中國跨境電商市場的食品安全監管制度

史高嫣

(石家莊職業技術學院，河北 石家莊 050081)

近年來，跨境電商市場繁榮發展，交易規模逐年攀升，食品類商品的準入品類越來越多，交易總量越來越高，給食品安全監管工作帶來了極大的挑戰。網經社以2020年全年受理的中國480家電商平臺海量用戶消費糾紛案例大數據為基礎，所發布的《2020跨境電商消費投訴數據與典型案例報告》[1]顯示，亞馬遜中國、寺庫、海豚家、考拉海購、全民海淘、海淘免稅店、別樣海外購、天貓國際等知名跨境電商平臺都存在拒絕退款、虛假發貨、虛假宣傳、商品質量不合格、網絡售假、霸王條款等現象。說明中國跨境電商監管力度不足，制度建設落后，在對入境商品質量監管、對跨境電商平臺的監管和對消費者權益的保護等制度上需要進一步完善。與此同時，中國大力扶持跨境電商發展，食品監管責任越來越重[2]，2018年10月1日，國家稅務總局、財政部、海關總署、商務部聯合發表聲明，對跨境電商綜合試驗區出口貿易企業實行免稅政策[3]。同年11月，李克強總理主持的國務院常務會議決議延續和完善跨境電商零售進口政策且擴大其適用范圍，激發了更大的消費潛力[4]。2019年1月1日，中國政府調整跨境電商零售品稅收政策，進一步增大稅收優惠力度，擴大優惠清單范圍[5]。最近幾年，中國已陸續建成105個跨境電商綜合試驗區，100多個保稅區，22個海關設立跨境電商監管試驗點，極為重視跨境電商市場發展與監管。

當前學者對于跨境電商食品安全制度的相關研究主要集中在：歐美等食品安全管理較發達地區的食品安全管理制度借鑒[6-10]；跨境電商中的法律法規研究[11-12]；跨境電商中的食品安全監管策略[13-14]等方面，這些研究認為中國跨境電商存在法律法規不健全、準入門檻低、主體責任難以落實、監管資源不足、監管節奏較慢影響市場交易速度、缺乏與國外的合作等問題，并提出了加快立法、加強準入審核、落實主體責任、加大監管投入、加大監管科技應用、加強與國外的合作等具體策略。研究擬對跨境電商食品安全制度的改革與創新進行探究。

1 中國跨境電商食品貿易現狀

1.1 食品交易規模增長迅速，監管工作量逐年增加

根據iiMedia Research艾媒咨詢的數據[15]顯示，2019年中國跨境電商進口市場交易規模高達2.64萬億元，同比上升大約17.3%，2020年中國跨境電商進口市場交易規模攀升至3.07萬億元，2021年預期將繼續攀升至3.55萬億元左右。國內跨境電商交易規模增長十分迅速，給中國經濟發展注入強心劑的同時，也給政府監管工作帶來了巨大壓力。

1.2 食品種類太多，新品頻出，監管難度逐年增大

隨著跨境電商市場越來越開放，入境的零售商品種類繁多[16]。2019年商務部發布的《跨境電子商務零售進口商品清單》列舉了1 413種商品類型[17]，2020年則新加入92類商品，包括生活蠔等海鮮、杜松子酒、伏特加酒等，像生活蠔海鮮類保質期短，檢疫要求高，有些則僅處于試點環節，這些新品類都需要制定新檢驗標準和追溯標準，給海關監管工作增添了不小難度。

