法治視域下網絡輿情治理的現實困境及路徑選擇

林宵　馬婷婷

摘 要：網絡輿情治理，是新時代網絡法治的重要內容，對于建設風清氣正的網絡空間具有重要意義。法治視域下，我國網絡輿情治理仍面臨著法治體系不健全、法治關系不明確、法治機制不全面、法治生態不充分等現實困境。落實全面依法治國的時代要求，凈化網絡空間，必須要健全網絡法治體系、明確網絡主體法治關系、創新優化網絡法治治理機制、培育良好的網絡法治生態，切實管理好網絡輿情，提高我國治理體系與治理能力現代化水平。

關鍵詞：網絡輿情治理;現實困境;依法治國;路徑選擇;法治

中圖分類號：C912.16;D922.19? ?文獻標志碼：A? ?文章編號：1002-2589（2022）03-0078-03

網絡輿情治理，是網絡社會治理的重要組成部分。互聯網技術進步，微博、微信等網絡平臺飛躍式發展，網絡已經滲透我們生活的方方面面。輿情是和諧社會的晴雨表，我國網絡輿情治理雖然經歷了多方面、多層次的探索，但仍存在較大問題。習近平總書記深刻指出“互聯網不是法外之地”，對網絡分裂國家的行為要“堅決制止和打擊”，對網絡違法犯罪的行為要依法懲治。

一、法治是網絡輿情治理的必然選擇

黨的十八大以來，依法治國在黨和國家治理中的作用和地位越來越突出，法治成為國家治理的主要方式，是“衡量一個國家治理體系現代化的重要標準”[1]。作為重要的管理手段，法治在“網絡社會”中必不可少。在虛擬性與去中心化并存的網絡空間，網絡輿論問題層出不窮，單一的政府管理已經不能適應網絡輿情治理的需求，必須要通過多方主體形成協同共治的格局才能實現有效治理。多主體協同共治，在權責界定、履職監督、權利保障等關系上就必須依靠法治來明確。網絡輿情治理法治化就是以法律為依據明確界定各類治理主體的權責利關系，用法治要求規范各類治理行為。

法治是順應網絡空間特征的必然選擇。網絡空間最大的特點就是復雜，必須用強有效的手段進行治理。科技發展推動社會轉型，網絡輿情治理越來越趨向于伙伴式治理，主體多元性愈加凸顯，法律關系出現新變革，以法治方式明晰多主體在輿情治理中的權責利關系愈加亟需。此外，網絡社會的復雜性以及技術更迭的高速度放大了輿情治理的復雜性與挑戰性。凈化網絡空間，應對網絡輿情治理的困境與挑戰，推動網絡輿論符合和諧社會的要求，符合人們對“美好生活”的追求，必須依靠法治的力量，用法治手段來化解問題、解決問題。

二、法治視域下網絡輿情治理的現實困境

（一）網絡輿情治理法治體系不健全

1.立法體系存在瑕疵。當前，涵蓋各個層級、貫穿各個領域的網絡相關法律體系已經基本形成，但在具體法規方面還存在較大瑕疵：一是缺乏不同網絡主體權利與義務劃分的統一標準，在各部門的規章制度中偶爾能夠看到相關規定，但總體而言都是零散的要求，沒有形成全國統一的標準;二是立法滯后性嚴重，主要表現在時間上滯后和程序上拖延兩個方面，缺乏超前預測，難以應對緊急突發性事件;三是立法階位較低，關于網絡輿情治理的法律規范大多數屬于部門規章或者規范性文件，可依據的上位法規較少，導致立法缺乏系統性、穩定性。

2.網絡軟法存在缺陷。網絡輿情治理“超越了傳統的公私法劃分界限，不但注重多主體間的協作與配合，更強調多淵源規則間的互動與融合”[2]。依托硬法與軟法的協同配合，硬法依靠國家強制力執行，總體上相對穩定;軟法依靠法律規范自覺，在效力和質量上存在較大問題：一是缺乏輿論治理監督制約機制，未能形成科學有效的法治體系;二是在輿論治理規范的實踐中難以發揮真正效能。

