論設區的市立法范圍的擴大路徑以及監督機制

◆摘? 要：2015年修改的《立法法》將設區的市地方性法規的立法范圍限定在“城鄉建設與管理、環境保護、歷史文化保護”，列舉的三類事項與較大的市的立法慣性不符，且不滿足新賦權設區的市的立法需求，因此應擴大立法范圍。在對《立法法》第七十二條第二款進行解釋和修改時，應選擇可控的適度擴大路徑，即對三類事項進行文義擴大解釋、對“等”字做“等外等”理解，對例外授權條款中的“法律”進行擴充修改。當地方立法范圍擴大時，完備的監督體系成為保障法制統一的關鍵。國務院和全國人大常委會的備案式監督不易發揮實效，省級人大及其常委會應承擔監督的主責。為此省級人大常委會應對屬于三類事項的立法進行合法性審查，并且細化合法性審查標準，對三類事項以外的立法應進行全面審查。同時要仿照合憲性審查制度建立省級人大改變或撤銷設區的市地方性法規的啟動和反饋公開機制，使該項權力成為監督體系中具有實效性的一環。

◆關鍵詞：設區的市;立法范圍;擴大路徑;監督體制

一、問題的提出

立法范圍是立法權的重要組成部分，指的是立法權可以和應當對哪些領域、方面、事項加以調整，不能對哪些領域、方面、事項發揮作用。2015年修改后的《立法法》將制定地方性法規的主體擴展到設區的市，但同時將立法范圍限定在城鄉建設與管理、環境保護、歷史文化保護等方面的事項，可謂“一收一放”。學界對于三類事項應作字面解釋還是擴大解釋，“等”字屬于“等內等”還是“等外等”仍有爭論。較大的市的立法慣性和新賦權設區的市的立法需求表明，如果將立法范圍牢牢限定在法條規定的三類事項，將不利于發揮地方性法規在設區的市的地方治理中的積極作用，擴大立法范圍實屬必要。但同時又有學者擔心，當前我國違憲審查制度并未有效運行，設區的市也面臨著立法能力不足、破壞社會主義法制統一、地方保護主義法律化、立法規定不明等風險。因此選取一條對《立法法》第七十二條第二款的穩妥的擴張解釋路徑，同時構建具有實效性的監督控制機制，將成為平衡“立法需求”和“法制統一”的關鍵。

二、擴大立法范圍的必要性

（一）原較大的市存在立法慣性

49個較大的市在《立法法》修改之前就享有地方立法權，且法律未對立法權的范圍進行限制。修改后的《立法法》將較大的市的立法范圍縮限為城鄉建設與管理、環境保護、歷史文化保護，即在立法事項上較大的市與其他設區的市并無區別，若想在三大事項之外制定地方性法規，則需要得到法律的專門授權。基于法的安定性和法不溯及既往原則，《立法法》規定，較大的市在修法之前已經制定的三大事項之外的立法，繼續有效。有學者考察了《立法法》修改后至2017年1月1日49個較大的市出臺或修改的330件地方性法規，發現有112件規定超越了三大事項的范圍，且均未獲得法律的專門授權。其中存在49件“舊瓶裝新酒”的新修法規，如撫順市于2016年修改了《撫順市志愿者服務條例》，雖然條例名稱并未發生變化，但內容修改較大，涵蓋了法律援助、志愿服務、經濟發展、食品安全、精神文明建設等方面的事項，均不屬于城鄉建設與管理、環境保護和歷史文化保護的范疇。此外新頒布的法規中也有63件無法被歸類為三大事項，如一些地方性法規的制定是為了促進地方經濟發展、促進地方精神文明建設或是規范市場秩序。較大的市以修法名義對三大領域之外的事項作出規定，有違《立法法》限制地方立法范圍的初衷，超越三大事項的新法更是直接違反《立法法》。由此可見，修改后的《立法法》收限了較大的市的立法范圍，但較大的市仍然存在著修法前的立法慣性，其根本原因在于，較大的市經濟發展和城鎮化水平較高，地方事務較為復雜，三大事項的限制不能滿足當前較大的市的立法需求。

