農村基層黨組織鄉村治理能力提升策略探究

韓芳 史隴蕓 雷廣元

摘要 黨的十九屆四中全會對國家治理體系和治理能力提升做出了重要論述，治理有效也是實現鄉村振興的基礎。研究通過梳理近年來北京市鄉村治理相關政策和資料、赴涉農區開展實地調研并對鄉村治理典型案例進行剖析，從北京市鄉村治理的現實基礎、存在的問題及典型經驗做法等方面入手，研究并提出對策建議。

關鍵詞 北京市;鄉村治理能力;鄉村振興

中圖分類號 D267.2? 文獻標識碼 A

文章編號 0517-6611（2022）10-0240-06

doi：10.3969/j.issn.0517-6611.2022.10.056

Research on the Strategies of Improving Rural Governance Ability of Rural CPC Organizations at Basic Level

HAN Fang， SHI Long-yun， LEI Guang-yuan （School of Law and Urban and Rural Development， Beijing University of Agriculture， Beijing 102206）

Abstract The Fourth Plenary Session of the 19th CPC Central Committee has made an important discussion on the improvement of national governance system and governance ability， and effective governance is also the basis of Rural Revitalization. This study combs the relevant policies and data of rural governance in Beijing in recent years， carries out field research in agriculture related areas， and analyzes typical cases of rural governance. Starting from the realistic basis， existing problems and typical experience of rural governance in Beijing， this paper studies and puts forward countermeasures and suggestions.

Key words Beijing;Rural governance capacity;Rural vitalization

基金項目 2019年北京市黨建研究會立項課題《北京市農村基層治理體系和治理能力的研究》（201945）。

作者簡介 韓芳（1972—），女，黑龍江海倫人，副教授，博士，碩士生導師，從事農村社會工作與基層治理研究。

收稿日期 2021-07-23

“治理有效”是實現鄉村振興的基礎，是鄉村振興“五大要求”之一，是“七條道路”中“走鄉村善治之路”的目標和方向，是實現“五個振興”的根本保障。鄉村治理不僅僅是農村的自我管理和發展問題，它更是社會治理的基礎和關鍵，是國家治理體系和治理能力現代化的重要內容和組成部分。北京市作為首都，承擔著“四個中心”功能，其中鄉村治理仍然是其中的薄弱環節，如何加強和改進鄉村治理，提升鄉村治理能力是一個急待研究的課題。當前農村人口的空心化，致使鄉村治理人才缺乏，治理能力弱化[1]。農村稅費改革后，由于缺乏充足的財力支撐，鄉鎮很難有效地為農民提供公共服務，鄉鎮與村之間的關系日漸疏離[2]。在鄉村振興背景下破解鄉村治理能力提升難題，關鍵在于堅持黨的領導、挖掘鄉土文化價值激發治理內生動力、培育治理人才、提高自治水平、發揮鄉賢作用，全面營造鄉村治理能力現代化的新格局[3]。村級黨建在治理主體優化、治理網絡重構、治理機制搞活等3個層面將自身優勢融入村級治理的實踐之中，提升了鄉村治理的活力[4]。

研究通過梳理近年來北京市鄉村治理相關政策和資料、赴涉農區開展實地調研、面向13個涉農區的327名村委會主任和255名村民代表進行問卷調查、個案訪談、對鄉村治理典型案例進行剖析等方式，從北京市鄉村治理的現實基礎、存在的問題及典型經驗做法等方面入手，研究并提出相應的對策建議。

1 北京市加強鄉村治理能力的現實基礎

鄉村振興戰略的實施過程包含了一定的國家治理能力需求，包括頂層設計與制度供給能力、資源配置能力、鄉村治

理體系建構能力等，當實踐過程出現治理能力需求同治理能力供給低匹配困境時，這種需求便轉化為國家治理能力現代化的直接動力，進而推動國家在制度建設與制度執行、全面深化改革、綜合發展與協調發展、國家與鄉村社會關系協調等方面的治理能力變革[5]。近年來，北京市委、市政府全面貫徹黨中央、國務院關于加強和改進鄉村治理的工作思想和決策部署，以習近平總書記關于“三農”工作的重要論述為重點依據，不斷加強農村基層基礎工作，健全自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系，結合實際，加強黨的領導、完善體制機制、創新方式方法，不斷提升鄉村治理能力，為實現鄉村治理體系和治理能力現代化打下了堅實基礎。

