城市軌道交通PPP項目現(xiàn)狀分析

文/袁鴻雁

一、引言

隨著我國城鎮(zhèn)化進程的加快,城市人口愈發(fā)密集,城市軌道交通建設(shè)的需求也日益增加。在各城市正緊羅密鼓地規(guī)劃城市地鐵、輕軌線路的同時,地方政府的財政資金卻顯得捉襟見肘。目前在財政部、國家發(fā)展改革委大力推廣下,PPP融資這一政府與社會共建模式無疑為我國城市軌道交通的發(fā)展提供了新思路。

國家為實現(xiàn)PPP模式的順利推廣，不斷出臺指導(dǎo)意見和管理措施，財政部和國家發(fā)展改革委等部門相繼發(fā)布《關(guān)于印發(fā)政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知》[1]《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》[2]《關(guān)于開展政府和社會資本合作的指導(dǎo)意見》[3]等文件，這些政策都更有效推動了城市軌道交通項目向著PPP模式下的投融資方向發(fā)展。

首先，在目前地方政府財政資金缺口巨大的情況下，未來我國城市軌道交通項目PPP投融資需求仍將持續(xù)增長，但在PPP模式下，公私資本注入后的資金流動方向并不明朗，本文的研究意義旨在希望能夠?qū)Τ鞘熊壍澜煌≒PP項目中關(guān)于資金的全流程和全要素監(jiān)控引起重視。其次，因城市軌道交通PPP項目擁有投資規(guī)模大、經(jīng)營周期長、建造技術(shù)復(fù)雜、合約關(guān)系復(fù)雜等特點，在政府和民間資本之間無法實現(xiàn)較好地互相促進，并達到效益最大化。因此，有必要比較不同資本特性和城市軌道交通相關(guān)設(shè)施經(jīng)濟屬性，并對其進行相應(yīng)匹配，實現(xiàn)城市軌道交通PPP項目的效率和質(zhì)量“雙優(yōu)秀”。

二、我國城市軌道交通PPP項目現(xiàn)狀

為保證數(shù)據(jù)的可靠性，本節(jié)數(shù)據(jù)全部來自財政部政府和社會資本合作中心。由于“交通運輸-其他” “交通運輸-交通樞紐”和“市政工程-軌道交通”三個二級行業(yè)都收錄有城市軌道交通PPP項目，筆者對“交通運輸”和“市政工程”兩個一級行業(yè)共1097頁數(shù)據(jù)中的城市軌道交通項目進行手工收集和整理，共得到87個城市軌道交通PPP項目數(shù)據(jù)，下面對這些數(shù)據(jù)進行簡單的分析。

（一）項目數(shù)量

截止到2021年4月，城市軌道交通PPP項目入庫87個，項目累計總投資額11,800.35億元。從項目數(shù)量和投資額分析，城市軌道交通行業(yè)項目數(shù)量雖然不多，但是總投資額較大，是當(dāng)前政府和社會資本合作建設(shè)、運營、管理的主要行業(yè)之一。

圖2 2012-2021年城市軌道交通PPP項目投資金額

從圖1可以看出，我國城市軌道交通PPP項目數(shù)量呈現(xiàn)先上升后下降的趨勢。2012年至2014年，項目數(shù)量增長比較緩慢，2014年至2015年，項目數(shù)量大幅增長，并在2015年達到峰值（30項），隨后開始逐漸下降，并漸趨平穩(wěn)，2016年和2017年新增項目數(shù)量分別為18項和16項，2018年至2020年每年新增數(shù)量均少于10項。項目數(shù)量的變化反映出城市軌道交通PPP模式正式實施的初期，民間資本參與的熱情高漲，但隨著項目逐漸投入運營，項目的一些問題開始暴露，導(dǎo)致民間資本投資城市軌道交通PPP項目變得更加理性。

