威脅認知、政治極化與美國外交政策

劉國柱

【摘要】第二次世界大戰后，在重大國家安全和外交政策領域，美國兩黨長期秉持著協作精神，共同應對大國競爭局面與國家安全威脅。這種協作精神一度隨著主要競爭對手的弱化乃至消失、美國所面對的安全問題復雜化，以及美國獨特的政治結構和政黨制度，而變得越來越困難，政治極化現象越來越頻繁地出現在美國對外政策領域。不僅外部世界質疑美國對外政策的可靠性和連續性，而且美國盟友的凝聚力、美國對不同競爭對手的外交管控能力也因之下降。但總體而言，由于對國家核心利益認知的趨同、兩黨基本價值觀念和意識形態的接近，使得美國政治極化又具有一定程度的局限性。

【關鍵詞】安全認知? 政治極化? 黨派政治? 美國外交

【中圖分類號】D771.2? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 【文獻標識碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2022.06.004

在美國政治史上，美國政客在大部分時間里都在遵循亞瑟·范登堡的名言：“我們必須在水邊停止黨派政治”。這句話與中國古語“兄弟鬩于墻，外御其侮”有異曲同工之處，意思是在國家面臨外部威脅時，美國必須停止國內的黨派斗爭，一致對外。“政治止步于水邊”成為美國政治不成文的格言。但縱觀美國外交史，政治能否止步于水邊具有一定的不確定性。在國家安全和對外政策領域，同樣出現了政治極化即政治觀念和政策的極端分歧現象：從美國國內的視角來看，這種政治極化主要體現在朝野兩黨及美國公眾對國家安全和外交戰略與政策分歧、對立現象加劇;從國際政治的視角看，美國外交政策表現出不確定性，甚至大起大落。總體而言，政治人物對美國國家安全的認知決定了政治能否止步于水邊。

威脅認知決定了政治能否止步于水邊

在美國公眾的認知中，國內政治的兩極分化不應該影響美國的國家安全和外交政策。在美國歷史上，涉及國家安全和外交方面的政策，往往能得到美國公眾和政治人物的廣泛支持，尤其是在美國面臨類似珍珠港事件和“9·11”事件這樣的重大國家安全危機時，兩黨往往能放棄分歧，一致對外。

珍珠港事件后，范登堡逐漸放棄了其長期堅持的孤立主義政策，支持美國參加世界反法西斯戰爭。在第二次世界大戰臨近結束時，圍繞如何防止德國軍國主義東山再起和建立戰后國際新秩序，范登堡發表了其一生最有影響力的演說。這位經常對羅斯福總統持批評態度的共和黨人伸出了“橄欖枝”，促進總統和國會建立更密切的工作關系。他承認，“我們永遠不希望對我們在軍事領域的合作有任何猶豫或懷疑。強行使用武力……以保持德國和日本的非軍事化”，但是“沒有必要將任何此類行動提交回國會……總司令應該有立即采取行動的權力，他應該采取行動”。[1]范登堡的演說激起了積極的回應，來自佛蒙特州的參議員奧斯汀將這次演講描繪為他所聽到的對美國人民、盟友，尤其是美國敵人最重要的演講之一。羅斯福總統也以崇高的敬意看待他的前對手，并任命范登堡為出席1945年4月25日在舊金山召開的聯合國國際組織會議的代表。范登堡還代表美國出席了1946年聯合國大會。第二次世界大戰后，范登堡與民主黨總統哈里·杜魯門政府繼續密切合作，幫助杜魯門的倡議獲得兩黨支持，包括杜魯門主義、馬歇爾計劃和建立北約。