（二）網絡輿情治理法治關系不明晰

1.主體權責界定存在難題。治理結構變革打破了政府的壟斷局面，治理主體從政府獨攬轉為多主體共治，傳統的直接作用與私人的法律監管方式已難以適用于當前的網絡輿情治理，國家不得不在管理“私人所依附的組織和符號”的同時“放任組織和符號對其成員的控管”[3]。國家將部分治理權力授予網絡輿論的主戰場——網絡平臺，旨在提高輿論治理水平，引導輿論正方向發展，但實踐中獲得授權的治理主體在權責界定上還存在較大問題：一是不同主體的權力邊界不明晰，網絡平臺的治理權力能否等同于政府管理沒有清晰的定位，網絡平臺在何種情形下能夠獲得政府何種授權缺乏標準回應;二是不同主體的責任邊界不明確，導致治理主體責任框架失衡，進而引發為逃避責任而縮水用戶權利的現象;再加上各治理主體的履職能力、擔責能力存在差異，民眾對“公法私人化”的質疑等，也加重了網絡輿情治理的失序狀況。

2.用戶權利保障被邊緣化。多主體協同共治可以有效整合零散信息，把握網絡空間實況，滿足網民個性化需求。但多主體權責界定不明朗就會帶來權利壁壘。一方面，網絡主體在提供言論自由服務時設置苛刻條件，迫使用戶接受不平等條件才可享受相應服務，這種不對稱的協議嚴重侵犯用戶的權益，但由于雙方話語權的不平等，網絡用戶只能被迫接受這些“不平等條約”;另一方面，當網絡平臺出現失職行為時，會面臨“查處、關停”等嚴重處罰，這也倒逼網絡平臺在制定規范時不斷加大對用戶的限制。

（三）網絡輿情治理法治機制不健全

1.政府監管體制機制不完善。網絡輿情治理中，政府是“權力的馴服者……實現合意的推動者”[4]。政府監管體制是否完善、責任劃分是否明晰，關系輿情治理的有序推進。目前，我國網絡輿情治理中政府監管機制還存在兩個主要問題：一是分散化管理較為嚴重，國家雖設立各級網信辦統一管理，但并未消除管理的分散化，如國家安全部門、新聞部門等仍發揮著監管執法作用;二是監管體制障礙嚴重，網絡輿情治理中主體權責劃分不明晰，在實踐中就會出現相互推諉扯皮的現象，不僅嚴重影響治理效率，還會引發更大的網絡輿情問題。

2.網絡平臺行為監督機制不健全。多主體協同共治是新時代網絡輿情治理的新趨勢，網絡作為公共領域，網絡平臺在落實輿論監管責任時必須同政府保持一致，做到權責一致、公開民主。目前，我國對網絡平臺的行為監督主要存在兩個問題：一是缺乏具體的機制體系，政府對網絡平臺的賦權與壓責行為較為粗放，未能明確規定網絡平臺的擔責范圍和方式，致使網絡平臺在做出行為選擇時面臨困難;二是缺乏具體的評判標準，沒有嚴格的標準對網絡平臺的履職情況進行評價，對其監管效果及問題不能及時有效掌握，影響其治理水平提升。

3.多主體協同共治機制系統化不足。主體多元化是新時代網絡輿情治理的特點，良好的協同共治格局需要治理主體在平等的基礎上溝通、交流、合作。當前，我國網絡輿情治理協同共治機制的系統化程度較差，主要表現在兩個方面：一是受傳統政府獨治觀念影響較大，在此影響下，政府難以與網絡平臺平等對話，兩者無法真正做到平等交流、平等合作;二是缺乏完善的機制設計，各主體間的角色分工與合作機制缺乏系統精細的設計與布置，多主體協同共治體系無法真正達到最優狀態，影響輿情治理效能。

（四）網絡輿情治理法治生態不充分

1.治理觀念缺乏創新。觀念陳舊制約治理效能，我國傳統治理觀念已經難以適應新時代網絡環境的特點，難以有效管理網絡輿論，其主要體現在三個層面上：一是治理主體的認知層面，傳統“政府萬能”思想依然存在且影響較深，政府獨治的觀念制約著其他網絡主體的生長發育，扭曲了輿情治理的結構配置;二是治理對象的界定層面，缺乏對深層次信息的關注，基礎核心技術是影響網絡輿情治理的關鍵，缺乏有效的技術監管就難以從根源上治理網絡輿論環境;三是立法價值的導向層面，傳統管制思想依然占據主導地位，網絡輿論治理重管束缺保障，易使治理背離初心。