1.1 基層黨組織領導堅強有力

1.1.1 基層黨員干部意識強。加強黨的領導是鄉村治理中的重點，黨員要在鄉村治理中發揮先鋒模范作用，其中最基礎的是黨員干部要對鄉村治理工作的重要性有所認識。據2018年對全市鄉鎮黨委書記和村黨組織書記的調研發現，在推動鄉村治理有效的措施方面，鄉鎮和村黨組織書記一致認為最重要的是加強農村基層黨建，其中87.59%的鄉鎮黨委書記和72.89%的村黨組織書記持這一觀點。在對黨員干部評價上，據2019年對全市村委會主任的問卷調查發現，84.80%的村委會主任認為所在村的黨員干部素質高、思想做法強、組織生活規范。在對黨中央、國務院《關于加強和改進鄉村治理的指導意見》及中央農辦、農業農村部牽頭開展的鄉村治理試點和示范村鎮創建活動的知曉度的問卷調查中發現，77.12%的村委會主任都知曉國家鄉村治理相關部署，其中47.88%的村委會主任有強烈的申報全國鄉村治理示范村的意愿。

1.1.2 基層黨建工作抓得緊。

1.1.2.1 強化主體責任。加強農村基層黨支部規范化建設，開展黨支部評星定級工作;建立健全區、鄉鎮兩級黨委書記抓農村基層工作責任清單，強化鄉鎮黨委書記和黨委領導班子成員包村聯戶;全面推行村黨組織書記、村委會主任“一肩挑”，村“兩委”成員交叉任職。

1.1.2.2 加強相關工作。加強農村社區黨建工作，加快城鄉結合部地區、農村拆遷新建小區、流動人口聚居地的農村社區建設和黨建工作;著力構建標準、特色、先進3個方面的“B+T+X”內容體系;形成了“一規一表一冊”的“四個一”支撐載體;推動建立北京市基層黨建工作黨建綜合管理平臺“黨員E先鋒”。

1.1.2.3 聚焦重點問題。針對部分村村黨組織軟弱渙散問題，建立選派第一書記工作長效機制;針對農村基層黨建力量不足、缺乏活力問題，開展農村黨建工作助理招考工作;針對部分村莊小微權力腐敗問題，推行村級小微權力清單制度等。

1.1.3 戰斗堡壘作用發揮好。

1.1.3.1 黨組織領導作用加強。調查問卷顯示，調查對象中村黨組織書記兼任村委會主任比例達到76.15%，其中部分村黨組織書記還兼任村級其他組織負責人。

1.1.3.2 增進了黨群關系，促進和諧。問卷調查顯示，在鄉村治理存在的主要問題中，認為村黨組織作用發揮不顯著的村委會主任僅占6.18%;83.81%的村委會主任認為所在村的黨員聯系群眾密切、作用明顯，98.75%的村民代表認為村里多數黨員跟群眾有所聯系，其中60.00%以上認為黨員跟村民關系十分密切。例如東湖林村黨支部知民情、接地氣，形成黨支部凝聚黨員、黨員帶動群眾、群眾監督的基層黨群關系架構，門頭溝區東龍門村黨支部在面臨拆遷后居民住宅分散的問題，廣泛組織黨群活動，以活動促宣傳、聚人心、推工作。

1.1.3.3 黨組織幫扶力量強，顯現實效。截至2019年4月，北京市已從市、區機關、企業共選派近1 000名第一書記駐村幫扶，其中在加強鄉村治理方面，實施疏解整治項目256項，解決歷史遺留問題382個，化解糾紛矛盾3 228件。

1.1.3.4 基層黨建模式可復制，形成典范。形成了平谷區“支部吹哨、黨員報到”的機制，順義區黨政部門領導的農村組織、基層群眾等多元主體共同參與的“公約化協同共治”等基層黨建機制體制。

1.2 鄉村治理體系不斷完善

1.2.1 建立健全了鄉村治理工作體系。

1.2.1.1 加強了市委、市政府相關部門工作協調。以全國加強鄉村治理體系建設工作會議為契機，加強了市委農村工作委員會與市委組織部、市委宣傳部、市民政局、市司法局等相關單位的鄉村治理工作溝通與協調，共同開展全國鄉村治理體系建設試點示范區和鄉村治理示范村鎮創建申報、鄉村治理實施方案起草等工作。

1.2.1.2 壓實了鄉鎮黨委、政府工作責任，2018年，北京市委辦公廳、北京市人民政府辦公廳印發《關于加強鄉鎮服務能力建設的實施意見》，提出要進一步加快鄉鎮政府職能轉變，強化服務職能，推進鄉鎮治理體系和治理能力現代化，對鄉鎮黨委、政府提出了更高的要求。