圖1 2012-2021年城市軌道交通PPP項目數(shù)量

（二）投資需求

分年度對城市軌道交通PPP項目投資情況進行分析。截至2021年4月，我國城市軌道交通PPP項目累計總投資需求為11,800.35億元。

總體上，投資總金額變化趨勢與項目數(shù)量變化趨勢基本一致，2012年至2015年呈現(xiàn)上升趨勢，2015年到達頂峰的總投資額4272.38億元，2016年至2020年，總投資額呈現(xiàn)下降趨勢，但單個項目投資額呈現(xiàn)上升趨勢。這說明伴隨著PPP模式在城市軌道交通行業(yè)落地實施，2012年至2015年，我國城市軌道交通建設(shè)迎來一波新高潮，但隨著項目逐漸投入運營，PPP投融資模式的一些問題也逐漸顯現(xiàn)，故2016年以后，項目數(shù)量和投資額均有所下降，可單個項目的投資額卻呈現(xiàn)上升趨勢，說明社會資本開始由全面投資轉(zhuǎn)向重點投資重大城市軌道交通項目。

（三）項目區(qū)域分布

根據(jù)PPP項目入庫統(tǒng)計數(shù)據(jù)分析，截至2021年4月，城市軌道交通入庫項目分布在我國25個省、自治區(qū)、直轄市，主要集中分布在山東、天津、北京、江蘇、貴州、四川等地，只有吉林省、河北省、寧夏回族自治區(qū)、青海省、西藏自治區(qū)和上海市6個省級行政區(qū)沒有城市軌道交通PPP項目。（見圖3）

圖3展示了2012-2020年城市軌道交通PPP項目投資金額和項目數(shù)量區(qū)域分布情況。由圖3可知，江蘇省、天津市、云南省和廣東省城市軌道交通PPP項目數(shù)量較多；山東省、天津市、北京市、江蘇省城市軌道交通PPP項目總投資額較大。同時還可見，PPP項目在各省份的分布狀況十分不均衡，如山東省、江蘇省等人口密度較大的地區(qū)，PPP項目相對較多，河南省、安徽省等地也是人口大省，但PPP項目卻較少；同樣是直轄市，北京市和天津市的PPP項目無論從數(shù)量還是投資額看，均明顯高于重慶市和上海市。

圖3 城市軌道交通PPP項目投資金額和項目數(shù)量區(qū)域分布情況

圖4展示了2012-2020年各省份城市軌道交通PPP單個項目投資額樹狀圖。從圖中可以明顯看出，內(nèi)蒙古自治區(qū)、山東省、黑龍江省、北京市、四川省單個項目的投資金額較大。單個項目投資金額較大的省份中，大部分分布在北方，說明我國城市軌道交通PPP重大項目集中在北方城市。這也在一定程度上說明，社會資本的進入緩解了財政壓力，從而使政府財政實力相對較弱的北方城市有機會開展大規(guī)模城市軌道交通建設(shè)。

圖4 我國各省份城市軌道交通PPP單個項目投資額

（四）項目類型分布

各類型城市軌道交通PPP項目數(shù)量分布情況如圖5。截止到2021年4月，城市軌道交通PPP項目入庫87個，其中，地鐵項目（包括既有地上也有地下的城市軌道交通項目）54個、有軌電車項目17個、輕軌項目8個、交通樞紐項目2個、旅游專線2個、市郊鐵路2個、BRT和扶貧專線各1個。

圖5 各類型城市軌道交通PPP項目數(shù)量分布情況

從圖中可以發(fā)現(xiàn)，城市軌道交通PPP項目中，大部分為地鐵項目，其次是有軌電車和輕軌項目，地鐵、輕軌和有軌電車三種類型的項目占全部項目的91%，這三類項目屬于傳統(tǒng)意義上的城市軌道交通項目，主要是為了解決人們的日常通勤問題。社會資本的加入促使這類項目的數(shù)量增加，說明PPP模式下的社會資本可以在城市建設(shè)中起到積極作用。同時部分旅游線路、市郊鐵路和扶貧專線也采用了PPP模式，說明城市軌道交通PPP項目建設(shè)的目的不僅僅是解決城市中的通勤問題，一些其他地區(qū)也在積極擴大城市軌道交通PPP項目的適用范圍，努力打造與經(jīng)濟民生相融合的和諧新局面。