在1945年1月的那場著名演說中，范登堡詳細闡述了他與民主黨政府合作的初衷，即美國在戰后所面臨的戰爭風險以及對應對風險的認知。范登堡認識到：“自珍珠港事件以來，第二次世界大戰為大屠殺的血腥科學帶入了新的、邪惡的視角。我們的海洋已經不再是能自動保護我們的城墻的護城河了。”[2]除了希望戰后美國與盟友繼續合作控制德國之外，范登堡感知到新威脅的來源是蘇聯可能的戰爭沖動。盡管蘇聯與美國是反法西斯戰爭的同盟國，但范登堡認為，越來越多的證據表明，蘇聯及其領導人約瑟夫·斯大林對戰后時代的穩定構成了威脅。范登堡“不相信今后任何國家都能通過自己的獨家行動使自己免疫”，所以他認為，“美國進行最大限度的合作，符合美國的合法自身利益，符合憲法程序和必要的附帶條件，以使敦巴頓橡樹園的基本理念取得成功”。“我想要一個新的尊嚴和一個新的國際法權威。我認為美國的自身利益需要它。但是，總統先生，這也需要真誠的互惠。老實坦率地告訴其他國家，我們考慮的這件光榮的事情不是也不能是單方面的……非共享的理想主義是一種我們不能承諾在戰后世界中承擔的威脅。”[3]正是對戰后美國所面對的新的安全形勢、主要威脅以及美國國家利益的判斷，讓范登堡得出了美國不能再回到孤立主義，共和黨需要與秉持國際主義傳統的民主黨在外交和國家安全問題上緊密合作的結論。

冷戰期間，美蘇兩大陣營的對立，讓共和黨和民主黨幾代人都認可了范登堡的理念。在涉及美國重大對外戰略和國家安全問題上，無論是介入朝鮮戰爭、越南戰爭，還是與蘇聯達成《削減戰略武器條約》，民主黨和共和黨都保持著良好的合作模式，國會一直尊重總統特權。即使到了后冷戰時期，當美國本土遭到了恐怖主義襲擊，在反對恐怖主義威脅問題上，民主黨和共和黨同樣能保持一致。2002年1月，根據皮尤的民調結果，90%的共和黨人和82%的民主黨人表示，當時的總統喬治·W·布什和國會應該優先保護國家免受外來的襲擊。自特朗普時代開始，美國政府將大國間的戰略競爭視為美國國家安全和經濟繁榮所面臨的最主要和長期的挑戰與威脅;拜登政府則將中國視為美國所面對的“最嚴峻的威脅”。美國戰略界、國會朝野雙方在中美戰略競爭問題上同樣達成高度共識，突出表現為近年來幾乎所有涉華法案都能在美國國會高票通過。2021年6月8日，全面對華競爭的《2021年美國創新與競爭法案》更是在美國參議院以超過2/3多數（68∶32）獲得通過。共和黨人甚至改變了本黨路線，與民主黨一起通過了這項一攬子計劃，支持對半導體生產、人工智能研究、量子計算等未來技術進行巨額投資。可以說，正是對國家安全威脅的共同認識促使美國政策制定者團結在現任政府周圍，從而在外交政策問題上實現兩黨之間的高度合作。91B0C492-9B92-4AEA-BF4E-A9F74F3E4375

然而，在美國外交史上，黨派政治并不能總是停留在水邊，而是經常超越邊界，相互攻擊，將黨派之爭暴露在世人面前，表現出對外關系和國家安全領域“政治極化”的一面。尤其是冷戰結束后，隨著蘇聯的解體，外部的最大威脅與挑戰消失，美國面臨的安全問題不再似冷戰時期那樣嚴峻，傳統安全領域讓位于更加復雜的非傳統安全領域，后者成為美國政治生活中的主要話題。對于美國在非傳統安全領域所面臨的國家安全與危機的認知存在的差異，必然導致應對危機先后順序與側重點的不同，讓美國政治極化越來越頻繁地出現在外交和國家安全領域。在后冷戰時期，美國國會與總統之間，國會朝野兩黨之間，兩黨的支持者之間，經常就一些外交與國安問題出現激烈的爭吵甚至相互攻擊，甚至將分歧暴露在對手面前。這突出地表現在奧巴馬政府時期，總統與國會共和黨人在處理伊朗核問題上對立甚至對抗。