1.2.1.3 不斷加強鄉村治理頂層設計，北京市已在基層黨建、人才建設、法治建設等方面出臺了一些政策文件，目前北京市農工委正組織專家協同相關部門研究起草北京市加強和改進鄉村治理工作的系統性、規范性意見。

1.2.2 不斷加強了鄉村治理監督體系。

1.2.2.1 全面加強村集體“三資”監管，北京市通過地方立法切分了村民自治組織與村集體經濟組織職能，建立了農村集體經濟組織承擔集體資產經營管理職能，不斷深化村務、財務公開和民主管理工作，重點通過村賬鄉管、財務規范、審計監督和創新監管，全面提升“三資”監管水平，此外還普遍試行了村級會計委托代理，70%以上的鄉鎮和村完成了財務規范化建設，部分涉農區全區建立了“三資監管平臺”。

1.2.2.2 不斷加強對村級重大事項、重大工程、重點工作、公共支出的監管。北京市紀委聯合市委組織部、農工委、市民政局印發了《北京市村務監督委員會工作規則（試行）》，明確了對村級重大事項、村內財務會計資料以及與資產經營管理活動有關資料、村級工程建設項目等的監督職責，目前北京市已實現村務監督委員會全覆蓋。據調研顯示，僅有1.80%的村委會主任認為所工作的村對“三資”和重大事項、工程、工作、公共支出等還沒有完善的監督制度，村民代表普遍表示村里的在重要事情上都會一一征求村民意見，讓村民知曉、明白、理解。

1.2.2.3 全面推動各村“三務”公開工作，落實了廣大群眾的知情權。據調查問卷顯示，僅有1.25%的村民代表認為村里的“三務”沒有公開過，僅0.90%的村委會主任認為村里的“三務”公開沒有做到規范化、制度化。

1.2.3 進一步強化了鄉村治理考核。北京市相關部門進一步細化了《2019年北京市涉農區黨政領導班子和領導干部推進鄉村振興戰略實績考核評分表》，制定考核細則和實施計劃，將鄉村治理列為重點內容，壓實各涉農區黨委、政府責任，強化了鄉村治理考核，將鄉村治理納入了鄉村振興實績考核體系，加強了對鄉村治理工作的實質性考核。

1.2.4 構建完善了鄉村治理人才培訓體系。北京市農工委、市農業農村局建立了北京農學院、北京農業職業學院等市級培訓基地，依托政府業務主管人員、科研機構研究專家、高校教師、一線工作者等培訓資源，采取“市級示范培訓、區級重點培訓、鄉鎮全員輪訓”等方式實現村黨組織書記培訓全覆蓋，并籌備開展鄉鎮黨委書記、后備干部、黨建引領鄉村治理等培訓班。北京市委社會工作委員會、市民政局舉辦了全市村（居）民委員會相關成員履職能力提升示范培訓班，對鄉村信息操作員、村委會主任、村監會主任、村民代表等鄉村治理主體實現培訓全覆蓋，2019年已舉辦3期新任村委會主任示范班共培訓了1 400人，舉辦了2期新任村務監督委員會主任師范班共培訓了800人，切實提升了基層農村干部加強鄉村治理的能力。

1.3 鄉村治理方式和治理主體日漸多樣

1.3.1 治理主體由“一元”向“多元”轉變。我國鄉村治理經歷了“官政自治—專政劣治—集權統一—鄉政村治”4次重要的轉型與巨變，人民公社時期，鄉村各級黨政組織在鄉村治理中處于絕對優勢的“一元”主體，他們掌握著大量的治理資源并將公共權力滲透到鄉村治理的方方面面。改革開放以后，隨著社會日漸開放，社會利益主體分化，社會治理難度與復雜性越來越強，集體經濟組織、農民合作組織、各類社會組織、新鄉賢等主體在鄉村治理中扮演著越來越重要的角色，鄉村治理逐漸向“小政府、強政府、大社會”格局轉變，治理主體由一元向多元主體合作共治轉變。目前，在“鄉政村治”的治理模式下，北京市已由相對單一的以鄉鎮黨委政府和村“兩委”為主的“一元”治理主體，逐漸向由鄉鎮黨委、政府、村“兩委”為主，村監督組織、村集體經濟組織、農民合作組織、企業、農村社會組織、農村文體娛組織等共同構建的鄉村治理多元主體轉變。截止2018年底，北京市3 943個村集體經濟組織，7 044家農民專業合作社，200多家農村社會養老服務組織，超過3 500個農村社區服務站。7 044家農民專業合作社中，由農民牽頭的合作社有6 260個，企業牽頭合作社有的117個，基層農技服務組織牽頭的合作社有10個，其他組織或個人牽頭的合作社有675個。

