本特征

首先，績效預(yù)算構(gòu)建的過程具有很強(qiáng)的邏輯性。預(yù)算績效構(gòu)建是按照目標(biāo)、結(jié)果、產(chǎn)出、預(yù)算的順序操作的，有利于行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)人員在進(jìn)行財(cái)務(wù)管理時明確預(yù)算績效的目標(biāo)，在這個基礎(chǔ)上再開展其他財(cái)務(wù)管理工作。明確了預(yù)算支出的目標(biāo)，在一定程度上也能提高財(cái)政資金的使用收益。行政事業(yè)單位的主要職能是提供公共服務(wù)，公共服務(wù)的實(shí)現(xiàn)離不開資金的支持。其次，預(yù)算績效管理的基礎(chǔ)是成本管理，只有做好成本管理才能為后期的預(yù)算分配以及預(yù)算考核做好鋪墊。成本管理從本質(zhì)上來說屬于權(quán)責(zé)發(fā)生制的范疇，這種管理在程序上更加科學(xué)，也能更加準(zhǔn)確的計(jì)算實(shí)現(xiàn)績效目標(biāo)所消耗的人力物力成本。最后，預(yù)算績效管理是一種產(chǎn)出型預(yù)算。這種管理工作的重點(diǎn)是預(yù)算的產(chǎn)出，在這種預(yù)算管理下行政事業(yè)單位要對各自的預(yù)算產(chǎn)出負(fù)責(zé)，以規(guī)范自身的財(cái)政行為。產(chǎn)出型預(yù)算對行政事業(yè)單位提供的公共服務(wù)不僅有質(zhì)量的保證，而且能盡量實(shí)現(xiàn)購買服務(wù)價格的最優(yōu)化，在一定的資金預(yù)算內(nèi)實(shí)現(xiàn)更大的使用效益。

預(yù)算績效管理改革的目標(biāo)與原則

預(yù)算績效管理改革的目標(biāo)歸根結(jié)底是提高預(yù)算的科學(xué)性，使財(cái)政資金為社會的各項(xiàng)發(fā)展提供有力的支持。預(yù)算績效管理改革最明顯的是把績效的理念融合于預(yù)算管理的各項(xiàng)工作中，在這個過程中實(shí)現(xiàn)全程的預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督。預(yù)算績效管理的改革其實(shí)是一種制度的創(chuàng)新，是政府轉(zhuǎn)變職能，向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變的必然要求。在預(yù)算績效管理改革的過程中要遵循一定的原則才能使改革更加順利，更有利于改革目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。這些原則包括目標(biāo)導(dǎo)向原則、績效導(dǎo)向原則、責(zé)任追究原則、信息公開原則。其中目標(biāo)導(dǎo)向原則是指預(yù)算績效管理改革要有明確的改革目標(biāo)；績效導(dǎo)向原則是指預(yù)算績效考核的標(biāo)準(zhǔn)要有清晰的指向；責(zé)任追究原則是指預(yù)算績效考核中如果出現(xiàn)了工作失誤，要把失誤的責(zé)任落實(shí)到個人；信息公開原則是指預(yù)算績效考核的過程和結(jié)果要向大眾公開，確保預(yù)算績效考核的公平、公正。

預(yù)算績效管理的構(gòu)成要素

預(yù)算績效管理由多個要素組成，首先是項(xiàng)目的預(yù)算編制。這個管理要素主要是為了實(shí)現(xiàn)在政府一系列活動中的一些特定目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。其次是績效評價和報(bào)告。做好績效評價和報(bào)告能夠促進(jìn)績效管理工作的具體實(shí)施，也有利于行政事業(yè)單位在某些項(xiàng)目中取得理想的效果。最后是戰(zhàn)略規(guī)劃。戰(zhàn)略規(guī)劃是預(yù)算績效管理的一個重要的構(gòu)成要素，它對于政府機(jī)構(gòu)的資源配置和財(cái)政資金的使用有著規(guī)劃和指導(dǎo)的作用。預(yù)算績效管理的各個要素互相影響，共同作用于預(yù)算績效管理質(zhì)量。

我國預(yù)算績效管理的發(fā)展歷程

第一個發(fā)展歷程大約從十一屆三中全會開始，我國實(shí)行改革開放，社會正處于經(jīng)濟(jì)制度轉(zhuǎn)型的時期。這一時期為了激發(fā)各種規(guī)模國有企業(yè)的發(fā)展活力，在國家財(cái)政方面實(shí)行了一系列改革。從這些改革措施中可以看出政府已經(jīng)意識到對企業(yè)的干預(yù)過多，并逐漸理清了政府財(cái)政的分配關(guān)系。政府在財(cái)政方面的這些改革措施雖然在財(cái)政資金的使用效益方面沒有過多的重視，但是卻為后期的預(yù)算績效管理做好了一定的鋪墊。第二個發(fā)展歷程從分稅制財(cái)政體制改革開始，一直到我國確立公共財(cái)政目標(biāo)這一過程。在這個過程中，我國的財(cái)政預(yù)算制度在發(fā)展的基礎(chǔ)上進(jìn)行了一定的創(chuàng)新，我國財(cái)政預(yù)算的支出結(jié)構(gòu)不斷得到優(yōu)化，在民生方面投入的財(cái)政資金越來越多，越發(fā)體現(xiàn)出財(cái)政的公共性特點(diǎn)。這一時期各方面的改革促使預(yù)算績效管理的萌芽出現(xiàn)。

預(yù)算績效管理改革實(shí)施過程

自從我國頒布《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見》以來，各地在參照意見的基礎(chǔ)上逐漸形成了一個完整的績效管理制度。。預(yù)算績效管理改革是一個逐漸的過程，在這個過程中需要不斷進(jìn)行調(diào)整，使改革順利進(jìn)行。

