深化“農民集中居住區治理”的實踐與思考

伴隨著城鎮化特征日趨明顯，農民集中居住區規模不斷擴大，農民集中居住區的物業費收取難、公共空間管理混亂、公共資源利用率低等重難點問題以及房屋產權、戶籍管理、公共服務等問題日益凸顯，導致居民生活舒適度、幸福度、滿意度普遍偏低，成為如今農民集中居住區治理的一大瓶頸。已成為我縣居民乃至全社會都普遍關注的熱點。筆者擬結合金堂縣福興鎮農民集中居住區治理為例，對農民集中居住區治理現狀進行了認真調研，就改進農民集中居住區治理模式提出相應對策和建議，為提高金堂縣社區治理體系和治理能力現代化水平提供借鑒。

一、福興鎮農民集中居住區基本情況簡介

近年來，福興鎮通過實施農村土地綜合整治、低保戶土坯房改造、東風水庫移民搬遷等項目，共建成農民集中居住區24個。從入住人數上看，50戶以下15個，50—200戶5個，200戶以上4個;從建設年限上看，建成5年以上的23個，5年以內1個。

二、福興鎮農民集中居住區存在的主要問題

（一）治理主體服務缺位

一是“黨建引領”有效作用發揮不夠。主要表現為：設置在農民集中居住區的黨組織數量少、覆蓋面窄，目前僅有三合碑新區、福樂社區、園覺寺村和三福村小區管理共4個黨支部;管理層次還不夠清晰，特別是農民集中居住區新建黨組織與屬地村（社區）黨組織的關系還有些模糊和交叉集中，如東風水庫移民安置區涉及到長樂村和三合碑社區2個村（社區），而長樂有70余戶搬遷戶在三合碑居住，其中黨員的組織關系就與居住地交叉，雙方黨組織管理作用均難以發揮;黨組織在小區管理中未真正起到核心作用，部分外出務工的黨員無法參與黨組織開展的集中教育學習活動，投身小區管理的意識不強，甚至有個別黨員因為在安置中牽涉的利益問題還產生了抵觸情緒，完全沒有起到黨員應有的模范標桿作用。

二是“物管機構”專業服務能力較弱。一方面，農民集中居住區成立的物業管理團隊數量少且管理經驗不夠豐富，全鎮24個農民集中居住區中尚有21個無專門物管機構進行管理維護，僅三合碑新區有物業服務機構，2個小區（園覺寺村雙燕小區、三福村）雖有業委會，但也無物業機構進行專業管理，且有物業機構的也缺乏專業技術人才，管理水平和服務質量也還需進一步提高。另一方面，物業服務費用標準普遍較低，收費標準在0.1—0.2元/平/月的農民集中居住區不在少數，這樣的收費標準更多的是象征性收取，從筆者實地走訪的情況來看，許多村（社區）反映多層要達到0.5—0.7元/平/月才能勉強支撐小區的物業正常運行，因此能自收自支滿足物業運行的農集區少之又少。

三是“群策共治”協同治理體系不暢。一方面，由于跨區域安置、混合安置、租住戶流動人口增加等因素，農民集中居住區人口結構復雜，導致業委會組建難，甚至部分農民集中居住區至今沒有業委會，即使成立的業委會作用發揮也不明顯，其成員普遍年齡偏大，缺乏專業知識、精力和熱情，也難以代表廣大業主的意愿。另一方面，整合社會資源培育社會組織力度不夠，部分社會組織作用沒有得到有效發揮，日常服務提供和活動開展時斷時續，效果不佳。總的來說，部分農民集中居住區群眾還存在“等、靠、要”的懈怠思想，自我管理、自我教育、自我服務的主人翁意識較弱。

（二）歷史遺留問題復雜

一是“建設規劃”不夠科學。表現在：建設初期未將農民集中居住區納入城鎮建設總體規劃和土地利用總體規劃，安置在集體土地的現象較普遍，個別農民集中居住區與現有規劃存在沖突;對建設點位、建筑形態、功能布局等未進行科學規劃，工程建設質量相對較差;由于大部分聚居點修建年代較早，基礎設施和公共設施項目較少、標準較低，隨著經濟發展和生活需求提高，居民對小區公共停車場、群宴辦理場所和公廁等公共服務項目的多樣化需求越來越迫切，但由于受用地規劃和空間限制，導致項目不能落地，目前小區公共停車場、群宴辦理場所和公廁這類基礎公共設施只覆蓋了三福村、三合碑新區、東風水庫移民安置點3個農民集中居住區。