圖6展示了各類型城市軌道交通PPP項目投資金額分布情況。對比圖5和圖6不難發(fā)現(xiàn)，地鐵項目的數(shù)量占全部城市軌道交通PPP項目數(shù)量的54%，但投資總金額卻占到87%；輕軌項目數(shù)量少于有軌電車，但是總投資額卻超過了有軌電車項目。以上說明地鐵和輕軌單個項目的投入較大，需要投資方具有較強的資金實力，這類項目更需要政府與社會資本合作，也就不難理解六成以上的城市軌道交通PPP項目均為地鐵和輕軌項目了。

圖6 各類型城市軌道交通PPP項目投資金額分布情況

三、城市軌道交通開展PPP投融資模式的必要性分析

經(jīng)過多年發(fā)展，國家財政主導(dǎo)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的發(fā)展模式已經(jīng)難以適應(yīng)交通運輸行業(yè)的發(fā)展需求，出現(xiàn)了“公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施供給效率低”“政府債務(wù)體量大”“社會資本資金使用效率不高”等問題。交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目投資規(guī)模大、經(jīng)營周期長、建造技術(shù)復(fù)雜、合約關(guān)系復(fù)雜，僅依靠國家財政資金難以滿足建設(shè)需求。而開展PPP模式，一方面可引入社會資本實現(xiàn)“雙線前進”，發(fā)揮各自資本的資金優(yōu)勢，從而緩解地方政府財政壓力；另一方面，對符合相關(guān)要求的社會資本“放綠燈”，擴大其投資領(lǐng)域，進一步促進資金良性循環(huán)。

從城市軌道建設(shè)方面來講，風(fēng)險管理的重要性愈發(fā)關(guān)鍵，PPP模式本身就希望實現(xiàn)多方共贏的局面，因此可以通過相關(guān)博弈理論的實踐，幫助政府和民間資本進行初步責(zé)任劃分及風(fēng)險歸屬[4]。這相較于單一投資方，對投資風(fēng)險的分擔(dān)也減輕了人力、物力和財力上的負擔(dān)，同時也能避免許多社會風(fēng)險。且相較于民間資本，政府的自然信用背書能夠防止工程因部分可避免因素導(dǎo)致的突然停工，保障了城市軌道建設(shè)項目的高質(zhì)量完成率。在PPP模式下建立起一套完整的風(fēng)險分擔(dān)機制，也為項目的風(fēng)險分擔(dān)問題提供了解決方案，還將為我國城市軌道交通PPP項目的順利開展提供有力保證。

通過PPP模式將社會資本引入項目的設(shè)計、投資、建設(shè)、運營和管理等環(huán)節(jié)，轉(zhuǎn)變政府管理職能，樹立服務(wù)型政府，強化政府監(jiān)督管理職能；充分利用市場機制和資源，強化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，轉(zhuǎn)變建設(shè)模式。與政府管理相比，企業(yè)在項目開發(fā)建設(shè)過程中資金、技術(shù)等方面的優(yōu)勢以及比政府更加靈活的管理方式，能在建設(shè)、維護和運營等方面提升管理效率，可以用更低廉的成本實現(xiàn)更高水平的服務(wù),實現(xiàn)效益最大化。

四、現(xiàn)階段城市軌道交通PPP項目存在的問題

盡管我國有一部分城市軌道交通PPP項目取得了一定的成功，但是隨著時間的推移，城市軌道交通項目對地方政府的財政資金支持要求在逐步增加，對于PPP項目的運營要求也在不斷提高，國內(nèi)城市軌道交通PPP項目已經(jīng)集中暴露出了一些突出問題。