2015年1月20日晚，奧巴馬總統在國會發表國情咨文時表示，如果在美國與伊朗就伊朗核問題進行談判時，國會通過對伊朗實施進一步制裁的法案，他將行使總統否決權。對奧巴馬這一表態感到不滿的眾議院議長、共和黨人約翰·博納21日宣布，他已邀請反對伊核六方會談的以色列總理內塔尼亞胡訪美，并定于2月11日在國會發表演講。博納事先并未就此事與白宮進行協商，他表示國會有能力作出自己的決定，不認為自己是在“打臉”奧巴馬總統;白宮則認為，博納的這一舉動破壞了外交禮儀，不符合外交慣例。內塔尼亞胡在美國國會發表的言辭激烈的演說中，相當大程度上呼應了共和黨人的立場，詳細闡述了以色列對伊核問題六方會談的不滿。但圍繞伊朗核協議的黨爭并未就此結束，2015年3月9日，伊核問題六方會談在為協議定稿階段，包括麥康奈爾、麥凱恩在內的47名共和黨參議員發表了致伊朗伊斯蘭共和國領導人的公開信，“我們將把任何未經國會批準的關于你們核武器計劃的協議，視為奧巴馬總統和阿亞圖拉哈梅內伊之間的行政協議。下一任總統可以撤銷這一行政協議的任一內容，未來的國會可以隨時修改協議的條款。”[4]這封公開信打破了政治止于水邊的傳統，少數黨領袖哈里·里德稱，共和黨議員以讓總統難堪為目的對國際談判的干預，是史無前例的。

很顯然，伊朗核協議的前景已經造成了巨大的黨派分歧。奧巴馬認為，當時即將達成的核協議是阻止伊朗獲得核武器的最佳方式，符合美國的國家安全利益;而共和黨人幾乎一致認為這是一筆非常糟糕的交易，不僅不可能阻止伊朗獲得核武器，甚至會給美國國家安全帶來巨大風險。特朗普入主白宮后，不斷指責伊朗未能充分遵守協議精神，并最終于2018年5月8日宣布美國退出伊朗核協議，并對伊朗實施最高級別的制裁，與奧巴馬政府的伊核政策分道揚鑣。

此外，在涉及美國國家安全的其他領域，特別是非傳統安全領域，黨派政治極化現象更為嚴重。例如，在氣候問題上，90%的民主黨人（包括傾向于民主黨的獨立人士）認為氣候變化是對國家的主要威脅，主張美國政府需要作出更多努力以減少氣候變化的影響;而45%的共和黨人認為氣候變化只是一個次要威脅，另有24%認為它對國家沒有威脅，48%的保守派共和黨人認為政府做得恰到好處，另有26%表示美國政府做得太多。特朗普政府退出巴黎氣候協定，是黨派政治在這一問題上“極化”的體現。

非法移民問題一直是21世紀美國國家安全戰略關注的重點，黨派政治極化在這一領域的體現同樣明顯。根據皮尤2019年1月的調查，3/4的共和黨登記選民認為非法移民是美國面臨的一個嚴峻問題，而只有19%的民主黨登記選民認為非法移民是一個非常大的問題;針對特朗普在美墨邊境建設隔離墻的計劃，82%的共和黨或傾向共和黨的支持者支持特朗普政府擴大建設隔離墻，而93%的民主黨支持者對此持反對態度。民主黨控制的國會和加州與特朗普政府圍繞在美墨邊境修建隔離墻問題展開的立法與司法斗爭，同樣是不同的威脅認知所導致的黨派政治極化。

總體而言，在涉及美國國家安全戰略、外交政策的重大問題上，尤其是在傳統安全領域如兩大陣營的對立、核武器、大國競爭甚至戰爭威脅，抑或美國公眾能夠感知到的直接威脅，如曾經直接威脅美國本土安全的國際恐怖主義等，美國不同政治勢力總是能把彼此間的分歧、黨派利益放在一邊，團結在國家利益的旗幟下，共同應對美國所面臨的主要威脅與挑戰。

然而，在非傳統安全領域如氣候變化、非法移民等方面，政黨意識形態差異明顯，價值取向明顯不同;甚至是在朝鮮和伊朗核問題這類傳統安全領域，出于對美國軍事能力的自信，美國政治精英與公眾并不擔心這兩個國家能夠對美國本土構成嚴重威脅。總之，威脅認知的弱化加強了美國政治精英及民眾的離散力，對各自價值觀的堅持及現實國內政治斗爭推動黨派政治走向極化，但政治極化的領域具有一定的限度。

