集中行政審批權(quán)改革面臨的困境及出路針

王靜 李鑫田

◆摘? 要：行政審批權(quán)改革是“放管服”改革的首要環(huán)節(jié)和重要內(nèi)容，有利于政府審批效率和服務(wù)質(zhì)量的提升。集中行政審批權(quán)改革是實(shí)踐中行政審批權(quán)改革的兩大方式之一，本文通過對(duì)濟(jì)南市L區(qū)政務(wù)服務(wù)大廳的調(diào)研，發(fā)現(xiàn)集中行政審批權(quán)改革便于審批權(quán)的集中統(tǒng)一行使，明顯提升了營商環(huán)境，但也存在諸如業(yè)務(wù)型人才不足、數(shù)據(jù)共享困難影響審批效率、審批局權(quán)力不足、部門之間協(xié)調(diào)困難、審批監(jiān)管部門職責(zé)不清等困境，在分析以上問題的基礎(chǔ)上，探討了解決問題、走出困境的出路。

一、問題的提出

《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中首次指出“推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的改革目標(biāo)，其核心在于“放管服”改革下政府職能的轉(zhuǎn)變。2015年5月12日，國務(wù)院召開全國推進(jìn)簡政放權(quán)放管結(jié)合職能轉(zhuǎn)變工作電視電話會(huì)議中又進(jìn)一步明確了“放管服”的概念，即簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)。行政審批制度改革是“放管服”改革的首要環(huán)節(jié)和重要內(nèi)容。基于此，十八大以來的政府行政審批制度改革，突破了以往改革中單純的“簡政放權(quán)”的限制，同時(shí)凸顯了“創(chuàng)新管理、優(yōu)化服務(wù)”的特點(diǎn)。

實(shí)踐中，圍繞“營造優(yōu)質(zhì)營商環(huán)境”目標(biāo)，各地的行政審批權(quán)改革進(jìn)行了各具特色的創(chuàng)新。經(jīng)過梳理和總結(jié)發(fā)現(xiàn)主要是通過兩種途徑實(shí)現(xiàn)的：一是集中審批，即設(shè)置行政審批局集中行使原職能部門的相關(guān)審批職權(quán);二是不改變?cè)懈髀毮懿块T的審批權(quán)限，通過數(shù)據(jù)共享提高審批效率和服務(wù)能力，來優(yōu)化服務(wù)質(zhì)量。山東省行政審批權(quán)的改革采用的前者。2018年，山東省政府出臺(tái)《關(guān)于推進(jìn)相對(duì)集中行政許可權(quán)改革組建市縣行政審批服務(wù)局的意見》明確提出組建行政審批服務(wù)局，要求堅(jiān)持以劃轉(zhuǎn)為原則、不劃轉(zhuǎn)為例外，按照“應(yīng)劃盡劃”的要求，將涉及市場(chǎng)準(zhǔn)入、投資建設(shè)、國土規(guī)劃、民生保障等領(lǐng)域行政許可及關(guān)聯(lián)事項(xiàng)和收費(fèi)事項(xiàng)，統(tǒng)一劃轉(zhuǎn)到行政審批服務(wù)局集中辦理。兩年多來，山東省行政審批權(quán)改革取得了明顯成效，審批效率明顯提升，有效改善了營商環(huán)境。然而，行政審批局作為一個(gè)新成立的政府部門，其成立的法律依據(jù)相對(duì)不足，實(shí)踐運(yùn)行中也面臨權(quán)力不足、協(xié)調(diào)不力、專業(yè)人才缺乏等諸多問題。為了推動(dòng)以上問題的解決，促進(jìn)集中審批權(quán)改革效能的釋放，我們對(duì)濟(jì)南市L區(qū)的政務(wù)服務(wù)大廳進(jìn)行了深入調(diào)研。

二、改革取得的成績

濟(jì)南市L區(qū)政務(wù)服務(wù)大廳是L區(qū)行政審批服務(wù)局的窗口部門，是集中受理行政審批事項(xiàng)的機(jī)構(gòu)，目前，該行政審批服務(wù)大廳共進(jìn)駐了33個(gè)政府業(yè)務(wù)部門、設(shè)置有134個(gè)服務(wù)窗口，可受理包括企業(yè)開辦、建設(shè)項(xiàng)目、社會(huì)事務(wù)、司法公正等約725項(xiàng)行政許可及關(guān)聯(lián)事項(xiàng)。本著集中審批、優(yōu)化服務(wù)、提升效率的原則，L區(qū)行政審批服務(wù)局不斷深入探索行政審批、政務(wù)服務(wù)模式創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)了營商環(huán)境的不斷優(yōu)化，截至目前該區(qū)市場(chǎng)主體總量、新注冊(cè)市場(chǎng)主體、新增注冊(cè)資本數(shù)額在濟(jì)南市均名列前茅，群眾滿意度不斷提升。