1.3.2 治理方式更加多樣。在體系機制的完善、科技的進步、鄉村人才回流等多種因素的作用下，北京市鄉村治理的方式和手段不斷得到創新，現代化治理手段與傳統治理方式逐步結合，大數據、互聯網，積分制、清單制等等各種新方式新手段已經在鄉村治理中得到創新應用。在發揮各類人才在鄉村治理中的積極作用方面，平谷區大力推進“優秀大學生儲備計劃”，發揮好“農村創業者聯盟”“鄉創聯盟”等各類社會組織力量，推動各類人才在發展壯大農村經濟中的作用。在實現村民自我管理、自我教育、自我服務和自我監督方面。順義區大力推行“村規民約”，“規”出了農村好氣象，“約”出了農村新風尚，順義區的做法被中央農辦、農業農村部選入了全國鄉村治理20個典型案例，在全國范圍內推廣。在加強農村公共法律服務供給方面，海淀區推動“互聯網+”、人工智能等現代科技與司法行政業務深度融合，提高鄉村法律服務智能化水平。例如在農村財務公開方面，懷柔區依托歌華有線電視云服務，將村級財務信息上傳網絡平臺，使村民實現有網就能看到公開情況。

2 北京市鄉村治理存在的問題

2.1 經濟發展還需進一步加強

經濟基礎決定上層建筑是顛撲不破的真理，鄉村社會環境的穩定和諧離不開一定的經濟基礎。國家應該加大對農村的政策支持力度，通過農民合作社集體資產的發展，壯大農村集體經濟，讓每一個村民都能參與其中一起發家致富[6]。據調研組調查問卷、實地走訪和專家訪談發現，北京市作為經濟中心，在農村經濟發展依然還存在經濟發展不均衡、部分農村經濟基礎十分薄弱，大多數農村經濟發展缺乏活力等問題。

2.1.1 農村經濟發展不平衡。

2.1.1.1 區域發展不平衡。城鄉結合部的農村經濟發展比平原地區經濟發展普遍要好，平原地區經濟發展普遍比山區經濟發展要好。根據2018年對全市3 106名村黨組織書記問卷調研發現，山區村、平原村、城鄉結合部村所占的比例分別為26.59%、52.32%、20.77%，相應在回答“本村集體經濟發展和村民收入水平，在本鎮處于什么水平”的問題中，選擇下游、中游、上游的比例分別為22.54%、66.84%、10.62%，經濟發展呈現區域化不平衡特征。

2.1.1.2 各區農林牧漁發展狀況各不相同。以2017年農村經濟統計數據分析來看，順義區的牧業與農林牧漁服務業生產總值較高，大興區的農業、林業生產總值較高，平谷區的漁業生產總值較高。

2.1.1.3 經濟發展的資源要素不均衡。部分農村生態環境好，適合發展鄉村旅游;部分農村具有政策優勢，經濟發展有保障，例如大興區機場周邊的農村，由于興建機場，為當地提供了大量的工作崗位，維持村莊經濟穩定發展;但部分鄉村地勢偏遠，缺乏產業發展的經濟，缺乏就業機會，經濟發展面臨困境。

2.1.2 部分農村經濟發展比較薄弱。據調查問卷顯示，在所調查的對象中，20.6%的村村集體經濟為零，甚至有15.7%的村委會主任表示所任職的村集體經濟出現負債，其中負債包含公益事業負債和經營性負債，其負債主要原因是歷史遺留問題，諸如對農村基礎設施投入資金無法償還、興辦集體經濟組織失敗等歷史遺留問題。在調查目前鄉村治理存在最主要的問題中，調查對象認為村莊經濟薄弱是制約鄉村治理的最主要因素。

2.1.3

大多數農村經濟發展缺乏活力。根據調查問卷顯示，在調查村集體經濟收入來源中發現，61.03%的村集體經濟收入主要來源于土地、宅基地、林地等村集體資源的發包、租賃、轉讓出售等方式，19.31%的村集體經濟收入來源于中央財政轉移支付，而來源于興辦企業或合作社發展壯大鄉村展業的只占到了7.93%。大多數農村經濟發展動力不足，收入來源以單一的利用村集體資源和中央財政資金轉移支付為主。與城市經濟相比，農村既缺乏能帶來可觀經濟收入的產業，又缺乏發展產業的要素，經濟難題難以從面上破解。