影響美國外交政策與國家安全領域政治極化的因素

黨派政治在美國外交政策和國家安全領域出現極化是一個非常復雜的現象，它既是美國黨派政治尤其是選舉政治的反映;同時也是美國分裂的政治文化的產物;在這一過程中，還要看到美國政治精英和媒體對于政治極化的塑造和推波助瀾;此外，冷戰結束后，美國所面對的國家安全問題的復雜化，以及美國政治人物、公眾對國家安全問題認知的差異也是其中原因。上述因素導致美國政界在涉及外交政策和國家安全的眾多問題上出現不同的政見和政策，黨派政治甚至走向對立和對抗。

首先，黨派政治是導致美國政治極化的重要因素。自從黨派政治出現在美國政治舞臺，黨爭對美國外交政策和政治分化就產生了重要影響。所以，喬治·華盛頓在《告別詞》中告誡美國公眾遠離黨派政治，稱黨派政治顛倒黑白、挑撥對立，引起猜忌和恐慌，并為外國影響和腐蝕打開方便之門。華盛頓將黨派精神稱為政府“最危險的敵人”。然而，政黨的出現并不以華盛頓的意志為轉移，美國發展成為兩黨制的典型國家，黨派精神也影響到美國對外政策并造成美國政治的對立與對抗。在美國歷史上，從圍繞是否接納新獨立的德克薩斯共和國加入聯邦，到第一次世界大戰后共和黨參議員在亨利·卡博特·洛奇的帶領下否決了威爾遜的《國際聯盟盟約》，都是黨派精神在美國對外政策領域的反映。91B0C492-9B92-4AEA-BF4E-A9F74F3E4375

即使在第二次世界大戰結束后初期，范登堡“政治停留在水邊”的呼吁言猶在耳，共和黨人也針對中國共產黨在中國大陸的勝利，對杜魯門政府的對華政策發起了攻擊。斯泰爾斯·布里奇斯、威廉·諾蘭和肯尼思·惠利等共和黨參議員攻擊杜魯門未能兌現諾言，在各個方面遏制共產主義，稱杜魯門政府的政策只能讓亞洲面臨被蘇聯征服的危險。朝鮮戰爭進入僵持狀態后，美國政治中的黨爭愈演愈烈，一些共和黨人甚至將黨派之間的緊張關系描繪為忠誠的美國人與潛在的叛國者之間的較量。一些資深的共和黨人甚至開始討論以叛國行為彈劾杜魯門和艾奇遜的可能性。這一時期的政治極化體現在麥卡錫主義的出現，來自威斯康星州的參議員麥卡錫將與民主黨政府的政策爭議升級到愛國主義爭議，聲稱共產黨人已經滲透到美國國務院，稱艾奇遜是莫斯科的工具，還指責國防部長喬治·馬歇爾向共產黨出賣美國利益。

伊拉克戰爭則提供了當代美國黨派政治極化的戲劇性案例。在美國舉國同仇敵愾應對恐怖主義威脅的大背景下，2002年10月10日至11日，參眾兩院通過決議，授權布什總統在伊拉克使用武力。這項措施獲得了共和黨壓倒性的支持，大多數參議院民主黨人、包括后來成為總統候選人的希拉里、拜登和克里也投了贊成票，眾議院40%的民主黨人支持這項決議，公眾輿論也呈現一邊倒的趨勢。在戰爭爆發前不到一個月，蓋洛普民意調查發現，59%的公眾支持軍事行動。而在2003年3月20日戰爭開始后不久，皮尤研究中心的一項民意調查發現，72%的公眾認為使用武力是正確的決定。但隨著時間的推移，傷亡人數的上升，看不到明顯的結局，以及對布什總統的看法兩極分化，美國兩黨對伊拉克戰爭的看法也越來越呈現兩極分化。在紐約時報和哥倫比亞廣播公司對2008年民主黨和共和黨全國代表大會代表的一次投票中，黨派差異的程度非常明顯。關于美國“對伊拉克采取軍事行動是否正確”的問題，80%的共和黨代表和70%的共和黨選民表示同意。與此形成鮮明對比的是，只有14%的民主黨選民和2%的民主黨代表反應積極。然而，隨著伊斯蘭國在伊拉克和敘利亞的崛起，奧巴馬政府準備在伊拉克采取軍事行動。這一次，美國政黨在是否干預的問題上走到了自己的對立面，58%的共和黨支持者反對進行軍事干預。兩黨的差異受到哪個黨主導白宮的影響，在這種情況下，政治是否止于水邊取決于誰在水里游泳。