（一）利用信息技術(shù)，創(chuàng)新服務(wù)體系

隨著信息時(shí)代的到來，以“云大物移智”為核心的技術(shù)手段在社會(huì)中的賦能作用日益凸顯，L區(qū)集中行政審批權(quán)的改革也充分利用了以上信息手段。

首先，L區(qū)行政審批局構(gòu)建了功能強(qiáng)大的“智惠導(dǎo)服”服務(wù)系統(tǒng)?；趯?duì)數(shù)字技術(shù)的賦能作用的深入認(rèn)識(shí)及防疫工作的需要，L區(qū)行政審批局整合全區(qū)所有線上線下政務(wù)服務(wù)幫辦資源，以依申請(qǐng)政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)為基礎(chǔ)，提供7×24小時(shí)全天候線上幫辦服務(wù)，該系統(tǒng)可以向企業(yè)群眾提供3000余項(xiàng)政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)申報(bào)、相關(guān)問題的咨詢導(dǎo)引服務(wù)，實(shí)現(xiàn)了政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)的全覆蓋。其次，推出了“一鏈辦理”服務(wù)模式。依托互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，將之前分散在不同部門的事項(xiàng)按鏈條進(jìn)行優(yōu)化與整合，推出“一鏈辦理”服務(wù)模式。該模式以辦事群眾的辦事需求為核心，將涉及該需求的所有事項(xiàng)合并為一套事項(xiàng)并整理出一份辦事指南，使得前來辦事的服務(wù)對(duì)象可以在一個(gè)窗口“一次辦理”相關(guān)聯(lián)事項(xiàng)，縮短了辦事流程與時(shí)間，提高了辦事效率。再次，放置了24小時(shí)無人自主辦理機(jī)。該行政審批局在全市率先推出自助服務(wù)區(qū)，放置24小時(shí)營業(yè)自助終端。該自助服務(wù)區(qū)可受理包括不動(dòng)產(chǎn)、營業(yè)執(zhí)照、行政審批、交費(fèi)、車輛戶政、取名等業(yè)務(wù)在內(nèi)的共155個(gè)服務(wù)事項(xiàng)。最后，實(shí)現(xiàn)電子證照辦理。為滿足疫情常態(tài)化形勢(shì)下群眾行政審批的需要，L區(qū)行政審批服務(wù)局多措并舉統(tǒng)籌推進(jìn)電子印章及電子證照應(yīng)用工作。2021年7月，在全市率先實(shí)現(xiàn)電子印章、電子營業(yè)執(zhí)照、電子許可證等同步應(yīng)用，使企業(yè)群眾充分認(rèn)識(shí)與體驗(yàn)電子證照的效力和電子印章便捷性，實(shí)現(xiàn)政務(wù)服務(wù)“一次辦好”。截至目前，申領(lǐng)企業(yè)700多家，申領(lǐng)印章1600多枚。

（二）優(yōu)化人員考核方式，提升服務(wù)質(zhì)量

行政審批權(quán)的改革最終要通過行政審批局的工作人員得以落實(shí)，人員的素質(zhì)、態(tài)度直接影響到服務(wù)對(duì)象的滿意度，通過優(yōu)化人員考核方式促進(jìn)改革成果的落實(shí)和業(yè)務(wù)素質(zhì)的提升是歷城區(qū)行政審批服務(wù)局的又一大工作創(chuàng)新。

L區(qū)行政審批服務(wù)局工作人員身份多樣，既有公務(wù)員、事業(yè)編身份的后臺(tái)管理人員、也有勞務(wù)派遣的大廳服務(wù)人員、社會(huì)工作者及實(shí)習(xí)大學(xué)生等。激發(fā)各類工作人員的工作積極性，促進(jìn)服務(wù)質(zhì)量提升是放管服改革需要考慮的一項(xiàng)重要內(nèi)容。對(duì)此，濟(jì)南市L區(qū)行政審批服務(wù)局大膽創(chuàng)新，探索了“線上+線下”、“部門+群眾”、“數(shù)量+質(zhì)量”全方位的考核機(jī)制，通過多視角的考核對(duì)工作人員的服務(wù)進(jìn)行全面、準(zhǔn)確、客觀的評(píng)價(jià)。全方位考核機(jī)制的完善一方面使辦理審批事項(xiàng)的工作人員的服務(wù)質(zhì)量得到認(rèn)可，有助于激發(fā)他們的工作積極性;另一方面，細(xì)化的考核還讓工作人員對(duì)服務(wù)中存在的問題和不足更加清晰，便于及時(shí)糾正。這一考核機(jī)制的創(chuàng)新，促進(jìn)了服務(wù)質(zhì)量的提升。