（一）有效融資不足

依據(jù)國家發(fā)展改革委頒布的我國城市軌道交通項目相關(guān)文件要求，城市軌道交通項目的政府出資比例不得低于40%，其余部分可以通過PPP融資方式向社會部門融資以及向金融部門進行借貸。城市軌道交通項目動則百億規(guī)模的融資需求，使得40億到百億不等的資金需要投入項目之中，這對于目前地方政府超過100%以上的負債率而言，往往要求太高。因此為了嚴防地方債務(wù)危機，2018年國家將地鐵項目的地方財政收入要求提高到300億元人民幣，輕軌項目的地方財政收入要求提高到100億元人民幣。在地方財政資金能夠為城市軌道交通項目提供的有效融資不足的情況下，社會資本能夠真正參與到城市軌道交通項目融資的渠道也相對狹窄。首先是參與城市軌道交通項目PPP融資的門檻相對較高，一些小的投資方根本無法參與到城市軌道交通項目的投資中去；其次是大部分企業(yè)的經(jīng)營業(yè)務(wù)與城市軌道交通項目無法找到有效的契合點，導(dǎo)致其他私營部門參與度比較低，而參與到PPP項目中的投資方主要以建設(shè)方為主，這也限制了項目資本金的融資渠道。在政府為項目注入一定資本金的情況下，其他形式的資本金融資形式受到了限制，項目所需資金只能通過借貸方式解決，借貸金額越大，也就導(dǎo)致項目資金成本越高，未來政府財政資金背負的補貼壓力越大。

項目有效融資不足，是目前國內(nèi)城市軌道交通PPP項目的主要問題，往往只能通過政府信用背書引入一些和政府關(guān)聯(lián)度高的投資方，本質(zhì)上沒有形成公私合營的形式，私營部門沒有把資本和競爭帶入城市軌道交通項目，使得城市軌道交通項目仍然帶有強烈的政府色彩，進一步加劇了政府的債務(wù)危機。為此，中央政府不得不適度放緩城市軌道交通項目建設(shè)速度，提高城市軌道交通項目的建設(shè)門檻。

（二）缺乏可持續(xù)的運營模式，導(dǎo)致無法通過發(fā)行REITs拓展融資渠道

為了拓展公共基礎(chǔ)設(shè)施項目的融資渠道，中國證券監(jiān)督管理委員會、國家發(fā)展和改革委員會聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于推進基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域不動產(chǎn)投資信托基金（REITs）試點相關(guān)工作的通知》，正式開啟了公共基礎(chǔ)設(shè)施REITs發(fā)行的大門。REITs是由專業(yè)投資機構(gòu)管理運作，通過發(fā)行收益憑證募集相應(yīng)資金收購基礎(chǔ)資產(chǎn)，并以獲取其穩(wěn)定現(xiàn)金流量收益和長期資本增值為目的，是具有不動產(chǎn)屬性的基金。REITs的實施將極大地拓展公共基礎(chǔ)設(shè)施項目的融資渠道。

但是，軌道交通行業(yè)未納入《公開募集基礎(chǔ)設(shè)施證券投資基金指引（試行）》（以下簡稱《指引》）中的首批試點名單，其提供的準公共產(chǎn)品服務(wù)兼具公益性、盈利性和壟斷性特點，政府通過價格管制實現(xiàn)公益性(熊毅，2018)，使軌道交通運營企業(yè)（下稱“企業(yè)”）無法按照運營成本進行市場化定價，造成企業(yè)票務(wù)收入受到限制。由于其無法通過壟斷經(jīng)營獲取超額收益，導(dǎo)致企業(yè)的盈利性較差，不符合《指引》中發(fā)行REITs的要求。