其次，與黨派政治相關聯的是選舉政治，選舉政治同樣是造成美國政治極化的重要因素。盡管外交政策在美國總統和國會議員選舉中并非是最重要的議題，但同樣會成為雙方互相攻擊的領域。以1948年美國總統大選為例，競選雙方均未遵守范登堡的約定。共和黨全國委員會主席指責杜魯門與共產黨人達成“工作安排”，賓夕法尼亞州前民主黨州長倒戈宣布支持共和黨總統候選人托馬斯·杜威時，指責杜魯門總統在綏靖政策之間搖擺不定。杜魯門與杜威也都親自出面，指責對方充當共產黨人的工具。隨著選舉的結束，選前對杜威勝選充滿信心的共和黨人，對大選的結果感到憤懣，將杜威落選的責任歸結為：共和黨在國會山與民主黨政府的合作，將共和黨置于美國政治的邊緣。隨著范登堡罹患癌癥，共和黨在國會山的領導權移交給了黨內民族主義派別參議員，如塔夫脫、布里奇斯和惠利。兩黨合作的黃金時代宣告終結。

在1949年之后的幾年里，共和黨政要將杜魯門和民主黨描述為軟弱無能。尤其是在亞洲政策上，共和黨人堅稱，正是由于杜魯門拒絕在中國內戰中向蔣介石政權提供足夠的幫助，從而將中國“輸”給了中國共產黨。更有甚者，有人聲稱，國務卿艾奇遜在1950年6月通過公開將韓國排除在美國防線之外，為朝鮮于1950年6月入侵韓國開了“綠燈”。總之，共和黨開足馬力攻擊杜魯門政府，目標就是在美國中期選舉和總統大選中扳回一局。

政治競選活動永無止境。競爭政治中心（2017年10月更名為言論自由研究所）2015年的一份報告發現，自20世紀70年代開始，總統競選的平均時間為484天，而在20世紀50年代和60年代為286天。字面上看，從選舉結果公布的那一刻起，下一個周期的位置爭奪就開始了。由于許多國會議員和幾乎每一位第一任總統都處于不斷的競選模式中，結果陷入了這樣的惡性循環：既然有一個“我們”，就必須有一個選舉對手組成的“他們”。擴大和激發選民基礎的重要方式則是：在“我們”和“他們”之間盡可能形成最鮮明的對比，對手不能只是被誤導或錯誤的，他們必須是愚蠢的、邪惡的或兩者兼而有之。然而，當你拒絕尊重競爭對手時，你同樣不能指望競爭對手對你尊重。選舉行動推動美國黨派政治逐步走向極化。

再次，美國長期以來形成的二元化政治文化傳統，是美國政治極化的文化基礎。自美國獨立戰爭開始，美國社會就形成了二元化的政治文化傳統：獨立戰爭時期，當時的政壇主要有親英分子組成的“效忠派”，以及反英人士組成的獨立派;獨立后，圍繞批準憲法的斗爭，美國政壇分裂為支持聯邦憲法的“聯邦黨人”（更為準確的說法應該是聯邦主義者），和反對聯邦憲法、主張維護個人權利和州權、或要求對憲法草案進行修改的“反聯邦黨人”;在美國，還長期存在著本土美國人與外來移民、東部與西部、南部與北部、大州與小州、黑人與白人、天主教與新教、進步主義與保守主義等一系列二元化政治對立。在此基礎上，美國形成了不同的利益集團，而不同的利益集團往往分別依附于不同的政黨。美國政治長期呈現出二元化的特征，而兩黨制就是這種二元化政治在政黨政治中的反映。美國公眾在心理上也會歸附于其中某一個政黨，這種心理歸附與認同在近年呈現出不斷強化的特征。

20世紀50年代，當民意調查機構問美國人，在其他條件都一樣的情況下，他們是否愿意讓他們的孩子嫁給民主黨人或共和黨人？絕大多數（72%）受訪者要么沒有回答，要么說他們不在乎。相比之下，在2016年，大多數受訪者（55%）表示對他們未來的女婿或兒媳有黨派性的偏好。這就意味著，對許多美國人來說，黨派偏見已經成為他們身份認同的核心組成部分。[5]