（二）新賦權設區的市存在立法需求

雖然《立法法》修改后的地方立法實踐表明，絕大多數新賦權的設區的市嚴格按照《立法法》規定的權限范圍進行立法，審慎行使立法職權，但這并不代表當前規定已經滿足了新賦權設區的市的立法需求。溫州市在2015年修法前并不具備制定地方性法規的資格，因此1992年《溫州經濟技術開發區條例》、2006年《浙江省溫州生態園保護管理條例》、2013年《溫州市民間融資管理條例》都屬于浙江省人大常委會制定的省級地方性法規。即使在《立法法》修改后，溫州市仍然無權自己制定《溫州經濟技術開發區條例》和《溫州市民間融資管理條例》，因為事項涉及經濟管理，超越了三大事項。全國人大常委會法工委曾建議，設區的市如若需要對三類事項以外的事務進行立法，“最好還是提請省人大常委會來制定”。但如上述條例的名稱所示，這三部省級地方性法規生效的地域幾乎僅是溫州市，而省級地方性法規原則上應對全省范圍內通行事項作出規定，因此這三部省級地方性法規顯得有點不配其位，“因為一個省不可能為一個市制定地方性法規、規章”。溫州市經濟發展和城鎮化水平并不落后于某些較大的市，特別是民營經濟向來發達，在該領域有強烈的立法需求，但在《立法法》修改前不得不交由省級人大常委會制定經濟管理領域的地方性法規，在《立法法》修改后也因為三類事項的限制自身無權對經濟管理領域立法，實屬遺憾。此外，泰州市人大常委會于2016年制定了《泰州市公共信用信息條例》，這是一次有益的地方立法探索，也證明了隨著社會發展，新賦權的設區的市的立法需求將不斷涌現。《立法法》對于三大事項的列舉不可能前瞻地滿足地方發展的新態勢，因此通過擴大解釋對立法范圍適當松綁勢在必行。

三、擴大立法范圍的路徑選擇

（一）對三類事項的不同理解

修改后的《立法法》規定，設區的市的人民代表大會及其常務委員會可以對城鄉建設與管理、環境保護、歷史文化保護等方面的事項制定地方性法規，法律對設區的市制定地方性法規的事項另有規定的，從其規定。可見《立法法》以列舉的形式將設區的市的立法范圍主要限定在城鄉建設與管理、環境保護和歷史文化保護三個方面。然而這三類事項的內涵和外延并不明確，集中表現在實踐中對“城鄉建設與管理”理解不同。在《立法法》的修改過程中，由于我國設區的市數量眾多，地區差異較大，法律委員會多次表示賦予設區的市地方立法權的工作要本著穩妥的精神推進，可見在賦權初期，立法者對三類事項的理解趨于保守。但第十二屆全國人大法律委員會在《立法法修正案（草案）》審議結果的報告中又對城鄉建設與管理做了擴大解釋：“法律委員會經研究認為，‘城鄉建設與管理、環境保護、歷史文化保護等方面的事項’范圍是比較寬的。比如，從城鄉建設與管理看，就包括城鄉規劃、基礎設施建設、市政管理等。”浙江省人大常委會曾就義務獻血、職業教育等事項是否屬于設區的市立法范圍請示全國人大常委會法工委，法工委認為其屬于城市建設與管理事項，這也可視為對三大事項的廣義理解。由上可見立法者并沒有通過立法解釋對三大事項的內涵和外延進行明晰的界定，甚至在方向上仍然存在搖擺。這導致在實踐中設區的市的立法機關無法準確把握三大事項的范圍，由此產生越權立法和為了規避風險懈怠立法這兩種極端情況。

（二）對“等”字的不同理解

“等方面的事項”是加在設區的市三類立法事項后的兜底性規定，目前學界對于“等”字有“等內”和“等外”兩種理解。“等內”的支持者認為“等方面的事項”應處于“城鄉建設與管理、環境保護、歷史文化保護”的廣義語義射程內，不能超越三類事項的廣義概念，即在性質上屬于三類事項。“等外”的支持者則認為“等方面的事項”可以突破三類事項的廣義概念邊界，即該事項因屬性不同，與前三者屬于并列關系，如經濟治理，教育管理等。