2.2 村民自治意識不足

村民是鄉村治理的重要主體，我國社會正處于傳統的熟人社會向現代化的半熟人社會的轉變過程中，在差序格局的傳統社會中，人與人、戶與戶、村與村之間分化程度低，鄉村社會依靠風俗禮治互相約束，共同治理著鄉村，村民的自治意識是一種“集體的自治”。改革開放后，原本以血緣、地域為紐帶的相對封閉的傳統村居格局被打破，姻親、業緣、趣緣關系等在鄉村社會關系網絡中日漸重要，鄉村熟人關系日漸陌生化、社會關系日趨多元化、村際間關系沖突化等，村民自治日趨“個人的自治”，集體意識日漸淡薄。

調研發現，部分村民自治意識存在不足，例如有些村民在村里召開與自己利益不大的會議時，參與積極性低，認為參會耽誤了勞動時間，有些村民在村里組織法律講座、道德講座等公益性講座時，主辦方沒有發放小禮品就不愿意參加。一些村民政治文化素質偏低，自我管理、自我教育、自我服務和自我監督意識弱。一些村民主參與、民主議事能力不強，還存在有“仇官”“仇富”現象，不愿意與“官”“富”共同參與民主議事。一些村民參與村莊自治積極性低，調查顯示，28.45%的村委會主任認為所工作的村民參與村莊自治性不高。在調查目前鄉村治理存在最主要的問題中，認為所任職的村目前在鄉村治理存“村民自治意識不強，參與村級事務主動性、積極性不高”的問題的排第二位，持這一觀點的村委會主任占28.73%，在調查村規民約村民參與情況中，調查顯示認為“村里有村民廣泛參與而制定的村規民約”的僅占79.88%，距離廣泛參與還存在一定差距。

2.3 法治落地容易生效難

據調查顯示，絕大多數鄉鎮和村都建立了比較完善的鄉鎮和村公共法律服務體系，普法教育和法治宣傳工作也做得比較到位，但法治工作在一些村莊依然難見實效。一些村莊矛盾突出，矛盾難以在村內得到化解，很難做到“矛盾不上交”。一些村民“信訪不信法”，法治意識薄，有事必上訪。根據調查顯示，在調研組列舉的當前最容易引起村莊不和諧、不穩定的6個因素中，最主要的前3個因素分別是“村民之間生活瑣事”“家族勢力之間的矛盾”“土地征收或其他集體財產分配不合理”，分別占比24.43%、22.80%、22.80%，此外基層政府和干部損害村民利益和農村黑惡勢力橫行問題也在一些村莊存在，而要解決這幾類引起存莊不和諧、不穩定的問題，很難通過法律手段解決，難以做到立竿見影。

2.4 鄉村德治依然存在短板，鄉風文明建設缺乏陣地和服務

道德是內心的法律，任何社會的良好運行，都離不開個體成員的道德自律。近年來，隨著經濟的巨大發展和教育水平的明顯提升，北京市農民群眾的總體道德水平有了很大提升，但在某些領域、某些地方，依然存在德治失范問題：有些農民家庭觀念淡化，不養子女、不守婚則，有些人自己過著富裕生活而不贍養父母，或者為了爭奪遺產而兄弟鬩墻。有些農民公德意識不強，自私自利、損己利人，有的人因為一件小事、一點土地、債務糾紛就大打出手、形同仇讎。有些農民風氣不正，黃賭毒、封建迷信、大操大辦、奢侈攀比之風有所抬頭，見義勇為、樂于助人、誠實守信者被譏諷為“傻子”，見利忘義、碰瓷訛詐、賴賬不還者反被尊為“能人”。對村民代表進行調查問卷顯示，當前村莊存在最多的幾個現象就是“村民之間攀比”“鄰里之間不和諧”“子女不孝順”。

鄉風文明建設需要建設陣地“硬件”和服務“軟件”，據調查顯示，23.94%的村委會主任認為村內文體娛樂場所、設施、服務缺乏。2018年對全市村黨組織書記的一項調查顯示，69.96%的村黨組織書記認為各村應當豐富鄉村文化活動來推動鄉風文明，66.90%的村黨組織書記認為要完善鄉村文化設施來推動鄉風文明。據調查顯示，在回答“村莊應該建設哪些文化公共設施或提供哪些服務”中，一半的村委會主任和一半的村民代表對“建立村文化室或廣場”“定期開展村內組織文化活動”“購買村級體育活動設施”有很大的現實需求。