我國預(yù)算績效管理的主要運(yùn)行成效

我國預(yù)算績效管理在實(shí)際的運(yùn)行中有了一定的成效，建立和完善了符合我國市場環(huán)境的預(yù)算管理制度，為我國財(cái)政分配打好了框架；在財(cái)政分配方面更加規(guī)范，預(yù)算管理水平有了明顯的提升；在財(cái)政預(yù)算決策方面更加科學(xué)，使財(cái)政各項(xiàng)資金分配的更加合理；在預(yù)算編制方面更加完整，行政事業(yè)單位在各自的責(zé)任方面更加明確；在對財(cái)政預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督方面也加大了力度，有效約束各種預(yù)算執(zhí)行行為。

預(yù)算績效管理存在的問題及遇到困境

在預(yù)算支出方面責(zé)任落實(shí)不清，政府的職能發(fā)揮受到影響；有些行政事業(yè)單位在財(cái)政支出方面的利益逐漸形成了一個固定的格局，使財(cái)政預(yù)算在安排方面喪失了一定的價值；預(yù)算分配存在不合理的現(xiàn)象，不能對財(cái)政進(jìn)行有效的統(tǒng)籌管理；財(cái)政預(yù)算和財(cái)政決算存在較大的差異性，削弱了財(cái)政預(yù)算的價值。在預(yù)算執(zhí)行過程中對執(zhí)行行為缺乏有效管束等。這些問題的存在阻礙了預(yù)算績效管理作用的發(fā)揮，使預(yù)算績效管理發(fā)展面臨著困境。

預(yù)算績效管理模式不明確

預(yù)算績效管理模式?jīng)Q定著預(yù)算績效管理工作的開展方式，因此明確預(yù)算績效管理的模式很重要，但是在一些行政事業(yè)單位的預(yù)算績效管理中使用的模式并不明確，使預(yù)算績效管理人員無法指導(dǎo)自身的管理行為，自然預(yù)算績效管理也不會收到較好的效果。

預(yù)算績效管理缺乏創(chuàng)新

預(yù)算績效管理雖然主要的管理內(nèi)容大都相似，但是不同的行政事業(yè)單位在具體的管理內(nèi)容方面仍然存在差異性。為了提高預(yù)算績效管理的效能，需要相關(guān)人員對預(yù)算績效管理工作進(jìn)行創(chuàng)新，但是在實(shí)際的預(yù)算績效管理中因?yàn)楦鞣N因素的影響缺乏創(chuàng)新，使預(yù)算績效管理在具體實(shí)施中受到一定的限制。

預(yù)算績效管理體系不完善

預(yù)算績效管理雖然使用的范圍很廣，也建立了整體體系框架，但是在一些具體的操作問題上沒有做出明確的規(guī)定，限制了預(yù)算績效管理作用的發(fā)揮。在一些地方的預(yù)算績效管理體系建設(shè)方面存在的問題會更多，而且缺乏值得借鑒的經(jīng)驗(yàn)，嚴(yán)重阻礙了預(yù)算績效管理工作的推進(jìn)。

績效管理的理念不夠全面

績效管理應(yīng)該貫徹于行政事業(yè)單位各種的行為中，不論是對部門還是對個人都要進(jìn)行一定的績效。但是在實(shí)際的績效管理中，一些管理人員的績效管理理念不夠全面，沒有意識到績效管理的廣泛性，從而在績效管理行為上也存在著一定的狹隘性。

建立績效考核機(jī)制

要想發(fā)揮績效考核的作用，首先要建立績效考核機(jī)制。績效考核機(jī)制主要包括兩方面的內(nèi)容，一方面是業(yè)績考核，一方面是行為考核，只有這兩個方面都得到重視，才能確保考核機(jī)制的科學(xué)性。

強(qiáng)化預(yù)算績效監(jiān)督

加強(qiáng)預(yù)算績效監(jiān)督是為了保障預(yù)算績效管理的順利實(shí)施。預(yù)算績效監(jiān)督主要體現(xiàn)在預(yù)算執(zhí)行的過程中，一方面有利于保證預(yù)算的執(zhí)行進(jìn)度，另一方面對項(xiàng)目支出的情況也能起到監(jiān)督的作用，使預(yù)算執(zhí)行更加體現(xiàn)出均衡性。

預(yù)算績效評價

績效評價的主體要具體組織績效評價的全過程，而且要明確不同績效評價主體的功能。績效評價的客體是國家的財(cái)政資金，這個資金的來源有很多種，在對這些資金的分配利用時需要績效評價主體進(jìn)行評價，有助于發(fā)揮財(cái)政資金更大的作用。

預(yù)算實(shí)施與控制的改革保障

預(yù)算績效管理的改革包括多個方面的內(nèi)容，其中預(yù)算實(shí)施與控制是管理改革的重要組成部分。為了提高預(yù)算實(shí)施和控制的效果，需要對現(xiàn)有的預(yù)算績效管理進(jìn)行一定的改革。相關(guān)人員應(yīng)該深入分析預(yù)算實(shí)施與控制過程中存在的問題，積極對相關(guān)方面進(jìn)行改革，為預(yù)算的實(shí)施與控制提供良好的外部環(huán)境。

綜上所述，預(yù)算績效管理改革是發(fā)展的趨勢，對于行政事業(yè)單位的工作有很大的促進(jìn)作用。相關(guān)人員應(yīng)該為預(yù)算績效管理改革提供各種支持，確保績效管理改革的有序進(jìn)行，更好發(fā)揮出預(yù)算績效管理的作用。

（山東省濟(jì)寧市曲阜市疾病預(yù)防控制中心）

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