重大公共危機時期我國研究生擴招政策議程分析

江依妮 張文美

摘 要：我國多次大規模研究生擴招政策是政府應對經濟與就業問題、回應公眾需求等多源流作用下應運而生的。縱觀1999、2003、2009 和 2020年研究生擴招政策議程的形成，國家對人才培養的戰略重視、公眾對高學歷的期待，專家和官員的諫言提案，危機中凸顯的經濟、人才與就業問題，分別構成了政治源流、政策源流、問題源流，并在重大公共危機事件爆發時匯集，打開了政策之窗。幾次重大公共危機歷練和多源流推動下，我國研究生擴招從規模性轉變為結構性、政策過程更加合理和多元，政策制定的時效性、科學性和參與性日益增強。

關鍵詞：重大公共危機事件;研究生擴招政策;源流

一、引言

21世紀以來我國進入了高等教育大眾化時代，研究生招生數亦不斷增加，尤其是在一些特殊時期，研究生擴招規模大幅度上升。2019年末，我國新冠疫情爆發，受疫情防控、經濟下行壓力等多種因素疊加影響，教育部在次年2月份發布了計劃擴招研究生18.9萬人的信息。這是繼1999年高校大擴招、2003年“非典”時期研究生擴招、2009年全球金融危機下研究生擴招、2017年全日制與非全日制研究生并軌之后的又一次大規模研究生擴招。縱觀多次擴招政策的出臺，關鍵性公共危機事件的發生似乎與其密切相關。本文將以1999、2003、2009和2020年四次研究生擴招政策為分析對象，探討高校研究生擴招政策為何在重大公共危機事件發生時迅速出臺？推動其進入政策議程的關鍵力量有哪些？

當前學術界關于高校擴招政策的研究，主要集中在教育公平、教育回報、教育質量等政策效應角度，也有一些文獻從政策制定過程分析了我國高校擴招政策特征與成因。我國高校擴招的政策制定呈現出“自上而下”與政府主導的“單向管控”特征。[1]高校擴招政策是擴大教育消費、培養人才為手段從而推動經濟發展的重要工具。[2]以經濟利益為主導的政府決策網絡對高校擴招政策產生了決定性的影響[3];高校擴招政策在中央、地方政府、廣大民眾以及一些經濟學家組成的廣泛支持聯盟中得以出臺和落實[4]。

研究生擴招作為高校擴招政策的一部分，涉及我國政府決策機制、經濟環境、社會支持、觸發事件等多重因素，需要從多維度進行系統研究。高校研究生擴招不同于本?？茢U招，因為研究生教育是對已具備基本專業能力的學位獲得者的選拔和再教育，人們的考研傾向和高校的招生情況受到經濟社會形勢的影響比本科更大。近年來，中國經濟增速放緩，且多次爆發公共危機事件，這些因素如何影響我國研究生擴招政策的產生？鑒于此，本文擬用多源流理論，以重大公共危機事件為關鍵視角，分析1999、2003、2009和2020年四次研究生擴招政策的出臺過程，解析我國研究生擴招“政策之窗”打開的動力機制，進而提煉出研究生擴招政策發展的特征，豐富我國教育政策議程研究。

二、我國研究生擴招政策歷程

我國研究生招生規模是按照上下結合的方式確定的，但總體傳承了政府主導型特征，即由國家統一制定并下達招生計劃，各招生單位按計劃執行[5]。自1999年高校大擴招以來，我國研究生招生人數呈現總體上升趨勢，并且在幾個關鍵年份呈現較大幅度增長。根據《中國教育統計年鑒》的數據顯示，從1978年至2020年，研究生招生規模從1.1萬增加到111.4萬，總體增幅約為88.5%，其中最主要的幾次擴招為1999年、2003年、2009年、2017年、2020年。

1.1999年高校擴招政策出臺，2000年我國研究生實際招生12.8萬人，比上年增長了21.4%。1999年6月16日，原國家計劃發展委員會和教育部聯合發出緊急通知，決定在年初擴招23萬人的基礎上，再擴大招生33.7萬人，普通高等院校招生增幅達到42%。[6]隨著普通高校擴招運動正式啟動，教育部提出適度擴大研究生招生數量。