2 當前中國跨境電商食品安全監管制度的不足

2.1 跨境電商食品安全信息更多更復雜，食品安全追溯制度不健全

國內食品安全信息僅包括食品生產企業、食品運輸企業和銷售企業，所涉及食品安全信息較少，且規范統一，易于管理。而跨境電商食品安全信息不僅包括國內運輸和銷售企業，同時也包括國外生產企業、多個加工企業、運輸和轉運企業、交易平臺、國外海關等。所涉及的食品安全信息更多、更復雜、很難規范統一，使得食品安全信息更加繁雜。很多跨境電商食品還存在嚴重的外語標簽信息難以識別的問題，雖然中國已經明確要求跨境電商食品必須按照要求粘貼標準格式的中文標簽，但實際上仍有較多食品類商品未粘貼中文標簽或中文標簽不合格。很多商家也會嘗試使用電子標簽代替粘貼紙質標簽，而中國法律規章制度對此也未作出明確規定，這些因素都給跨境電商食品溯源帶來了極大的困難。

2.2 監管方式多以事中事后監管為主，缺乏主動風險預警與規避機制

食品安全風險預警越早，其產生的社會負面影響就越小，經濟損失就越少。當前中國對于跨境電商食品安全的法律法規和監管體系多以事中事后監管為主，而對事前風險預警和規避方案的機制建設不足。不僅在高層政府部門層面上缺乏完善的食品安全風險預警和統籌協調機制，在地方政府部門層面上也存在食品安全檢測數據上報不及時，監管人員風險意識不強的現象。例如2017年的日本福島核污染食品流入案例，雖然中國在2011年就明確禁止福島及周邊地區食品入境，但由于食品安全監管風險預警機制不健全，福島核污染食品通過跨境電商入境，2017年國內涉嫌銷售福島核污染食品的商家高達13 000家[18]。基于此，跨境電商食品安全風險預警機制的建設、優化與完善勢在必行。

2.3 跨境電商食品企業信用管理體系不完善

由于跨境電商中買賣雙方處于不同的國家，對對方的信息掌握不夠全面，交易過程中的信息不對稱現象加深，因此對跨境電商企業信用管理十分重要。此外，加強跨境電商企業信用管理，對已認證的高信用企業開放優惠政策，使其享受過關貨物低查驗率、專享過關通道，優先辦理業務手續等，可以大幅提高跨境電商貨物的通關效率，有利于跨境電商貿易市場的繁榮發展。近年來，中國海關總署曾將國際海關經認證經營者(AEO)企業認證體系引入至跨境電商中，并公布了跨境電商企業、進出境郵包運營人的AEO認證標準，在跨境電商企業信用管理體系建設上邁出重要一步。但AEO體系是面向國際全品類貨物流通供應鏈上的各企業，作用范圍較為寬泛，缺乏對跨境電商中的食品貿易供應鏈上的企業做出食品安全領域的專業要求。國內現有的跨境電商企業信用管理平臺如中國海關企業進出口信用信息公示平臺對2萬多家進出口企業進行信用分級，分為高級認證企業、一般認證企業和失信企業，這種分級稍顯粗略，精細不足。所以，中國跨境電商食品企業信用管理體系和制度需要進一步完善。

2.4 跨境電商食品消費者權益保障不足

雖然中國在《消費者權益保護法》《食品衛生法》《電子商務法》等多項法律法規中都規定了各種環境下的食品類商品消費者權益保障條例，但跨境電商由于其貿易具有國際性，食品類商品在生產、運輸、轉運、銷售、二次銷售、報關等過程中涉及國外責任主體較多，無法使用國內法律對其約束，出現糾紛時容易出現責任落實困難和退款退貨維權困難。目前中國法律制度對跨境電商中的消費者維權保護不足，食品等零售商品因質量問題產生的損失經常需要消費者自己承擔，跨境電商第三方交易平臺沒有承擔應有的責任。

