第10個國家中心城市花落誰家？

王紅茹

4月13日，湖南長沙市委、市政府出臺《關(guān)于實施強省會戰(zhàn)略支持長沙市高質(zhì)量發(fā)展的若干意見》（以下簡稱“《意見》”），提出的目標任務之一就是創(chuàng)建國家中心城市。

除了長沙，此前杭州、沈陽、福州、南京、合肥、廈門、青島、濟南等城市，均提出要建設國家中心城市。

截至目前，我國共有北京、上海、廣州、天津、重慶、成都、武漢、鄭州和西安等9個國家中心城市。從2018年2月西安獲批第九個國家中心城市至今，已4年有余，第10座國家中心城市究竟花落誰家？

近日，長沙重提創(chuàng)建國家中心城市，讓角逐第10個國家中心城市的話題再度引發(fā)關(guān)注。

長沙出臺的《意見》共提出4個目標任務，“創(chuàng)建國家中心城市”被放在首位。

其具體內(nèi)容包括：突出內(nèi)涵式發(fā)展，優(yōu)化提升中心城區(qū)，打造一批金融科創(chuàng)、總部經(jīng)濟、文化消費等高品質(zhì)國際化中央商務區(qū)。支持瀏陽、寧鄉(xiāng)建設省會城市副中心，在全國百強縣排名中爭先進位。高標準建設金陽新城、金洲新城、金霞新城，加快南部融城，推動與主城區(qū)一體兩翼、南北聯(lián)動發(fā)展，構(gòu)建“一軸一帶四走廊，一核兩副十組團”的空間格局等。

長沙并非首次展露競逐國家中心城市的雄心，早在2017年、2018年就曾提出全力創(chuàng)建國家中心城市。而真正發(fā)力是在去年。

2021年1月，長沙市政府工作報告兩次提及“國家中心城市”，并明確表示“躋身國家中心城市行列”的時限是2035年之前。

此后，步伐還在加快。2021年10月29日發(fā)布的《長沙市國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二○三五年遠景目標綱要》中，同樣提出到2035年，躋身國家中心城市行列。

緊接著，在2021年12月27日，長沙市自然資源和規(guī)劃局公示的《長沙市國土空間總體規(guī)劃（2021—2035年）》，也將時間鎖定在2035年。該規(guī)劃提出，到2035年，率先基本實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化，建成具有國際影響力的現(xiàn)代化城市、現(xiàn)代化新湖南示范區(qū)、長江經(jīng)濟帶核心增長極，躋身國家中心城市行列。

在2022年長沙市政府工作報告關(guān)于“未來5年重點落實好五大任務”中，提出首要任務就是“聚焦‘三個高地’，加快國家中心城市建設”。

而4月13日《意見》的發(fā)布，讓長沙 “躋身國家中心城市行列”的雄心顯露無遺。

長沙是湖南省省會，也是國務院批復確定的長江中游地區(qū)重要的中心城市，目前共轄6個市轄區(qū)、1個縣，代管2個縣級市，總面積為11819平方千米。

在第七次人口普查中，長沙常住人口為1004.79萬，突破千萬大關(guān)，正式晉級為超大城市。

不僅人口眾多，在2021年中國內(nèi)地主要城市GDP排行中，長沙以13270.7億元力壓鄭州（GDP 12691.0億元），位居全國第15位，鄭州排名第16位。

在武漢、長沙、南昌、合肥、鄭州、太原6個中部省會城市中，武漢和鄭州已經(jīng)是國家中心城市，相比其他城市，長沙提出要躋身國家中心城市行列，其可能性有多大？

“長沙發(fā)展條件相對優(yōu)越，完全可能在我國基本實現(xiàn)現(xiàn)代化過程中成為國家中心城市。”國際歐亞科學院院士、中國區(qū)域科學協(xié)會會長、中國社會科學院大學應用經(jīng)濟學院院長楊開忠教授向《中國經(jīng)濟周刊》記者表示，長沙地處京廣經(jīng)濟帶和滬昆經(jīng)濟帶交匯地域，與珠三角地區(qū)距離適宜，是國家重要綜合交通樞紐中心，區(qū)域人口和市場潛能相對突出，與株洲、湘潭具有緊密的同城化聯(lián)系，自身GDP超過1.3萬億元、人口超過千萬，建設國家中心城市優(yōu)勢明顯。