2.2003年，研究生擴招了6.63萬人，增幅為32.7%。2003年我國發生了重大公共衛生事件SARS，當年教育部部長陳至立在教育工作會議上的講話和《教育部2003年工作要點》的通知上指出，要繼續擴大研究生培養規模，并決定啟動“研究生教育創新工程”，深化研究生教育改革。

3.2009年，研究生擴招增幅為14.5%。2008年的全球金融危機波及我國，對高校畢業生就業產生了沖擊。2009年教育部決定，在擬下達的研究生招生計劃基礎上，增加全日制專業學位碩士研究生招生計劃5萬個，增招計劃全部用于招收應屆本科畢業生。

4.2017年我國研究生擴招增長大約20.8%。①為實現《學位與研究生教育發展“十三五”規劃》，以及落實2016年《關于統籌全日制和非全日制研究生管理工作的通知》的要求，非全日制研究生和全日制研究生并軌招生開始實行，推動了當年的研究生擴招。2017年研究生招生首破80萬關口。

5.2020年，實際擴招20.7萬名碩士研究生，增幅為22.57%。2020年1月下旬“新冠疫情”在我國爆發。2月28日，教育部副部長翁鐵慧表示，研究生計劃擴招18.9萬人，主要向國家戰略和民生領域急需的臨床醫學、公共衛生與預防醫學、集成電路、軟件、新材料、先進制造、人工智能等相關學科和專業學位類別傾斜，向中西部和東北地區高校傾斜。3月4日，教育部印發《關于應對新冠肺炎疫情做好2020屆全國普通高等學校畢業生就業創業工作的通知》，進一步明確了擴招的傾斜方向。

40年來我國研究生招生不斷增長，特別是幾次大規模擴招政策的出臺，均發生于重大公共危機時期。危機中，經濟社會問題的迸發，政府、專家、民眾等利益相關主體多元訴求的凸顯，推動了研究生擴招的政策議程。下文將運用多源流理論將這些議程的形成過程清晰地呈現出來。

三、多源流理論及其適用性

多源流理論以非理性主義的視角來解釋為何某些問題會引起政策制定者的關注，它構建了影響政策議程的問題源流、政策源流和政治源流三種源流模型。問題源流主要是指社會環境中漂浮著各種社會問題，而這些問題是否得到政策制定者的關注進而上升到政策議程取決于多種因素[7]。政策源流主要是指解決問題的政策提案的產生、討論、重新設計以及受到重視的過程;針對問題可能會產生多種意見主張，但只有某些主張最后會被保留，一項政策提案也可能匯集多個意見主張。政治源流是指政治因素對政策議程設置的影響，即促使政策問題上升為政策議程的政治事件和活動[8]。

多源流理論把政策議程看作是對政府官員及大眾極為關注的問題進行編目[9]，這一編目的過程是焦點性事件觸發下三個源流的匯集，從而促使政策之窗打開。它可以解析教育、住房、醫療、住房等公共政策的出臺過程。我國有學者利用多源流理論分析教育政策的制定過程，包括高校擴招[10]、異地高考政策[11]、創新創業教育政策[12]、高校教學改革[13]等。這些教育政策議程的多源流分析為文本提供了豐富的研究參考，但是對于誘發政策之窗的重大公共危機事件之作用機制的分析有限，且通常只是單個政策時間點的截面分析、專門針對研究生擴招的政策議程分析也較少。因此，本文將以重大公共危機事件為關鍵切入點，構建適用于四次研究生擴招政策議程的多源流分析模型。

四、重大公共危機事件下研究生擴招政策的多源流模型分析

重大公共危機事件具有突發性、廣泛性、危害性等特征，往往會對經濟社會產生持續性影響。此時，一些社會問題容易被進一步激發，從而迫使政府出臺應對政策。90年代末的亞洲金融危機、2003年的SARS病毒、2009年全球金融危機以及2020年的新冠疫情，都屬于重大公共危機事件，并觸發了高校研究生大規模擴招政策的出臺。在這些時期，教育的經濟信號作用及調節中介作用凸顯出來，其原因在于教育與市場生產力聯系緊密。這不僅表現在市場波動對于教育生產性活動的作用，也表現在研究生教育對調整就業增量、延緩就業壓力等方面的重要作用。在重大公共危機事件發生期間，研究生招生相關的問題源流、政策源流、政治源流三流匯集，高校研究生擴招政策之窗由此開啟，政策議程啟動，其多源流模型可概括如下圖：