（三）對例外授權條款的不同理解

《立法法》在“可以對城鄉建設與管理、環境保護、歷史文化保護等方面的事項制定地方性法規”后設計了例外授權條款“法律對設區的市制定地方性法規的事項另有規定的，從其規定”。該條款具備前瞻性和靈活性，彌補了列舉式立法技術滯后和僵硬的缺陷。法律的更新將不斷為地方立法釋放新的空間，該條款毫無疑問地將設區的市的立法權限拓展到三大事項的廣義概念邊界之外。但法律授權的情況少之又少，該例外條款僅僅為立法范圍的突破提供了一種可能性。此外，雖然該條款中的“法律”通常被理解為狹義的法律，但也有學者提出了廣義法律的觀點，認為這里的“法律”包括憲法、法律、行政法規、地方性法規。如果行政法規和省級地方性法規也能為立法范圍的突破進行授權，則該例外規定在現實中更容易產生實踐性，以滿足設區的市的實際立法需求。

（四）理想的路徑：對三類事項擴大解釋+“等外等”+對授權條款中的“法律”擴充修改

如果嚴格按照三類事項的字面理解限定設區的市的立法范圍，不但與較大的市的立法慣性不符，同時不能滿足新賦權設區的市的立法需求。這不利于發揮地方性法規在地方治理中的應有作用，也將造成設區的市的規范更多地向紅頭文件逃逸，與依法治國的目標背道而馳，因此擴大設區的市的立法范圍就成了法律解釋的唯一方向。全國大人常委會副委員長王晨也在第二十五次全國地方立法工作座談會上指出“下一步要繼續對地方立法放權，逐步有序釋放地方立法空間”。因此在眾多擴大路徑中，應選取一條穩妥的、適度的擴大路徑，同時還應保證對地方立法權的有效控制，否則將出現一放就亂的局面，輕則影響本地公民的權利義務，重則妨礙我國的法制統一。

《立法法》第七十二條第二款采用“三類列舉+等+例外授權條款”的三層結構，從法釋義學的角度來看，第二層擴大了第一層的范圍，使得第一層在理論上的爭議意義寥寥。在理論上，無論對“城鄉建設與管理、環境保護、歷史文化保護”做字面解釋還是擴大解釋，都被“等內等”的最大語義射程所涵攝，更不用提范圍更大的“等外等”。但強調三類事項的擴大解釋仍有其現實意義，因為在實踐中地方立法機關為了規避越權立法的風險，往往無視“等”字，嚴守三大事項的字面解釋。強調三類事項的擴大解釋可以破除立法心態上的保守主義，促進地方立法的積極性。只要事項在“城鄉建設與管理、環境保護、歷史文化保護”最寬的語義射程之內，該設區的市就可自行制定地方性法規，無須授權。設區的市若就某事是否屬于三類事項進行請示，只要不是明顯超越三類事項的外延，上級人大常委會應持寬松的理解。

第三層也同樣擴大了第二層的范圍，使得“等內等”和“等外等”的理論爭論失去意義，因為無論做何種理解，例外授權條款都已經將立法權拓展到三類事項之外。唯一細微的區別是，做“等內等”理解時，例外授權條款既是非三類事項立法的依據又是必要條件，而做“等外等”理解時，“等”字是非三類事項立法的依據，而例外授權僅作為必要條件。考慮到每一層結構邏輯的嚴謹性和功能的獨立性，筆者還是傾向于“等外等”的理解，即“等”字已經將設區的市的立法范圍拓展到三類事項之外，但是這種拓展并非地方立法的通常情況，必須以“法律”的授權作為條件。

第三層的“法律”授權要件使得設區的市的立法權不至于一放就亂，可以實現立法范圍可控的漸進的擴張，但仍然存在兩大問題。一方面是，狹義上的法律的制定和修改程序嚴格，耗時較長，因此無法及時回應地方立法產生的新需求;另一方面是，按照當前規定，先有狹義法律的授權，才有地方立法范圍的突破，但是在理論上，只有在吸取相關地方性法規的實踐經驗的基礎上，才能制定出良法，這其中存在“先有雞還是先有蛋”的邏輯悖論。如前文所述，泰州市人大為推進社會信用體系建設，制定了《泰州市公共信用信息條例》，即對信用信息進行規制是地方立法的新需求。然而我國目前并沒有該領域的狹義法律，因此不可能進行授權，從嚴格意義上講，該地方性法規屬于越權立法。但因為屬于地方立法的有益嘗試，可以為信用信息領域的法律制定提供寶貴的樣本和經驗，不應予以撤銷。