2.5 鄉村治理主體關系不順

2.5.1 鄉鎮與村職責不分明。胡春華副總理在全國加強鄉村治理體系建設工作會議上強調，要強化鄉鎮管理服務能力，切實把鄉鎮建成鄉村治理中心、農村服務中心和鄉村經濟中心，使鄉鎮成為帶動鄉村的龍頭，而在現實中鄉鎮和村存在職責不明確，邊界不清晰的問題依然存在。例如，《中華人民共和國村民委員會組織法》明確村民委員會是村民自治組織，而調研發現，有些鄉鎮政府與村委會的指導與被指導關系卻轉變為村委會附屬于鄉鎮政府的關系，有些鄉鎮政府將村委會視作自己的下屬組織機構，將行政命令和權利行使在村委會上，以傳統的行政管理方式對村委會運行進行干預和控制。例如，鄉鎮黨委、政府與村黨支部之間是領導與被領導的關系，在推行村黨支部書記兼村委會主任的大背景下，作為村民委員會的“一把手”村主任也成為鄉鎮黨委、政府的被領導者，相應地也需承擔鄉鎮黨委和政府的工作，造成鄉鎮和村職責不清、關系不明、邊界模糊。

2.5.2 村內各種組織關系不清晰。據調查顯示，當前最多的4類村級組織分別為以村“兩委”為主的村民自治組織、以村民監督委員會為主的村級監督組織、村集體經濟組織、農民合作組織，此外還有部分文體娛組織和少部分社會組織。當前北京市村黨組織兼任村委會主任和村“兩委”班子成員交叉任職工作已進行得比較快，其中有利有弊，帶來的最大的弊端就是村“兩委”的“一把手”身份集中在一個人身上的時候，會出現村“兩委”職責在實際履行時出現交叉，而村民監督委員會主任由黨員擔任，又會導致兼任村委會主任的村黨支部書記權力難以受到監督。此外，調研發現有些村在推行村黨組織書記通過法定程序擔任村級集體經濟組織、合作經濟組織負責人，這又增加了村黨支部書記在財務管理上更大的權力，存在一定的隱患。

2.5.3 “上頭千條線，下邊一根針”的問題依然難以避免。鄉村治理是一項系統工程，涉及面廣，參與部門多，主要涉及組織、宣傳、民政、政法、公安、司法等部門，而落到具體事項的時候又涉及各個部門的不同職能處（科）室，即使做好了市、區層面的統籌協調工作，到了鄉鎮和村時依然是一項系統工程，難以理清職責分工，給基層治理帶來了負擔。

3 北京市加強鄉村治理能力的對策建議

3.1 充分認識鄉村治理的基本特征 各級黨委、政府要充分認識鄉村治理的系統性、協同性、整體性的基本特征。鄉村治理是一項系統工程，涉及政治、經濟、文化、生態等多個方面，相關治理主體要用整體和部分的辯證思維去推動鄉村治理工作，既要看到各方面發展在治理中的功能，又要樹立全局觀念，注重各方面的協同發展，實現鄉村治理最優發展，達到“1+1>2”的理想效果。鄉村治理是一個整體：宏觀上，治理有效與產業興旺、生態宜居、鄉風文明、生活富裕構成鄉村振興的整體要求，其中鄉村治理要以經濟發展為基礎，挖掘區域優勢、借力政策優勢，大力發展鄉村產業，不斷壯大鄉村經濟，同時注重生態保護、鄉風文明提升，讓鄉村治理為鄉村振興提供保障;微觀上，治理有效是整個區域的治理有效，要突出需求導向、問題導向，重點關注鄉村治理基礎薄弱、問題多的村莊。

3.2 繼續發揮黨組織的領導核心作用

3.2.1

加強黨組織對鄉村治理工作的領導。加強鄉鎮黨委和村黨組織的領導作用，村黨組織全面領導村民委員會和村務監督委員會、村集體經濟組織、農民合作組織和其他經濟社會組織;繼續推動村黨組織書記通過法定程序擔任村委會主任和村集體經濟組織、合作經濟組織負責人;探索長期駐村黨員干部兼任村民監督委員會主任，加強外部監管。

3.2.2 借力鄉村振興契機，發展壯大農村集體經濟。歷史經驗表明，一定的集體經濟收入是保障農村基層黨組織發揮整體功能的基礎條件，只有大力發展集體經濟，增加農村集體經濟收入，才能推進鄉村治理。黨的十九大做出了實施鄉村振興的重大決策部署，對促進農村經濟發展具有重要指導作用。實施鄉村振興戰略必須鞏固和完善農村基本經營制度，走共同富裕之路，發展壯大集體經濟。農村基層黨組織要緊緊抓住實施鄉村振興戰略的契機，在繼續堅持家庭承包經營責任制的基礎上，通過發展特色產業增加集體經濟收入，為提升基層黨組織治理能力創造物質條件。