二是“設施管理”不夠到位。農民集中居住區設施配套普遍存在“重建輕管”現象，小區建好后未對公共配套設施的權屬和管理主體進行明確，未落實公共配套設施管理經費的來源，導致公共配套設施未能發揮應有的作用，使用效果不理想。

三是“權證辦理”不夠及時。一方面，對于拆遷安置區，存在部分安置用地未報征為國有土地、安置房未完成工程建設備案、工程建設未通過消防驗收等前置要件缺失的問題。另一方面，對通過土地綜合整治等形成的農民集中居住區，由于存在異地集中安置、多村集中安置等情況，導致必須完成集體建設用地的權屬調整后才能辦理產權證。

（三）資金來源渠道不明

一是“維修資金”籌措力度不夠。隨著建筑年限的增加，現有的農民集中居住區大部分已經或者即將超過建筑、防水、給排水等工程的保修期，由于沒有繳納房屋專項維修資金，目前農民集中居住區基本都由政府來承擔相應的維修維護費用，造成了很大的資金壓力和管理風險。

二是“物管費用”收取難度較大。在走訪中發現，許多農民集中居住區居民觀念沒有轉變，仍將物業服務視為政府的責任，參與小區管理的主動性不強，對小區事務的關心與參與度較低，對小區自治組織的認可度和支持力不夠，對自身物業費用繳納等義務也認識不到位，晚交、少交的現象比較突出。

三是“集體經濟”造血功能薄弱。由于集中安置后，小區商業物業大部分納入縣級國有資產經營管理，村（社區）缺乏集體經濟經營發展平臺和資源，收入來源有限。同時，大多村（社區）對村級公共服務和社會管理專項資金依賴過高，很多地方被引導在農民集中居住區使用，用于小區的清掃保潔和治安巡邏等。

（四）農民意識轉變遲緩

一是就地市民與“自主服務”不同步。大多農民集中居住區群眾對進城安居、務工就業，為其生活條件、生活質量帶來的改善較為認同，但存在“已經用土地為城市生活作了全部交換”的強烈心理暗示，認為這些改變都是政府主導的征地拆遷、土地整理等項目帶來的，自己屬于被動接受而非主動選擇，對由此帶來的生活成本增加，潛意識認為應由政府繼續埋單。

二是角色轉變與“心理適應”不匹配。大多農民集中居住區居民缺乏“誰享受、誰付費”的現代城市社區生活意識，對繳費享受垃圾清運、停車管理等服務缺乏認同;在農民集中居住區這個“半熟人小社會”里，你不交我也不交的“比、趕、超”意識過強，負面帶動明顯。

三、福興鎮農民集中居住區治理的對策及建議

（一）構建“共建共治”機制

一是發揮“黨建核心”引領作用。在規模較大、跨村居住的農民集中居住區，按照“組織健在集聚區、身份亮在集聚區、作用顯在集聚區”思路，探索差異化設置功能型黨組織和構建區域化大黨建格局，大力加強黨建引領網格化精細化管理，探索實行農民集中居住區原村黨組織和集中居住區黨組織“雙軌并行”及黨員“雙重管理”模式，不斷強化黨組織核心引領作用，切實提升黨組織服務群眾、治理社區能力。

二是發揮“居民自治”參與作用。深入推進村（居）民委員會去行政化，積極落實“減負十條”，促進村（社區）更好履行教育引導群眾、發展居民自治的責任。同時，探索農民集中居住區實行居民自治的長效管理機制，在農民集中居住區及時建立健全業主委員會等自治組織，加強農民集中居住區管理，保障群眾行使民主權利，增強和提高農民集中居住區黨員、群眾參與小區事務管理的責任感和參與度。

三是發揮“社會協同”治理作用。積極健全黨組織領導下社區自治組織、社會組織等多方參與的治理機制，由鎮黨委、政府牽頭、派出所、消防隊、市場監管所、衛生院和學校等各鎮屬單位聯合深化專業領域治理，進一步發揮好工青婦等群團組織的橋梁紐帶作用，做好銜接、打好配合，共同培育和孵化社會組織參與農民集中居住區治理和服務。