為了解決“法律”授權條款存在的兩大問題，應將其修改為“憲法、法律、行政法規、省級地方性法規對設區的市制定地方性法規的事項另有規定的，從其規定”。因為狹義法律的制定周期較長，無法及時回應地方立法需求，加之存在良法和地方性法規的制定順序悖論，所以狹義法律無法勝任授權的任務，但又必須控制設區的市的立法范圍，那么只能尋找其他高層級的規范進行授權。行政法規在效力等級上高于地方性法規，但是行政機關的規范不宜對權力機關立法范圍的突破進行授權，這可能與我國的人民代表大會制度產生沖突。同時行政法規屬于國務院制定的面向全國行政領域生效的規范性文件，由行政法規進行授權仍然在一定程度上陷入與狹義法律相同的邏輯窘境，理想的制定步驟仍然是先有地方性的規范實踐，再有全國范圍內的統一規范。由省級地方性法規對立法事項的突破進行授權成為了最符合邏輯，也最具有可操作性的選擇。首先是因為省級地方性法規的制定流程較狹義法律更加靈活簡便，可以及時回應設區的市新產生的立法需求。其次省級人大常委會也更清楚該省所轄設區的市的發展狀況、治理困境和真實的立法需求，因此能夠合理地做出授權或者不予授權的判斷。最后省級地方性法規和設區的市的地方性法規同屬于地方立法，因此不會落入類似于狹義法律、行政法規的邏輯困境。但是這并不排除狹義法律、行政法規為地方立法事項的突破進行授權，但由省級地方性法規進行授權應成為最常態化的選擇。

四、擴大立法范圍的監督控制

《立法法》第七十二條第二款的目的是賦予設區的市立法權并同時保障法制統一，這兩個目的不可偏頗。實踐表明，如果把立法范圍僅僅限定在字面意義上的三類事項，設區的市的立法需求將得不到滿足，并導致越權立法和懈怠立法的極端情況。為了促進地方立法的積極性，發揮地方性法規在地方治理中的應有作用，應通過解釋和修改的方式擴大地方立法的范圍，因此可能被破壞的法制統一應從法律監督方面入手優化，而不應過分限制立法范圍。要通過立法權的“行權控制”來強化對設區的市立法權的調控，也就是通過設區的市立法的配套措施，如立法批準、備案審查、違憲審查等制度對設區的市地方立法權進行監督和指導，以促進設區的市實現良法善治。完善監督機制可從三個方面入手，一是對三類事項的立法進行合法性審查，并細化合法性審查的具體標準;二是對非三類事項的立法進行合法性和合理性的全面審查;三是仿照合憲性審查制度建立省級人大改變或撤銷設區的市地方性法規的啟動和反饋公開機制。

（一）“備案式事后監督”不易發揮實效

當前設區的市地方性法規的監督模式可以總結為“批準式事前監督”+“改變或撤銷式事后監督”+“備案式事后監督”。有學者分析了“備案式事后監督”在運行中存在的缺陷：國務院法制機構的備案審查重點在于部門規章和地方政府規章，對地方性法規的監督不是其重心。全國人大常委會目前主動審查的重點是行政法規、司法解釋，對地方性法規目前沒有精力進行主動審查，面對這么多的設區的市的立法主體，全國人大常委會對設區的市法規的被動審查也難及時有效開展。鑒于中央層級的備案式監督難以發揮實效，省級人大及其常委會應主要承擔監督職責，一是因為一省所轄設區的市至多二十個左右，相比全國人大常委會和國務院，省級人大及其常委會有更充足的人員和精力進行監督，二是因為比起中央國家機關，省級人大及其常委會更了解所轄設區的市的實際情況和立法需求，便于做出正確的監督判斷。

（二）“批準式事前監督”應針對不同事項區分審查標準

分析《立法法》第七十二條第二款可知，省級人大常委會在批準設區的市地方性法規時采“合法性審查”和“不抵觸原則”的標準，但因為缺乏對合法性審查標準的具體細化，在實踐中省級人大常委會往往還對地方性法規的合理性進行審查，這在一定程度上導致設區的市人大只擁有“半個立法權”。對此可以借鑒浙江省人大的立法批準經驗，在各省的立法條例中明確規定設區的市與上位法抵觸的三種情形：（1）超越法定事項和授權范圍的，（2）違反上位法的立法目的、立法精神和具體規范的，（3）違反法定程序的。換言之，省級人大常委會在批準設區的市的立法時，只需要考慮上述三類問題。至于設區的市的立法素質不高、立法技術不成熟、法規沒有針對性、有效性等問題都屬于合理性審查的范圍。