3.2.3 堅持黨的領導，加強基層組織建設。推動村級經濟組織、社會組織和文體娛組織建設，建立健全基層黨組織為領導、村民自治組織和村務監督組織為基礎、集體經濟組織和農民合作組織為紐帶、其他經濟社會組織為補充的村級組織體系;建立重大事項、問題由村黨組織研究討論、村民代表參與、監督委員會監督、結果公開的機制，全面落實“四議兩公開”;加強村務監督委員會的監督功能，加強“三資監管”;加強黨員聯系群眾力度，鄉鎮黨委書記和黨委領導班子要包村聯戶，村“兩委”成員要入戶走訪經常化、常態化，了解群眾思想情況，幫助解決實際困難，建立村民對村“兩委”，村“兩委”對鄉鎮黨委、政府的評價反饋機制。

3.2.4 繼續加強基層黨員干部培養。推動村黨組織書記培訓常態化、經常化，建立村黨組織書記交流平臺;繼續加強“黨建助理員”“鄉村振興協理員”“雛鷹計劃”等鄉村人才引進工程，因地制宜合理安排工作崗位;加大培養農村致富能手、返鄉創業商人、高校畢業生、新鄉賢、退伍軍人等成為黨員、村后備干部。

3.2.5 挖掘、推廣、創新基層黨組織建設典型做法。全面推廣黨建引領“街坊吹哨、部門報到”基層治理機制，深化實踐;繼續發揮好12345市民服務熱線作用，推動服務熱線與黨務信息平臺、新媒體、互聯網等融合，完善“接訴即辦機制”;加強村黨組織交流，深入挖掘、推廣基層黨組織建設典型做法。

3.3 深化三治融合，加強鄉村文體娛場所、設施、服務供給

3.3.1 增強村民自治組織能力。習近平總書記在徐州馬莊村視察時特別強調，農村精神文明建設很重要，實施鄉村振興戰略不能光看農民口袋里票子有多少，更要看農民精神風貌怎么樣[7]。拓展村民參與村級公共服務平臺或組織，借鑒象山“村民說事”經驗，實現有地說、廣泛議、立刻辦、集中評、全體督，即有村民說事組織或平臺，群眾和村“兩委”分類分事廣泛議，抓好村級事項迅速辦、實行“代辦制”，對辦理結果和說事情況集中時間、地點評，發揮村民力量對整個過程全程監督。發揮壯大村民委員會、群防群治力量、道德理事會的在家族矛盾化解、村民糾紛調解、公共事務辦理、“三務”公開等方面的作用。強化村規民約的民主性、村民參與性、實用性等。

3.3.2 逐步加強鄉村治理法治化建設。在鄉土情結濃郁的鄉村，除了傳統的婚姻家庭糾紛、鄰里關系糾紛和債權債務糾紛外，在宅基地使用、農村土地承包流轉、勞務合同、掛靠經營、村務管理、民主選舉等方面也出現了新的矛盾糾紛[8]。繼續深入開展“法律進鄉村活動”，實施農村“法律明白人”培養工程，發揮文化教育水平高、法治意識強的村干部、德高望重的“村民領袖”、有知識懂技術善經營的村民、做事民主公道的村民的作用，使其成為農村法治建設的中堅力量;深入推進綜合行政執法改革向基層延伸，推動執法力量下沉，培育一批本土“鄉村法治帶頭人”，引導法治外援力量和村內“鄉村法治帶頭人”協調共治，帶領村民學法、用法;繼續推行“一村一法律顧問”和“一村一輔警”，建立村民調解隊伍，梳理村內法治化建設的重點問題，建立諸如“農村土地承包經營糾紛調處機制”“家族矛盾化解機制”等重點事項調解機制。

3.3.3 以文體娛活動凝聚村民向心力，形成村內道德輿論氛圍。加大對鄉村文體娛場所（設施）的建設力度;通過志愿服務、政府購買服務等方式提供具有當地特色村民的文體娛服務，例如通過組織開展廣場舞培訓、廚藝培訓、傳統文化講堂等教育服務，定期開展文體娛活動或比賽，協調組織村級文體娛組織等方式，凝聚村民“向心力”，重構以文體娛活動為載體的“熟人社會”;廣泛宣傳身邊的好人好事，繼續深入開展文明村鎮、文明家庭等文明創建活動;全面推行移風易俗，整治農村婚喪大操大辦、高額彩禮、鋪張浪費、厚葬薄養等不良習俗。