（三）細(xì)微處著力，營造溫馨服務(wù)環(huán)境

著眼于辦事群眾舒適感的提升，L區(qū)行政審批服務(wù)局一方面以“全市第一、全省最優(yōu)”為目標(biāo)優(yōu)化行政審批的流程，同時(shí)積極打造溫馨的服務(wù)環(huán)境。如大廳劃出專門區(qū)域作為茶水、零食角、讀書角、母嬰室，以滿足辦事群眾的多樣化需要。政務(wù)服務(wù)大廳還發(fā)明了“無聲叫號(hào)”模式。在該模式下，辦事群眾由志愿者引領(lǐng)進(jìn)行掛號(hào)預(yù)約，預(yù)約進(jìn)度會(huì)以短信的方式發(fā)送至預(yù)約者手機(jī)，減少了大廳噪音和因過號(hào)帶來的不必要麻煩，為工作人員和前來辦事的服務(wù)對(duì)象營造了良好的辦事環(huán)境。

三、集中審批權(quán)改革出現(xiàn)的困境

集中行政審批權(quán)改革彰顯了服務(wù)型政府建設(shè)的決心，在提升審批效率、優(yōu)化服務(wù)質(zhì)量、規(guī)范權(quán)力運(yùn)行方面具有獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)，但是在改革的過程中也面臨以下問題：

（一）業(yè)務(wù)型人才不足，影響審批效率

從歷城區(qū)的情況來看，集中行政審批權(quán)改革是通過成立專門的機(jī)構(gòu)—行政審批局實(shí)現(xiàn)的，行政審批局在成立之時(shí)其人員是從區(qū)內(nèi)各職能部門抽取部分人員組成的，熟懂相關(guān)審批事項(xiàng)的業(yè)務(wù)型人才相對(duì)不足，導(dǎo)致在審批的過程中技術(shù)要求高的事項(xiàng)，審批局還需要與原審批部門“聯(lián)合作戰(zhàn)”，而行政審批局作為一個(gè)法律授權(quán)不足的政府機(jī)構(gòu)，其協(xié)調(diào)性權(quán)力在“聯(lián)合作戰(zhàn)”中往往又會(huì)力不從心，從而影響審批效率。

政務(wù)服務(wù)大廳窗口的工作人員大多是通過政府購買服務(wù)的形式招聘的，屬于勞務(wù)派遣，這一身份導(dǎo)致他們專業(yè)性不足、流動(dòng)性教大;他們雖能滿足業(yè)務(wù)受理的需要，但是對(duì)于辦理事項(xiàng)所涉及的專業(yè)性問題有些力不從心;勞務(wù)派遣的身份也導(dǎo)致部分工作人員的職業(yè)認(rèn)同感和服務(wù)意識(shí)不足，也在一定程度上影響行政審批的效率和服務(wù)質(zhì)量。

（二）數(shù)據(jù)共享困難，降低審批效率

信息化時(shí)代，技術(shù)手段的賦能是“放管服”改革的重要支撐。然而現(xiàn)實(shí)中“信息孤島”現(xiàn)象的存在仍是橫亙?cè)趯徟鞒讨械木薮笳系K，數(shù)據(jù)難以共享導(dǎo)致審批效率降低，統(tǒng)計(jì)口徑不一造成的“數(shù)據(jù)打架”現(xiàn)象更是降低服務(wù)質(zhì)量。以濟(jì)南市L區(qū)政務(wù)服務(wù)大廳為例，辦事群眾提交辦事申請(qǐng)后，后臺(tái)信息很難做到一次性錄入全部系統(tǒng)，而是要后臺(tái)的工作人員進(jìn)行二次甚至三次錄入不同的系統(tǒng)，系統(tǒng)的冗雜和各個(gè)系統(tǒng)間的數(shù)據(jù)壁壘大大降低了行政審批的速度。這不是個(gè)例，有資料顯示，全國72.1%（2205個(gè)）的政務(wù)服務(wù)大廳建立了綜合審批管理平臺(tái)，其中超過70%的平臺(tái)未能與部門辦事系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享，僅595個(gè)平臺(tái)與部分只能部門的業(yè)務(wù)系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)了數(shù)據(jù)對(duì)接。不少政務(wù)大廳在辦理業(yè)務(wù)時(shí)，面臨“多套系統(tǒng)、多個(gè)流程、反復(fù)等級(jí)、重新錄入”問題，嚴(yán)重制約了審批效能的提升。