3 跨境電商食品安全監管制度建設

3.1 跨境電商食品信息溯源制度建設

食品信息溯源制度的建設有助于實現跨境電商食品的精準監管，精準高效的溯源監管模式可以為跨境電商食品市場的健康發展提供有力保障，同時也推動監管模式從單一政府模式向社會多主體共管模式轉變。當前中國已經發布的《國務院關于加強食品安全工作的規定》和《關于推動食品藥品生產經營者完善追溯體系的意見》都對食品安全電子追溯提出了進一步建設要求，但對跨境電商食品安全信息溯源的規定不夠明確，而歐美日等食品安全管理較發達國家已有較多探索和經驗，值得中國借鑒學習。例如，歐盟強制性地要求肉類食品信息可追溯，且追溯信息必須嚴格完善，每一份牛肉的追溯信息必須包括出生國別、育肥國別、關聯畜體、屠宰國別、屠宰廠標識、分割包裝國別、分割廠的批準號，以及是否歐盟成員國生產等。

中國應規定所有跨境電商食品信息都需錄入溯源管理信息系統，每件跨境電商食品的外包裝上應強制性要求印刷一個商品獨有的信息條形碼、二維碼或RIFD標簽，作為該包食品的“身份證”。食品供應鏈上每個企業都應據實錄入準確的食品信息，監管工作人員可以通過掃碼的方式直接獲取食品的原產地、生長環境信息、生產企業信息、農藥或飼料信息、生產日期、加工地、加工過程信息、加工企業信息、所用添加劑信息、加工日期、運輸過程、運輸公司、轉運信息、其他機構的食品安全檢測信息等，并要求這些安全溯源信息的保存時間要大于等于商品的保質期。監管部門應不定期隨機對系統內信息進行抽檢，一旦發現食品“身份證”上的關鍵信息缺失則應要求其補全，并對相關企業進行罰款等處罰；對于信息造假行為應對涉事企業進行嚴厲處罰并列入失信企業名單，并對其以后報關的食品類商品應采取更嚴格的監管措施。當食品安全問題出現后，監管部門可依據溯源信息鏈進行調查，落實責任企業，依法依規對其懲處。

3.2 跨境電商食品安全風險預警制度建設

建設食品安全風險預警制度可以將食品安全監管從事中事后的被動監管轉向風險預測和規避的主動監管，其主要是構建跨境電商食品安全風險預警體系。

(1) 設計跨境電商食品安全風險評估多級動態指標。例如一級指標可設置為食品安全信息管理風險、食品源產地、產地風險、食品危險性評估等，具體一級指標及二級指標如圖1。

圖1 食品安全信息管理風險評估指標體系Figure 1 Risk assessment index system of food safety information management

(2) 建設跨境電商食品數據管理制度。使用大數據技術對公安、質檢、工商、農業、林業、信息化、教育、海關等各政府部門和相關企業所收集的跨境電商食品安全數據進行篩選、集成和分析，將預警信號和分析結果實時顯示在跨境電商食品大數據可視化平臺上，以實現跨境電商食品重大風險隱患識別和快速預警。

(3) 構建跨境電商食品安全風險預警政府各部門信息交流與信息共享制度，解決食品安全風險預警中的交流效率不高的問題。公安、質檢、工商、農業、林業、經濟與信息化、教育、海關等各政府部門之間的信息交流與共享應遵循協同、共治、創新、精準、互動的原則，定期開展會議交流，共享數據，及時研判，明確分工，聯合執法，建立統一高效的食品質量安全風險監測與交流機制，避免重復監管，提高監管效率。

(4) 明確規定跨境電商食品安全風險預警信息公開制度。應對食品安全風險預警信息的發布等級、內容和渠道作出明確規定，如風險等級到達哪一等級后應對公眾發布，發布的內容應包括不合格食品信息、食品安全風險提示、專家提醒、政府聲明、消費提示等，信息發布渠道不僅應包括政府公報、官方網站、電視、廣播等傳統渠道，也應包括微信公眾號、微博號等新媒體渠道。跨境電商食品安全風險預警信息公開制度可以有效治理食品安全謠言，增強政府公信力。

3.3 跨境電商食品企業信用管理制度建設

食品監管部門應對跨境電商食品貿易企業實施誠信管理，建立食品貿易電商企業誠信信息庫，并根據需要公示相關企業的誠信信息或違法失信信息。建設跨境電商食品企業信用管理制度。