2.治理素能存在差異。治理素能反映治理水平，不同治理主體的治理素能存在較大差異。首先，政府作為網絡輿情生態治理的主力，在發揮其職能時主要存在兩個問題：一是其治理能力相對有限，一方面在于難以滿足網絡輿情治理對高水平技術的需求，另一方面在于對公職人員的監管不足;二是政府公職人員素養存在差異，公職人員是執行輿情治理職責的主力，其素養的高低反映在治理手段與治理效果上，面對違規行為，如何做到既維護法規又維護用戶權利是公職人員素能的主要體現。其次，網絡平臺作為網絡輿情生態治理的主要參與者，享有多項治理權力，但其追求利潤的本能并不會隨著政府賦權而消失，只會愈加嚴重，為追求多利少責，網絡平臺會放松管理，甚至出現放任違法言論、行為的現象。

三、法治視域下網絡輿情治理的路徑選擇

（一）健全網絡輿情治理法治體系

1.完善立法工作，構筑科學體系。黨的十一屆三中全會提出要“有法可依，有法必依”，立法是關乎網絡輿情治理全局的重要任務，擔負著引領的關鍵作用。一方面要健全專門法律，依托網絡安全法大綱細化法律規范，逐步形成“總法引領，專門法補充”的法律體系，將零散的輿情治理規范集中于專門法之內，搭建完備的治理規則體系;另一方面要完善風險預警機制，加強內容整合，及時根據新態勢深化法律變革，以長遠的眼光做好超前預測，未雨綢繆地做好相關法律解讀。此外，要成立專家小組，及時做好法律規定的調整工作，根據事態變化，深入研究問題本質，適時對不適宜或者過時的內容進行“立改刪廢”，消除網絡輿情治理的后顧之憂。

2.加強網絡軟法建設，搭建協同共治體系。網絡軟法是不依賴國家強制力執行的法律規范，制定主體多元、形式多樣。軟法作用能否充分發揮，取決于網絡軟法制定的規范化、體系化程度，各治理主體在制定軟法規定時必須立足于自身特點，在總法的引領下充分發揮平臺優勢，一方面政府要充分尊重網絡平臺制定的行為規范，積極引導其有效運行;另一方面網絡平臺要加強自治自管，在保障網民合法權益的同時堅持以身作則、自覺遵守軟法規范。此外，還要具體問題具體分析，制定針對性措施，如：針對軟法效力問題，可以制定完善的獎懲機制、加強信用建設，提高各治理主體的違約成本，以此督促軟法的有效落實和應有效益;針對軟法內容的質量問題，可以完善審查機制，加強備案機制建設，及時修改軟法中不合理或者過時的內容，確保軟法始終與硬法保持高度一致。

（二）明確網絡輿情治理法治關系

1.完善網絡主體權責結構。權責一致是輿情治理的基本要義，輿情治理效果離不開完善的權責結構配置。一方面要解決好主體間的權責邊界問題，采取權責清單方式明確各網絡主體擁有哪些權力和責任、怎么運用權力履行職責，以具體的清單界定和明確政府與平臺間的權責邊界;另一方面要加強用權和履責監督，建立完善的權責監督機制，政府要嚴格依法用權、依法擔責，同時加強與平臺間的雙向監督，明確規定網絡平臺違規行為的追責范圍和標準，網絡平臺也要自覺維護和監督政府責任的履行狀況。

2.保障網民合法權利。網民權利有保障，網絡社會才能良好運行，網絡輿情治理才有良好成效。作為治理主體的權力施行對象，網民往往是被管制的一方，但科學的網絡輿情治理必須要保障網民的合法權利。一方面國家要統籌立法、司法、行政等部門的協同建設，健全相關法律與制度維護網民的應有權利，搭建救濟平臺為網民維權提供渠道，構筑救濟監督機制確保網民維權暢通;另一方面網絡平臺要優化結構機制，設立網民申訴舉報專區，逐步搭建網絡平臺與網民雙向監督機制，維護網民合法權利。此外，政府可以帶頭搭建多主體平等對話平臺，成立一個涵蓋各方主體的調解委員會，充分發揮多主體協同共治的優勢，不僅可以緩解司法及政府的工作壓力，還可有效提高網民維權效率，降低不良輿論頻率。