為確保軌道交通持續(xù)運行以提供運輸服務(wù)，政府用補貼形式來彌補企業(yè)運營虧損，而出于保障乘客利益，軌道交通定價水平又較低，就造成政府補貼在企業(yè)的現(xiàn)金流來源中占比高，企業(yè)的經(jīng)營性現(xiàn)金流量占比低，不符合《指引》中要求現(xiàn)金流來源分散、不依靠第三方補貼的要求。

所以，目前軌道交通領(lǐng)域發(fā)行REITs的困境主要是由其公益性特征導(dǎo)致的政府補貼較高，經(jīng)營性收入較低造成的。

五、相關(guān)政策建議

（一）以立體化思維認識城市軌道交通

目前我國大部分城市軌道交通規(guī)劃和實踐中，對城市軌道交通的定位都是“準公共產(chǎn)品”，其票款收入不僅無法回收投資，甚至可能無法覆蓋運營成本。長期以來，這種認識為政府補貼提供了依據(jù)，但也正是基于這種認識，從理念上就降低了城市軌道交通PPP盈利性，制約了城市軌道交通項目的融資渠道。在項目運作中，普遍把活躍用戶的規(guī)模作為衡量一個項目發(fā)展?jié)摿Φ闹匾笜恕＜词鬼椖慨?dāng)前盈利能力差，投資回報機制可能也并不清晰，但只要聚集了大量、穩(wěn)定和長期的客流，就有能力探索出未來的商業(yè)贏利點。因此，城市軌道交通具有通過立體化開發(fā)實現(xiàn)盈虧平衡的潛力。

（二）建立城市軌道交通PPP與土地聯(lián)合開發(fā)導(dǎo)向機制

基于這種立體化開發(fā)運營的理念，相關(guān)部委近年陸續(xù)出臺指導(dǎo)性意見，如《國務(wù)院辦公廳關(guān)于支持鐵路建設(shè)實施土地綜合開發(fā)的意見》和《住房城鄉(xiāng)建設(shè)部關(guān)于印發(fā)城市軌道沿線地區(qū)規(guī)劃設(shè)計導(dǎo)則的通知》等，鼓勵軌道交通站點與周邊土地的融合開發(fā)。當(dāng)前需要建立的是清晰的土地融合開發(fā)導(dǎo)向機制，如規(guī)劃調(diào)整是否支持、供地制度是否合規(guī)、能否征收理想地塊、是否提供資金支持、能否給出項目示范等，這將有助于擴大PPP模式與土地聯(lián)動開發(fā)的天然優(yōu)勢，能夠從一開始投融資時就與社會資本實現(xiàn)出資和收益的捆綁，這是傳統(tǒng)融資模式下難以企及的。

六、結(jié)論

本文認為我國目前大規(guī)模的軌道交通建設(shè)需要引入社會資本參與PPP項目。

我國交通運輸基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)發(fā)展迅猛，僅依靠政府投資難以支撐如此大規(guī)模的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，確實給地方財政帶來了很大的壓力，并且這種壓力隨著整體建設(shè)成本的上升會持續(xù)加大，所以必須通過社會資本的引入來緩解軌道交通建設(shè)壓力，利用PPP模式建設(shè)軌道交通項目勢在必行。引入PPP投融資模式，通過政府與社會資本方合作共同建設(shè)交通運輸基礎(chǔ)設(shè)施，發(fā)揮社會資本方的資金優(yōu)勢，從而緩解地方政府財政壓力、化解政府債務(wù)風(fēng)險，同時也擴大了社會資本的投資領(lǐng)域。通過PPP模式將社會資本引入項目的設(shè)計、投資、建設(shè)、運營和管理等環(huán)節(jié)，轉(zhuǎn)變政府管理職能，強化市場資源配置，從而拓寬政府的資金來源渠道，激勵和發(fā)揮社會資本方的能動性和創(chuàng)造性，以實現(xiàn)“雙贏”。