3.3.4 推進“三治”有機融合，形成共建、共治、共享治理格局。深入開展鄉村治理試點和鄉村治理示范村鎮創建活動，科學制定鄉村治理評價指標體系，深入挖掘鄉村治理典型案例，通過多種方式廣泛宣傳鄉村治理“三治”融合典型案例，讓點上經驗在面上開花。

3.4 理順多方主體關系，調動多方力量

3.4.1 在市、區層面建立高效的工作體制、協調機制。建立以市農工委、農業農村局牽頭，組織、宣傳、民政、司法等有關部門組成的議事機構或協調機構，如建立聯席會議、建立鄉村治理工作領導小組、專項小組等，加強統籌協調，督察有關部門各司其職、發揮作用，同時明晰各部門內部相關處室在鄉村治理中的職責，理順工作體制機制。

3.4.2 理順鄉鎮和村之間的關系。將鄉鎮打造成鄉村治理中心，加強鄉鎮黨委、政府對村民委員會的指導、監督作用，在鄉村治理領域理清、建立鄉鎮與村的職責清單，壓實鄉鎮責任，激發村級治理活力，為基層減負。

3.4.3 理順村內各組織之間的關系。按“照基層黨組織為領導、村民自治組織和村務監督組織為基礎、集體經濟組織和農民合作組織為紐帶、其他經濟社會組織為補充”的原則，轉變各組織負責人理念，既體現“為民服務”又體現“讓民做主”，強化村民代表會議和村務監督委員會職責，避免一把手的“一言堂”，構建以村民滿意度為核心的評價機制。新冠疫情防控中各鄉村應主動以本次重大疫情防控為契機，與時俱進創新治理理念、治理方式和治理手段，切實提升疫情防控常態化趨勢下鄉村基層疫情防控能力和整體治理能力[9]。

3.5 加強鄉村治理保障措施

3.5.1 加強組織領導。各級黨委、政府全面統籌鄉村治理試點工作，農委（辦）發揮調度作用、農業農村部門抓好事項落實，各部門各司其職。推動鄉村治理工作重心下移、力量下沉。強化鄉鎮黨委、政府的鄉村治理中心作用和主體作用，發揮承上啟下、左右協調職能。

3.5.2 加強考評與督查，建立鄉村治理考核評價指標，定期對申報鄉村治理試點和示范村鎮創建的村實行第三方考評，通過實地抽查、專家評審、材料審核等方式，進行考評，并建立動態管理機制，將鄉村治理作為鄉村振興實績考核制度的重點考核內容，將鄉村治理作為中央一號文件的貫徹落實情況督查的重要內容之一。

3.5.3 強化鄉村治理智庫支撐。在原來開展鄉村治理相關項目的基礎上，整合科研院所、高校學者、領域專家、主流媒體代表、一線先進工作者、社會組織負責人等人才資源，構建集合鄉村治理研究、政府咨詢服務、研究成果交流與轉化、鄉村治理人才培訓、政策和典型經驗及研究成果宣傳推介功能為一體的思想陣地，例如可以成立鄉村治理研究委員會、北京市鄉村治理研究院等研究機構承擔鄉村治理智庫功能。

3.5.4 爭取經費支撐。以鄉村治理試點示范和鄉村治理村鎮創建為契機，以部門協作為力量，向市委、市政府財政部門爭取資金支持;統籌鄉村治理工作相關資金，列入市財政年度部門預算;在可能的領域探索引入社會資金投入，創新資金籌措方式;各成員單位加強對資金使用的管理、監督，確保資金用到刀刃上。

3.5.5 加強鄉村治理成果宣傳和總結。加大宣傳力度，營造鄉村治理的輿論氛圍，提升群眾知曉度，調動社會各界參與熱度。針對資產管理、脫貧攻堅、產業發展、環境治理、矛盾糾紛化解等重點工作，要充分發揮自治小組會議、村兩委會議、村民代表會議、鄉賢協商會議的“四會”共議共治作用，實現群眾的事群眾“自己說了算、自己組織干、自己督評看”[10]。各部門及時報道鄉村治理工作動態，挖掘新經驗、新做法，宣傳推廣;發揮好全國鄉村治理典型案例“村規民約‘約’出文明新風——北京市順義區利用‘村規民約’推進鄉村治理”、試點示范區和鄉村治理示范村鎮的示范作用，邊試點、邊總結、邊宣傳、邊推廣，及時將試點成果總結提升為實用性、可操作性和可借鑒性的典型經驗，轉化為行之有效的治理措施。

參考文獻

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[10] 郭正勇.“三下沉”提升治理質量 “三整合”提高治理成效：兼談鄉村治理方式和治理能力[J].中國領導科學，2018（5）：80-83.