（三）權(quán)力不足，部門之間難以形成合力

由于缺乏充分的法律依據(jù)和授權(quán)，行政審批局缺乏實(shí)質(zhì)性權(quán)力，協(xié)調(diào)性權(quán)力導(dǎo)致對(duì)政府相關(guān)職能部門缺少硬性約束手段，難以有效協(xié)調(diào)監(jiān)督進(jìn)駐事項(xiàng)的辦理和各個(gè)窗口的聯(lián)合審批。另外，在行政審批權(quán)改革的過程中，有些原審批部門的權(quán)力沒有做到徹底劃撥，只是派駐了工作人員或劃撥部分無關(guān)緊要的權(quán)力，而一些核心的審批權(quán)劃轉(zhuǎn)不徹底，不利于行政審批局統(tǒng)一行使行政審批權(quán)，甚至導(dǎo)致部門之間的扯皮現(xiàn)象。面對(duì)有行政審批權(quán)的部門因不愿受約束而以各種借口拒絕進(jìn)駐大廳的現(xiàn)象也難以進(jìn)行有效協(xié)調(diào)。因此，出現(xiàn)形式上的集中審批機(jī)構(gòu)與事實(shí)上的審批權(quán)力難以統(tǒng)一，各業(yè)務(wù)部門難以形成合力的問題。

（四）審管互動(dòng)不足，職責(zé)不清

集中行政審批權(quán)改革的目的除了提升審批效率和服務(wù)質(zhì)量以外，另一個(gè)初衷是便于對(duì)審批權(quán)進(jìn)行監(jiān)督。通過成立行政審批局集中行使行政審批權(quán)，有利于審管分離，便于對(duì)權(quán)力的監(jiān)督。理論上來講審批局統(tǒng)一行使行政審批權(quán)，原擁有審批權(quán)的政府職能部門行使監(jiān)督權(quán)。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)該區(qū)的審管部門間的互動(dòng)主要是通過“雙隨機(jī)、一公開”的方式實(shí)現(xiàn)的。即隨機(jī)抽查檢查對(duì)象，隨機(jī)選派執(zhí)法檢查人員，公開抽查情況及查處結(jié)果。在這種隨機(jī)、單向的互動(dòng)機(jī)制中，對(duì)審批事項(xiàng)的監(jiān)管存在一定的隨機(jī)性，同時(shí)對(duì)與審批過程中出現(xiàn)的問題審批局也缺乏明確的渠道獲得監(jiān)督部門的支持和幫助，不利于問題的及時(shí)、有效解決。其次，對(duì)于審管部門的權(quán)力界限也缺乏明確的法律界定，審批機(jī)構(gòu)與監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的互動(dòng)交流在具體事務(wù)中職責(zé)相對(duì)混淆，在面臨棘手問題的時(shí)候還會(huì)出現(xiàn)行政部門和監(jiān)管部門之間相互踢皮球的情況。

四、對(duì)策探討

（一）內(nèi)外發(fā)力，提升工作人員專業(yè)化水平

行政審批制度是國家對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)事項(xiàng)進(jìn)行規(guī)制的重要手段，行政審批過程中會(huì)面臨諸多復(fù)雜情形，對(duì)事態(tài)進(jìn)行界定、處理需要專業(yè)化的知識(shí)和能力，因此專業(yè)人才隊(duì)伍建設(shè)是行政審批權(quán)改革的重要內(nèi)容。這一問題的解決可以通過定向招聘和對(duì)現(xiàn)有人員的培訓(xùn)兩個(gè)途徑實(shí)現(xiàn);同時(shí)可以建立“師帶徒”制度，開展在崗教學(xué)，方便新員工學(xué)習(xí)工作經(jīng)驗(yàn)技巧，傳承工作價(jià)值觀;最后，審批局還可以通過與相關(guān)高校、社會(huì)組織開展合作，通過購買服務(wù)的形式來彌補(bǔ)專業(yè)技術(shù)人才不足的現(xiàn)狀。