（一）問題源流

社會大環境中存在著許多的問題，有些問題會引起政策制定者的重視，而有些問題被相對忽視，這主要取決于這些問題是如何被定義、以及何時被凸顯。擴招政策的問題源流主要體現為高校畢業生和研究生報考人數的連年攀升，以及重大公共危機下就業困難加劇這幾方面問題的疊加。

1.高校畢業生數量不斷攀升

1977年我國恢復高考制度，我國高等教育逐漸進入大眾視線。 21世紀以來，隨著經濟社會的發展，人們更加重視學歷，加上1999年以來高校擴招政策的實施，我國進入高等教育大眾化階段，高校畢業數量不斷攀升，如表1所示。2020年，我國普通高校本、專科畢業生數為797.2萬人。高校畢業生就業問題被廣泛關注的，越來越多的人尋求更高的學歷，以期獲得更好的就業籌碼。

2.研究生報考人數增加

研究報考人數日益增多。一方面，本科畢業生的增加擴大了考研人口基數;另一方面，用人單位通過學歷篩選人才，甚至“研究生及以上學歷”成為進入某些崗位的先決條件。如圖3所示，從1978年至2020年，我國研究生報考規模從6.3萬增加到341萬，平均增長率10.89%，2020研究生報考人數猛增17.6%達到341萬人。 隨著報考人數的大增，研究生的錄取之路愈加艱難。如圖4，雖然我國研究生錄取率總體而言不斷提高不斷，但是呈現不穩定的波動，尤其是在1997-1999年、2005-2009年、2019年出現了下降的拐點。研究生畢業人數的持續大增和錄取率的波動，使得高校研究生擴招這一問題持續受到關注。

3.經濟發展、人才需求與就業困難凸顯

1999、2003、2009和2020年四次大規模的研究生擴招政策的出臺時機，均是重大公共危機事件爆發、經濟與就業問題凸顯。1997的亞洲金融危機席卷下，中國面臨著國內需求嚴重不足的問題和GDP增長率“保八”的經濟目標。加之國企改革實施，據1999年預測，當年全國下崗人員約2000萬人，失業率將達到9%，失業已成為影響當時我國發展與穩定的最突出問題[14]。2003年，除了SARS疫情給中國經濟和就業帶來影響，另一重要背景是，當年為高校擴招后本科生畢業的第一年，全國高校畢業生比2002年增長46%[15]。因此，勞動力市場對大學畢業生的就業吸納度銳減，畢業生初次就業率僅為50%，小于2002年的65%[16]。2008年全球金融危機爆發，我國經濟增速下降、大量企業倒閉，大學畢業生是受影響最嚴重的就業群體[17];2009年應屆本科畢業生畢業時已經確定單位的比例八年來首次降到40%以下[18]。2020年新冠疫情席卷全球，與2003年相似，有近30%的畢業生工作受到影響，如果按50%畢業生找工作計算，2020年受影響的畢業生比2003年多出百萬以上[19];為此，國家出臺了一系列針對高校畢業生的穩就業舉措，但仍難緩解困境。危機中嚴峻的經濟與就業問題，使得教育作為一種調節社會需求的生產性資本屬性凸現出來，教育具有“吸納勞動力”“擴大內需”的經濟工具作用。

概言之，四次大擴招之時，高校畢業生和研究生人數的持續上升、重大公共危機事件影響下的經濟放緩與就業困難，這些問題疊加形成了問題源流，獲得了政府高層的關注，在很大程度上加速了我國研究生擴招政策進入政策議程。

（二）政策源流

多源流理論認為，政策共同體就其關注的社會問題提出各自的政策建議，最終匯集成一個相對有效、可行的備選方案，從而形成推動政策議程的政策源流。研究生擴招政策，亦經過政策共同體的推動，得以進入政策決策者視野范圍，他們主要包括政府部門、專家、高校三方。