除了對“合法性審查”和“不抵觸原則”進行細化外，針對不同類型的立法事項應采取不同的審查標準。具體而言，針對三類事項的立法，省級人大常委會應采取現行法中“合法性審查”和“不抵觸原則”標準，并抱持寬容的審查態度，絕不可觸碰合理性范疇以代行設區的市的立法權。但是對于突破三類事項的立法，因其實驗性質更濃、更易破壞法制統一、更易影響公民權利義務，除了必須有憲法、法律、行政法規、省級地方性法規的授權外，省級人大常委會在批準環節應采取“全面審查標準”，即既審查突破性立法的合法性也審查其合理性。審查標準的分立，既可保證設區的市在三大事項上立法的主動性和積極性，又在滿足設區的市其他立法需求時實現了有效的監督控制，取得了地方實驗創新和法制統一的平衡。

（三）“改變或撤銷式事后監督”應完善啟動和反饋公開機制

由《立法法》第九十七條第四項可知，省級人民代表大會在會議期間可以改變或者撤銷設區的市不適當的地方性法規。若省級人大常委會的批準權是事前監督的關鍵，省級人大的改變或撤銷權就是事后監督最重要的一環，兩者相互配合，可以實現對于設區的市立法的全過程監督。但是目前“改變或撤銷式事后監督”的啟動程序不明朗，且沒有吸收多元社會主體的意見，因此應仿照我國合憲性審查制度中的審查建議和審查要求，在省級人大層面構建類似的啟動和反饋公開機制。除了省級人大及其常委會的法制工作機構對設區的市地方性法規進行主動審查外，應增加規定，省政府、高級人民法院、省檢察院、各設區的市的人大常委會認為設區的市的地方性法規同憲法、法律、行政法規、省級地方性法規相抵觸的，可以向省人大常委會提出書面的審查要求，上述以外的其他地方國家機關和社會團體、企業事業組織以及公民可以向省人大常委會提出書面的審查建議，經省級人大及其常委會的法制工作機構研究后，提請省級人大在會議期間啟動改變或撤銷程序。同時審查、研究情況應向提出審查建議的主體進行反饋，并可以向社會公開。啟動和反饋公開機制可以為多元社會主體監督地方立法提供渠道，并保證省級人大事后監督常態化運轉，使之真正成為設區的市地方性法規監督體系中的重要一環。

五、結語

較大的市的立法慣性和新賦權設區的市的立法需求告訴我們，為地方立法范圍松綁勢在必行，但在眾多路徑中選出一條可控的適當的擴大路徑需要經驗和智慧，太保守會影響地方立法積極性，太激進又將沖擊法制統一。建構完備的監督體系可以保障地方法治實驗有序進行，并降低地方法治創新帶來的風險。理想的效果是，設區的市的地方性法規為全國統一層面規范的定制提供寶貴的地方經驗，而全國統一層面的規范又為地方法治留下適當的自由空間。

參考文獻

[1]周旺生.《立法學》[M].法律出版社，2009.

[2]伊士國.《論設區的市立法權擴容的風險及其防控》[J].《政法論叢》，2017（04）：105-107.

[3]宋爍.《論設區的市立法權限范圍》[J].《青海社會科學》，2017（02）：157-158.

[4]鄭毅.《對我國<立法法>修改后若干疑難問題的詮釋與回應》[J].《政治與法律》，2016（01）.

[5]劉亮.《設區的市立法權限范圍之理解》[J].《行政法論叢》，2017（01）：160.

[6]王晨.《在第二十五次全國地方立法工作座談會上的講話》[J].《中國人大》，2019（23）：19.

[7]曹海晶，王衛.《設區的市立法權限限制研究》[J].《湖南大學學報（社會科學版）》，2020（05）：139.

[8]陳建平.《設區的市立法權限的合理擴充》[J].《法學》，2020（04）：100.

作者簡介

徐士特，男，漢族，浙江溫州人，碩士研究生。