（二）明確審批局的權(quán)力地位，提升辦事能力

首先，要改變行政審批局法律依據(jù)不足的尷尬局面并賦予其應(yīng)有的權(quán)力。這就要加快相關(guān)法律法規(guī)的出臺(tái)，使得審批局各項(xiàng)業(yè)務(wù)的開展有法可依并用法律來規(guī)制審批局權(quán)力的行使。明確的授權(quán)可以使審批局有效促進(jìn)審批權(quán)的劃撥、協(xié)調(diào)相關(guān)部門的工作，提高行政審批的效率及質(zhì)量，提升群眾的滿意度。其次，加快整合不同部門審批權(quán)力，推動(dòng)與行政審批關(guān)聯(lián)的行政權(quán)力和公共服務(wù)事項(xiàng)進(jìn)駐綜合服務(wù)窗口，統(tǒng)一受理相關(guān)審批事項(xiàng)，提升辦理效率。

（三）打破“數(shù)據(jù)孤島”，彰顯信息手段的賦能作用

政務(wù)服務(wù)大廳應(yīng)該學(xué)習(xí)技術(shù)密集型地區(qū)的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，聯(lián)合大數(shù)據(jù)局等相關(guān)部門，對(duì)政府服務(wù)數(shù)據(jù)進(jìn)行最大限度的整合，以此來做到數(shù)據(jù)與業(yè)務(wù)統(tǒng)一，提高政務(wù)服務(wù)效率。如，“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”群眾辦事的優(yōu)勢(shì)是借助于網(wǎng)絡(luò)，最大程度方便群眾，依靠的是線上，最大的難點(diǎn)卻是線下部分。這要求政務(wù)服務(wù)大廳在線下就要優(yōu)化審批流程，實(shí)現(xiàn)政務(wù)審批服務(wù)的流程再造，并將線下平臺(tái)與線上平臺(tái)結(jié)合，既要發(fā)揮線上平臺(tái)高效快捷，隨時(shí)隨地都可辦理的優(yōu)勢(shì)，也要發(fā)揮線下可以點(diǎn)對(duì)點(diǎn)解決問題，現(xiàn)場(chǎng)提出問題現(xiàn)場(chǎng)解決的優(yōu)勢(shì)，最終實(shí)現(xiàn)兩個(gè)平臺(tái)共同使用一套系統(tǒng)，打通不同系統(tǒng)和數(shù)據(jù)輸入端口之間的數(shù)據(jù)壁壘。加快行政審批的效率，要做到真正的數(shù)據(jù)共享。僅僅靠地方政府是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，加快建設(shè)全國一體化在線服務(wù)平臺(tái)，在更大范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)“一網(wǎng)通辦”和異地可辦。

（四）完善審管溝通渠道，形成良性互動(dòng)

破除監(jiān)管與審批之間的信息壁壘，運(yùn)用數(shù)據(jù)互聯(lián)互通實(shí)現(xiàn)資源的互聯(lián)互通。利用數(shù)據(jù)資源為監(jiān)管部門賦能，通過事前預(yù)防、事中跟進(jìn)、事后評(píng)價(jià)反饋的方式全面提高審批過程的群眾滿意度。針對(duì)審批權(quán)和監(jiān)督權(quán)界限不明確的問題，上級(jí)部門應(yīng)及時(shí)進(jìn)行界定和規(guī)范，必要的情況下甚至通過立法來實(shí)現(xiàn)。將審管部門的責(zé)任與審批事務(wù)掛鉤，建立責(zé)任關(guān)系，使兩部門為了統(tǒng)一的目標(biāo)努力。針對(duì)實(shí)踐中不斷出現(xiàn)的新問題，可以建立程序性問題解決機(jī)制，在實(shí)踐中不斷完善發(fā)展，從而實(shí)現(xiàn)審管的良性互動(dòng)。

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作者簡介

王靜（2002.04—），女，安徽阜陽人，漢族，本科生，研究方向：行政管理。

李鑫田（2001.12—），女，山東濱州人，漢族，本科生，研究方向：行政管理。

課題：齊魯工業(yè)大學(xué)校級(jí)大學(xué)生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)項(xiàng)目題目：透過“窗口”看改革-基于濟(jì)南市各區(qū)政務(wù)大廳的調(diào)研，編號(hào)：2019078