1.政府部門與官員提案

20世紀90年代以來，高校擴招的政策建議多次被提及。90年代初就有部門和學者基于當時的教育發展規劃提出擴大高校招生，但這一意見當時并未被采納。1997年，考慮到中國高等教育入學率遠落后于發達國家落后和經濟社會發展需要，高校擴招的呼聲逐步升高;1998年秋，教育主管部門集中就擴招問題進行研討，并對原有發展規劃進行調整。2020年受新冠疫情的影響，高校畢業生的就業形勢緊迫，政協委員鄭軍在2月份提交《關于抓緊抓好大學生就業工作的建議》，建議適當提高研究生擴招比例。

2.專家倡議

專家倡議在推動高校擴招政策出臺上起到了至關重要的作用。1998年，溫巖松、湯敏等專家學者紛紛提出建議，擴大高等教育招生來拉動內需，通過教育消費提振經濟，從而扭轉形勢[20];北大經濟學家厲以寧教授指出，教育應回應現實的挑戰，“教育必須超前于經濟的發展”，加速高等教育發展有助于增加就業和縮小收入差距[21]。2020年新冠疫情席卷全球，為應對經濟就業危機，研究生擴招在學者中有廣泛探討。有部分學者提倡迅速擴大研究生招生規模，可以在一定程度上緩解就業壓力;也有部分學者提倡有針對性地適度增加研究生招生規模，建議究生擴招要與新冠疫情有一定的相關聯性，對于重點的專業領域進行精準投放，與當前我國社會發展的人才需求相匹配。這些專家討論為政府的研究生擴招決策提供了參考依據。

3.高校擴招承載力討論

對于研究生擴招的實施，高校的關注點主要集中在教育承載力與擴招收益上。一方面，學生數量的增加會給高校帶來較大的管理挑戰和成本，更重要的是，這直接關系到高校教育質量。亦有學者比較分析了各國碩士生教育完成率和在校研究生占總人口的比例，認為當前我國仍有研究生教育規模仍有較大發展空間，高校具備相應的承載和培養能力進行研究生擴招[22]。有媒體對我國近10年的研究生擴招過程進行分析，認為隨著研究生與導師數量的擴大，師生比呈現穩定局面，我國的招生規模預計仍會保持增長趨勢，這有利于控制高等教育保持在一個穩定高質量的水平[23]。這一系列的高校承載力討論支撐了擴招政策的出臺。另一方面，學者分析指出研究生擴招有利于促進高校與教師的雙向互動，也會為學校帶來更多的財政投入與辦學效益[24]。

（三）政治源流

政治源流主要包括政黨意志、國民情緒以及組織利益?！翱平膛d國戰略”“人民滿意的教育”等戰略和理念指導著我國高等教育政策的制定和執行，并結合公眾教育需求的增長與媒體的傳播，共同構成研究生擴招政策的政治源流。

1.重視教育的執政理念

改革開放以來，教育日益受到重視，科教興國、人才強國等一系列教育戰略被提出。1999年高校擴招后，高等教育培養人才、振興國家的重要地位逐漸凸顯，2001年中央發布我國第十個五年規劃，將人才強國戰略確定為國家的指導戰略;2003年，中共中央、國務院下發《關于進一步加強人才工作的決定》，指出人才強國戰略是我們黨和國家重大而緊迫的工作，這為應對SARS非典病毒而提出2003年高校擴招奠定了戰略基礎;2017年10月，黨召開十九大會議，強調教育事關國家大計。

同時，國家日益重視人民教育需求。2007年10月黨的十七大報告首次提出要努力去辦人民滿意的教育。此后的十八大、十九大都強調，國家、政府、社會要努力為每個人創造和提供接受高等教育的機會，獲得發展提升以奉獻社會的能力。教育，尤其是高等教育，是民眾提升能力、改善生活的重要手段。因此，研究生擴招政策是政府回應民眾教育需求的重要體現。

2.公眾情緒與媒體傳播

近年來，隨著大學畢業生的增加和社會發展對于高質量人才需求的增加，高學歷日益成為人們的求學目標。而一些重大事件的發生及網絡媒體的傳播則強化了考研的熱度。教育作為公共危機事件中，擴大就業、促進經濟、培養人才、穩定社會的重要手段，在這一時期集中觸動政府和民眾的神經，人們通過公共傳媒平臺來發表意見觀點、表達情緒態度，并以最快的速度進行傳播。各種網絡傳媒的實時推廣，能夠提升熱議問題的時效性，甚至能夠在很大程度上推動政府的政策議程。