國家中心城市的正式提出，最早可以追溯到2005年。當時，中國城市規(guī)劃設計研究院受建設部（現(xiàn)住建部）委托，在編制《全國城鎮(zhèn)體系規(guī)劃（2006—2010年）》過程中，首次使用了這個概念。

2010年，住建部發(fā)布的《全國城鎮(zhèn)體系規(guī)劃（2010—2020年）》，首次明確提出五大國家中心城市（北京、天津、上海、廣州、重慶）的規(guī)劃和定位。

此后，國家中心城市共經(jīng)歷了3次擴容，又增加了成都、武漢、鄭州、西安四大國家中心城市。從區(qū)域分布看，在9個國家中心城市中，華北地區(qū)有北京和天津，華東地區(qū)有上海，華南地區(qū)有廣州，西南地區(qū)有重慶和成都，華中地區(qū)有武漢、鄭州，西北地區(qū)有西安。僅東北地區(qū)還沒有國家中心城市。

“東北地區(qū)具有極其重要的地緣戰(zhàn)略定位，人口略少于俄羅斯，與日本相當，面積略大于日本，無論從發(fā)展還是從安全來看，至少需一座國家中心城市肩負國家使命、引領東北區(qū)域發(fā)展。因此，在我個人看來，東北是我國規(guī)劃建設新的國家中心城市最應優(yōu)先落戶的地方?！睏铋_忠說。

在東北3個省會城市中，哈爾濱、沈陽和長春誰最有可能？

相比之下，學者們更傾向于沈陽。楊開忠告訴《中國經(jīng)濟周刊》記者，沈陽地理位置和區(qū)域條件更加優(yōu)越，自身綜合實力比較雄厚，輻射帶動能力相對強勁，在東北地區(qū)可優(yōu)先規(guī)劃建設國家中心城市。

中國人民大學應用經(jīng)濟學院教授孫久文也認同沈陽作為國家中心城市，“歷史上沈陽作為東北的工業(yè)重鎮(zhèn)，經(jīng)濟一度排在全國前五，只是在后來逐漸滑落。但是，國家中心城市并不是純經(jīng)濟的考量，作為城鎮(zhèn)體系規(guī)劃設置的最高層級，還要考慮其所在的區(qū)位以及周邊地區(qū)的發(fā)展狀況，以便于發(fā)揮金融、管理、文化和交通等方面的輻射帶動作用。”

從城市地位看，沈陽是東北地區(qū)傳統(tǒng)意義上的政治、經(jīng)濟中心，國務院批復確定的中國東北地區(qū)重要的中心城市、先進裝備制造業(yè)基地和國家歷史文化名城。沈陽還是東北地區(qū)重要的科技、文教中心，擁有東北大學、遼寧大學等重點高校，充足的科教條件有利于高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

從經(jīng)濟發(fā)展看，2021年沈陽GDP為7249.7億元，在全國城市排名第31位，在東北各城市中名列前茅。

從區(qū)位優(yōu)勢看，以沈陽為核心，鞍山、撫順、本溪、遼陽、鐵嶺、阜新和沈撫改革創(chuàng)新示范區(qū)環(huán)抱而成的沈陽都市圈，集聚了東北三省約20%的人口和24%的地區(qū)生產(chǎn)總值，對東北地區(qū)加快構(gòu)建現(xiàn)代化經(jīng)濟體系，實現(xiàn)振興發(fā)展至關(guān)重要。

除了基礎條件，還有積極的態(tài)度。2020年以來，沈陽對競爭國家中心城市的積極性一直都很高漲，也是國內(nèi)極少數(shù)將建設國家中心城市設定為總目標的城市。

2020年12月3日審議通過的《中共沈陽市委關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二○三五年遠景目標的建議》，提出“圍繞推動沈陽新時代全面振興全方位振興取得新突破、努力建設國家中心城市的總目標，建設好沈陽現(xiàn)代化都市圈”。