（三）創新優化網絡輿情治理機制

1.深化政府監管機制改革。政府是網絡輿情治理的主導力量，要深化政府監管機制改革，提升政府監管能力。一方面，要整合資源、精簡機構、優化結構，堅持大部制改革，在分類治理的基礎上將執法權集中起來，通過權責清單明確各個部門、各個層級職責，堅持以網信辦為核心形成覆蓋面廣、內容全面、結構完備的監管機制;另一方面，要加強各地政府聯動協作機制，依托大數據搭建信息共享平臺，實現信息共享、資源共享，堅決破除地域障礙，切實提高政府監管水平和能力。

2.加強網絡平臺行為監督。網絡平臺作為賦權對象，重點在于監督機制建設。權力是平臺履職的核心，因此首先要監督權力授予，“建立科學的網絡平臺權力授予機制”[5]，在平臺內部設置科學完善的權力運行程序，保證平臺在用權時能夠公開透明、自覺接受各方監督。其次，要完善平臺評判機制，將平臺的權力施行效果納入其中，審核平臺在治理違規輿論時措施的合理性和有效性，并將此作為政府對平臺授權與追責的重要依據。

3.提升多主體協同共治系統化水平。政府是協同共治格局的“領頭羊”，要充分發揮其領隊作用。通過建立合理的民意吸納機制，暢通政府與各主體間的對話交流，以政府為引領，引導各方主體積極參與，形成良好的協同共治局面，破除地域隔閡，充分發揮各主體的治理效能。

（四）培育良好的網絡輿情法治生態

1.轉變網絡輿情治理觀念。治理觀念是推動多主體協同共治的重要思想力量，必須要不斷創新，應時而變。首先，在治理主體的認知層面，要打破政府萬能的思想，樹立協同共治理念，破除對政府的依賴心理，自覺營造尊重其他網絡主體輿情治理的風氣，積極配合，依法參與共治。其次，在治理對象的界定層面，要以長遠眼光深入內里，加強能力鍛煉，提升治理技術手段，從源頭上加強輿情治理。最后，在立法價值的導向層面，要破除管制思想，轉變輿情治理思維，更多關注用戶權利保障。

2.提升網絡主體法治素能。治理主體的法治素能是多主體協同共治的基礎和保障。首先，政府要做好兩個方面的工作：一是提升公職人員的法治素能，加強執法隊伍建設，加強培訓，努力提升公職人員的執法水平與能力;二是加大財政投入，加大技術支持力度，為網絡輿情治理提供充足的財力、技術支持。其次，網絡平臺要提高法治素能，加強相關人員法治教育，搭建常態化教育機制，切實提高治理人員的法治水平與能力。最后，網民要提高法治素能，積極向模范學習，培養自身法治意識，努力做到“尊法、知法、守法、用法”，自覺宣傳法治要求，提高依法維權能力。

總之，落實全面依法治國的要求，必須要不斷加強網絡法治建設，依托政府和網絡平臺，完善法律法規，明晰法律權責關系，切實保障用戶權利，必須要充分發揮各網絡主體的治理優勢，利用法治思維、科學認知，提高網絡輿情治理能力，切實滿足廣大網民對網絡美好環境的需求。

參考文獻：

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[3]唐清利.公權與私權共治的法律機制[J].中國社會科學，2016（11）：111-128，207-208.

[4]戚建剛，郭永良.合作治理背景下行政機關法律角色之定位[J].江漢論壇，2014（5）：91-96.

[5]郭漸強，陳榮昌.網絡平臺權力治理：法治困境與現實出路[J].理論探索，2019（4）：116-122，128.

收稿日期：2021-11-14

基金項目：2019年山東省研究生教育優質課程立項建設課題“中國特色社會主義理論與實踐研究”（SDYKC19128）的階段性成果;2018年山東省社科規劃項目“習近平新時代中國特色社會主義思想的方法論研究”（18CDCJ11）的階段性成果

作者簡介：林宵，碩士研究生，從事馬克思主義中國化研究;[通訊作者]馬婷婷，副教授，碩士研究生導師，博士，從事馬克思主義中國化研究。