在2020年新冠疫情時期，公眾對“研究生擴招”的關注度明顯提升。自2019年2月26日至2020年2月26日，該話題在百度上的搜索結果共有512萬個，相較去年同期增加了179萬次。有許多民眾建議通過擴大高校研究生數量緩解社會矛盾;有部分民眾認為研究生擴招有益于未來的人才儲備，培養技術性人才;也有部分人認為，研究生擴招對于就業市場而言只是杯水車薪。公眾通過百度、知乎、微博等公共傳媒平臺表達了對緩解疫情中的就業就讀危機和實施研究生擴招的意見，這也為政府將該議題引入政策議程提供了民意基礎。

（四）觸發機制：重大公共危機事件的發生

公共政策的最終出臺需要觸發機制，這是政府在面臨形形色色問題時，通過某種觸發事件打開“政策之窗”，辨識并且解決迫切問題的過程。重大公共事件便是一種觸發事件，當其達到影響范圍大、強度高以及時間緊迫的程度時，政策之窗便由此開啟。[25]1999年、2003年、2009年以及2020年高校研究生擴招政策的出臺，都是在重大公共危機事件發生推動三流匯合這一觸發機制下形成。

1997年泰國金融危機爆發，隨后波及亞洲其它地區，這一觸發機制推動我國1999年高校擴招政策之窗的打開。為了頂住危機、保持經濟穩定發展，政府一直探索應對方法。1998年，湯敏等專家的提議被政府所采納，1999年包括研究生在內的大幅度擴大高校招生規模的政策隨之出臺。

2003年SARS非典病毒迅速爆發使我國經濟社會遭受突然重擊。社會出現慌亂、信心不足、經濟損失的現象。為應對SARS病毒的廣泛影響，借鑒1999年高校擴招經驗，中共中央、國務院下發《關于進一步加強人才工作的決定》，教育部副部長周濟明確指出2003年的研究生招生人數將增幅30%，審核并增設一批碩博點。SARS非典事件的發生成為2003年高校研究生擴招政策的催化劑。

2008年席卷全球的金融危機使得我國海外資產貿易縮水，出口導向型經濟受到沖擊，高校畢業生就業問題突出。為緩解就業壓力、穩定社會，2009年研究生大規模擴招。全球金融危機爆發這一重大公共危機事件成為此次研究生擴招政策的“導火索”。

2020年1月突發重大公共衛生事件，新冠病毒來勢洶洶，國家迅速采取一級應急響應。全國范圍內停工停產，經濟受到沉重打擊。高校畢業生的就業問題也異常突出。危機持續、經濟受挫、就業不暢、民眾不安等問題疊加，觸發了研究生擴招的政策之窗開啟?；趪抑卮笸话l公共衛生事件以及國家高層次應用型人才的需求，教育部提出研究生教育擴招的重點在于國家急需領域的專業學位，并于2020年3月正式下發通知，明確擴招計劃。

五、結語

1999年、2003年、2009年、2020年研究生擴招政策的出臺，是在重大公共危機觸發之下，“政治源流——國家戰略重視、公眾期待;政策源流——專家倡導、官員提議;問題源流——經濟發展、人才需求、就業問題”三流匯集的產物。幾次突如其來的重大公共危機，歷練了政府的迅速決策能力?？v觀四次研究生擴招政策出臺過程中三源流對政策制定的影響，發生了三個轉變，公共危機中政策議程的時效性、科學性、參與性越來越受到重視。

（一）決策過程從粗放迅速到科學迅速

危機發生的突發性和擴張的迅速性決定了擴招決策出臺的速度。有學者指出，我國高校擴招政策的從甄別問題到決策制定較為倉促，缺乏充分的分析論證和評估。[26]1999年的擴招政策被一些學者詬病缺乏合理論證、公共參與不足，我國學界關于教育產業化爭論的聲音沒有得到重視。[27]2003年，研究生擴招30%的決議也是在危機爆發后的短時間內便發布。有了兩次應對危機的政策經驗，2009年和2020年中央政府在果斷決策的同時，增加了對政策合理性的論證，出臺了有針對性的研究生擴招政策。2009年研究生擴招政策和以往的不同在于，在內容上單獨提出了對應屆畢業生的擴招計劃。2020年，新冠疫情下，我國迅速采取相關響應措施，自2019年12月新冠疫情出現不久的次年2月，教育部副部長翁鐵慧就透露將擴大研究生招生規模，且結合社會的專業人才需求，主要針對某些專業擴大招生，擴招政策更加科學地考慮現實需求。