(1) 開發跨境電商食品企業動態信用評價體系。首先創建動態信用評價指標體系，然后完善企業信用等級劃分制度。不同類型的食品貿易相關企業如生產企業、銷售企業、物流企業、支付企業和報關企業，應根據自身業務特征分別設有不同的動態信用評價指標，例如食品生產企業的信用評價指標應包括商品產地、生產時間等基本信息是否清晰準確客觀、生產許可證是否齊全；銷售企業的信用評級指標應包括銷售價格是否合理，消費者評價是否真實公開；物流企業的信用評價指標應包括物流速度、物流過程車廂環境指標、服務態度、運輸路線是否清晰可查等。而企業信用等級劃分可以考慮國際較為通用的“三類九級制”以便將跨境電商中的國外食品生產和貿易企業納入進來，即AAA信用極好、AA信用優良、A信用較好、BBB信用一般、BB信用欠佳、B信用較差、信用很差CCC、信用極差CC、沒有信用C。

(2) 完善跨境電商食品企業信用公示制度。食品安全和產品質量新聞比其他新聞更加貼近民眾生活，更具敏感性，更容易引發網絡輿論事件，相比于電視、廣播、報刊、網站等傳統媒體，微信、微博等新媒體渠道，具有傳播速度快、傳播范圍廣、傳播效率高、容易引起熱議等優勢，但同時也有易滋生謠言、謠言危害性大等缺點。政府部門在制定跨境電商食品企業信用公示制度時，可從公示渠道和公示內容兩方面著手。在公示渠道方面不僅可以利用政府官方網站進行食品企業日常信用狀態公示，也可以利用新媒體途徑，重視政府微信公眾號和政府微博號的作用，對有質量問題和安全問題的食品和跨境電商不誠信企業進行快速曝光；對已經爆發的食品安全事故，應利用新媒體渠道及時主動發表態度，把食品安全和產品質量事故的負面影響降到最低，增強民眾對政府監管效力的信任。在公示內容方面，不僅應公示企業信用等級、失信企業名單，也應公示日常抽查檢驗結果、企業經營數據、食品質量數據、企業失信原因、處罰依據和處罰措施。

3.4 跨境電商食品消費者權益保障制度建設

建設跨境電商食品消費者權益保障制度，可在原《消費者權益保護法》《電子商務法》等相關法律的基礎上要求跨境電商第三方交易平臺在消費者權益保障方面應盡更多義務。

(1) 對所屬食品商家盡到嚴格審查的義務。特別是境外商家，審查其經營資質、信用級別、是否在食品類商品宣傳頁面存在圖片與實物不符等欺詐行為等，并對審查不合格的商家采取相應的處罰措施。

(2) 在跨境電商交易糾紛中維護消費者權益的義務。不能讓消費者獨自承擔所有損失，第三方銷售平臺可與境外商家簽訂責任賠付條款，針對可能出現的各類食品類商品糾紛問題作出詳細明確且合理的賠償約定，以解決消費者投訴維權中的賠付問題。

(3) 規定第三方銷售平臺在消費者提出合理訴求后的先行賠付義務，平臺可要求加盟食品商家支付足額的經營保證金。

(4) 規定第三方銷售平臺有保護消費者隱私安全的義務。消費者在進行跨境電商交易時，一般都需要填寫自身身份信息、手機號碼、家庭住址等個人隱私信息，這些隱私信息保護不善、流入境外不法商家之手就會騷擾消費者，侵犯消費者權益，引起各類糾紛。第三方銷售平臺應采用技術手段和嚴密的管理方法來保障消費者的隱私安全。

(5) 完善政府對跨境電商第三方銷售平臺的追責機制。要求其對加盟的食品商家進行嚴格的食品安全風險審查，若未能盡其對所售食品嚴格審查的義務，致使消費者買到質量不合格的食品，應根據損失程度追究其法律責任，支持消費者對其提出索賠要求。