（二）構建“建制改革”機制

一是推進”居民身份”政經分離。科學運用產改確權成果，在對農民集中居住區居民原所在村（社區）的集體資產、資金和資源清產核資基礎上，將集體資產以股份形式、集體土地以股權的形式，逐一量化到每個居民，實施農村集體經濟組織股份合作制改造，成立新型集體經濟組織—股份經濟合作社，鎖定集體經濟組織成員身份，推進居民的集體經濟成員身份與戶籍身份分離，解除居民后顧之憂，讓農民安心進城，為建立建制行政社區夯實群眾基礎。

二是理順“居民戶籍”隸屬關系。按照“集體經濟關系不變、全面屬地化管理”的原則，采取政策轉入、引導轉入、自愿轉入等，以小組為單位實施居民戶籍分批遷轉。居民享有的政治權利、自治管理、教育服務等與原村（社區）脫離，實現入住農民集中居住區的居民“人戶一致”和全面屬地化管理，組織居民參加新型社區系列政治、經濟、文化、生活等活動。

（三）構建“精準服務”機制

一是強化”公服設施”配套。對全鎮現有的農民集中居住區基礎設施和公共服務設施配套情況進行全面排查，對設施配套有嚴重缺項的小區，逐村逐點制定整改計劃和工程實施方案，分類列出整改工程實施進度表，加緊施工。同時，按照“費隨事轉”、“誰受益誰負責”的原則建立健全農民集中居住區公用設施設備的長效運行維護機制，為后期新農民集中居住區公用設施維護提供政策保障。探索打造“15分鐘生活服務圈”，建立集整合社區管理、社區文體、社區醫療、社區養老、社區商業功能于一體的便民場所，讓農民集中居住區居民享受到與城鎮居民同質同等的公共服務。

二是著力“解決產權”問題。加強“兩證”辦理保障力度，積極對接縣房管局、縣國土局、縣建設局、縣公安局等縣級職能部門，對全鎮現有的農民集中居住區全面梳理“兩證”辦理中存在問題的主要癥結，在房屋質量驗收、稅費減免、公安消防、戶籍登記等方面嚴格按照上級工作方案落實推動，加強具體經辦人員業務培訓，明示簡化辦證流程，讓農民群眾盡快拿自己的證。

三是積極推進“智慧服務”。在有條件的農民集中居住區，探索引入“互聯網+”模式，整合商家、物流和社會組織等多種社會資源，探索在農民集中居住區打造社區物業管理App，實現線上與線下的結合，滿足不同群體需求。同時，引入“O2O+社區”商業模式，以福興鎮電商為依托，吸取推廣實踐經驗，推動蔬菜、零售、家政等生活便民的物業增值服務。

（四）構建“居民融合”機制

一是堅持組織帶動“一核多元”。構建以黨組織為領導核心，以議事會、業委會、監委會為自治主體，以物業服務中心為載體，以其他經濟社會組織為有效補充的“一核多元”農民集中居住區治理模式。充分發揮各類社會組織的作用，街道和社區轄區內公共服務項目采取服務外包、費隨事轉等方式，鼓勵社區集體經濟組織和社會組織參與營運。

二是堅持培育社區“文明新風”。依托社區文化陣地，打造社區特色文化隊伍，常態化開展文藝演出等主題活動。積極推薦和挖掘身邊的文明典型、道德典型，定期評選“文明之星”、“道德之星”。常態化開展主題志愿服務、道德宣講、院落整治等各類活動，全力打造文明和諧社會風尚。

三是堅持居民自主“自我管理”。選舉小區負責人、樓棟長及居民代表，形成社區、小區負責人、居民代表、樓棟長與居民戶之間分片包干、層層負責的有效運行機制。組建治安巡邏隊、志愿者隊伍、居民業余文化隊伍，適時開展文明樓棟、文明家庭的評比活動。堅持學習與技能培訓相結合，切實提高居民的自身素質，達到自我教育的效果。制定、完善小區居民公約，保障居民言行“有章可循”，促進農民集中居住區居民、群眾鄰里關系和諧、和睦。

作者簡介

曾述蘭（1967.09—）， 女，四川金堂，漢，本科，四川師范大學，高級講師，四川省成都市金堂縣委黨校，研究方向：黨建。