（二）政策內容從一刀切到針對性

從政策內容來看，幾次擴招從規模性轉變為結構性。1999年高校擴招，其中研究生擴招9.22萬人，同比增加21.4%，政策主要內容在于規模數量上的增長。2003年研究生擴招雖仍主要在于數量規模的增長，增幅32.7%，但這時更為關注研究生教育創新工程，及擴招后的研究生教育改革。2009年，研究生擴招明確規定，面向應屆畢業生，用于全日制專業學位碩士，擴招比例為14.5%。2020年的研究生擴招政策更加具有專業針對性，明確了此次擴招的重點專業，主要向國家戰略和民生領域急需的學科專業傾斜，例如公共衛生、臨床醫學、大數據與人工智能等擴大招生。地方和高校積極響應、落實政策。如廣東省3月底印發文件提出，公共衛生碩士專業學位研究生招生計劃同比增長50%。[28]此外，2020年研究生擴招政策還考慮了區域差異問題，對中西部以及東北地區進行傾斜，廣西大學、云南大學、新疆大學等高校部分專業擴招，有大量調劑名額。

政策內容從規模性增加轉變為結構性增加的轉變，實際上是擴招政策科學化的表現。有學者指出，這種短時間發布的擴招政策是超常規發展，追求的是數量與規模的突破。[29]從1999年到2020年的研究生擴招政策，越來越與當時的社會需求相適應，考慮到擴招的適用對象、學位屬性、專業結構、及不同高校的承載力，改變了原先粗放的“一刀切”模式，使得擴招政策更加具有針對性。

（三）政策參與從有限到多元

研究生擴招政策進入議程設置是三源流匯合的結果。其中，政治源流中的黨政部門具有決策權威，政策源流中的政府官員、專家、利益相關者是政策的建議者，問題源流中的公眾、媒體是議程的推動者。我國早期的政策制定通常是以黨政部門絕對話語為主，專家諫言為輔，而其他群體參與有限。隨著國家治理現代化的推進，以及網絡信息技術的發展，政策議程的參與越來越多元，社會的意見和建議亦能影響政府決策。

從四次研究生擴招政策的多源流分析可以發現，政策議程的參與越來越多元。1999年高校擴招政策議程中，專家意見起到了關鍵作用，但其它社會公眾的意見并沒有有效的發聲渠道。2003年的情況仍主要是政府官員、專家建議等推動決策為主，但網絡信息的發展開始為社會公眾提供意見表達渠道。2009年，網絡媒體的影響力越來越大，全球金融危機經由網絡被大眾了解、認識，社會公眾、利益相關者通過網絡平臺表達對我國經濟、社會問題的看法，將就業問題、人才培養問題熱化，推動政府關注。尤其是在2020年，新冠疫情下，人們的信息獲取和交流更加方便快捷，網絡的便利性、迅速傳播性、匿名性使得針對焦點問題的各種意見能夠井噴式出現，民情民意也更加能夠被決策當局看見。為緩解疫情帶來的經濟社會危機及安撫民眾情緒，通過研究生擴招緩解就業問題、加大啟動緊缺專業的培養人才等建議更容易得到政府認同。

多源流視角下四次研究生擴招政策的出臺展現了我國政府政策議程設置的一般規律。重大公共危機事件觸發下研究生擴招政策出臺的過程中，政策制定的時效性、科學性、參與性不斷加強，體現了我國教育政策回應社會需求、順應經濟社會發展的趨勢。隨著我國經濟社會發展進入不同階段或特定時期，我國的各類教育政策還會等待合適的時機，開啟政策之窗。

注釋：

① 2017年研究生招生數的增長主要是由于全日制與非全日制研究生的并軌，而非在重大公共危機的背景之下，因此不作為本文多源流分析的對象。

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（責任編輯 賴佳）