2021年8月發(fā)布的《沈陽市國土空間總體規(guī)劃（2021—2035年）》，圍繞國家中心城市總目標，明確提出要增強沈陽的城市能級和城市品質(zhì)，提高沈陽國家中心城市的綜合經(jīng)濟實力、國際競爭力和輻射帶動能力。

沈陽市2022年政府工作報告提出，按照國家中心城市功能定位，高標準規(guī)劃35個核心發(fā)展板塊，高水平建設濱水特色功能區(qū)、城市更新示范區(qū)、高新產(chǎn)業(yè)聚合區(qū)、公共服務中心區(qū)。

國家中心城市是中國城鎮(zhèn)體系規(guī)劃設置的最高層級。

《全國城鎮(zhèn)體系規(guī)劃（2006—2020年）》中指出，國家中心城市是全國城鎮(zhèn)體系的核心城市。在我國的金融、管理、文化和交通等方面都發(fā)揮著重要的中心和樞紐作用，在推動國際經(jīng)濟發(fā)展和文化交流方面也發(fā)揮著重要的門戶作用。

國家中心城市共有10個名額的說法，起源于住建部聯(lián)合多個部委推進、中國城市規(guī)劃設計研究院負責編制的《全國城鎮(zhèn)體系規(guī)劃》，其中提出計劃構(gòu)建“十百千萬”的城市體系，即10個全球與國家中心城市、100個國家特色城市、1000個中小城市、10000個特色鎮(zhèn)。

但國家中心城市名額是否只有10個？參與編制的專家早前曾公開表示，10個國家中心城市是編制工作初期的設想，未必就一定是10個。

楊開忠表示，國家中心城市是在2005年時提出來的，至今并無公認的一致定義。在他看來，國家中心城市是國民經(jīng)濟和世界經(jīng)濟結(jié)合的中心地，與學術(shù)界講的國際城市或“世界城市”“全球城市”基本上是一致的。隨著交通通信、統(tǒng)一市場、經(jīng)濟發(fā)展和人民生活水平提高，國家城市體系多中心網(wǎng)絡化發(fā)展，國家中心城市必然多元化。

“我國2010年明確北京、天津、上海、廣州、重慶是國家中心城市，之后又先后明確支持成都、武漢、鄭州、西安建設國家中心城市，有理由相信未來還將明確5到8個左右城市為國家中心城市。”楊開忠說。

杭州、沈陽、福州、南京、合肥、廈門、青島、濟南等諸多城市爭相躋身國家中心城市行列，究竟會帶來什么紅利？

業(yè)內(nèi)普遍的看法是，只要被列入國家中心城市名單，未來或?qū)⒃诙囗椪呱汐@得國家更大支持，比如城市建設用地指標等。此外，在國家一些重大的改革開放創(chuàng)新舉措方面，在具有戰(zhàn)略意義和引領意義的先行先試部署上，國家中心城市可能會得到優(yōu)先考慮。

對此，楊開忠卻有不同看法，他告訴《中國經(jīng)濟周刊》記者，“國家中心城市無疑有利于在國內(nèi)國際市場中營銷城市、向中央爭取國家政策支持，從而提升城市參與國內(nèi)國際市場競爭的優(yōu)勢，但迄今為止，中央對國家中心城市并無明確的差別化支持政策，國家差別化的支持是模糊的，具體得到什么支持基本上取決于地方識別和抓住戰(zhàn)略機遇的能力。”

在他看來，國家中心城市主要是市場競爭的結(jié)果，有些城市如深圳，雖然沒有成為規(guī)劃意義上的國家中心城市，但在市場中的表現(xiàn)有目共睹。

顯然，成為規(guī)劃意義上的國家中心城市，對城市品牌來說是一次“加冕”，“但這個品牌對那些在市場上具有強大影響力的中心城市來說，可能邊際價值并不大，因而這些地方可能并不在乎‘國家中心城市’這個稱號，不一定花很大精力去爭取。所以，是否成為規(guī)劃意義上的國家中心城市，一定程度上，要看當?shù)氐降子卸啻蟮臎Q心和雄心去爭取。”楊開忠說。