美國媒體同樣呈現出二元化特征，分為自由主義與保守主義兩大類。不同價值取向的媒體往往會營造對與之價值觀念相同的政治人物有利的氛圍，對價值觀念相悖的政治人物往往采取嘲弄、攻擊甚至抹黑的態度。精英人物往往也會參與塑造美國政治極化輿論的活動，對政治極化起到推波助瀾的作用。這在前幾年美國自由派媒體對待特朗普問題上體現得尤為明顯。91B0C492-9B92-4AEA-BF4E-A9F74F3E4375

2018年7月16日，美國前總統特朗普與俄羅斯總統普京在芬蘭的赫爾辛基舉行美俄首腦峰會。一直為所謂俄國干涉2016年美國大選而忿忿不平的民主黨人與自由派媒體抓到了機會，向還在海外的特朗普發起了鋪天蓋地的攻擊。一位前奧巴馬政府的官員指責特朗普“叛國”;CNN的分析師則呼吁“影子政府”將特朗普趕下臺;微軟全國廣播公司的主持人瑞秋·瑪多女士走得更遠，她大聲疾呼：“在任的美國總統以前從來沒有站在反對我們自己的外國政府一邊，更不用說一個剛剛襲擊我們國家的外國政府了。如果總統今天這樣做是因為他有理由為那個國家而不是我們自己的國家服務，那么很多以前無法解釋的事情現在都可以解釋了。這是最糟糕的情況。”希拉里也借機火上澆油，發推特稱：“特朗普會見普京時的問題：你知道你在為哪支球隊效力嗎？”當時媒體中幾乎沒有人認為一位民主黨人辱罵在海外的共和黨總統是不合時宜的。前總統喬治·W·布什的新聞秘書阿里·弗萊舍的回應可謂一針見血，他說：“我記得媒體會抨擊一位質疑對手愛國主義的政治家。但由于這一指控是針對特朗普的，所以媒體看起來則相反。正是這種雙重標準讓我自己，包括許多人，對媒體失去信心”[6]。弗萊舍的評論反映了美國媒體在打擊政敵方面的不擇手段與極端化趨勢，也反映了媒體及精英人物在推動美國政治極化中的作用。

最后，美國社會對國家安全威脅的認知正在發生變化，并與政黨認同密切相關。美國政策制定者和公眾認為，安全威脅的問題在過去30年里發生了巨大變化，過去10年里，這一變化呈現加速的狀態。通過對美國多項民意調查的分析發現，直到2010年，美國人仍然認為“傳統”安全威脅，例如恐怖主義、核擴散和能源安全，是美國面臨的最緊迫的國家安全威脅。調查受訪者基本上不會將大國競爭（無論是與中國還是俄羅斯）視為嚴重威脅。但今天，各種非傳統安全問題日益凸顯，從氣候變化到疾病的跨國流行，從非法移民問題到網絡安全、公眾隱私安全，等等，黨派精英與公眾對美國所面臨的國家安全認知也隨之發生變化。

以往有關美國外交政策和國家安全的所有意識形態，都假設公眾對美國實際面臨的安全威脅有共同的認知，至少是存在由政治精英引領的公眾共識。但這些條件在今天基本上已經不存在，美國國內的兩極分化意味著：即使是非常嚴峻的挑戰，兩黨也可能無法就國家安全優先事項達成共識。芝加哥市議會在2019年的一項調查顯示：在氣候變化、中國、尤其是移民方面，“民主黨和共和黨之間的差距處于歷史新高”，民主黨更有可能將氣候變化視為威脅，而共和黨更有可能將崛起的中國和移民視為安全問題。總體而言，民主黨更有可能選擇將氣候變化（75%民主黨受訪者將其確定為2020年的重大威脅）和（新冠肺炎疫情）大流行（87%）等非傳統問題作為重大挑戰，而“共和黨人將傳統安全挑戰，包括中國作為世界強國的發展（67%）、國際恐怖主義（62%）和伊朗的核計劃（54%）確定為最主要的威脅。”[7]

此外，年輕的美國人對國家安全威脅看法變化的速度甚至比整個國家都快。卡內基基金會關于Z世代（指1995至2009年間出生的一代人）外交政策觀點的研究指出，這一代人更關心氣候變化和人權等問題，而不是戰爭或大國競爭。近一半的Z世代表示，美國的外交政策應優先應對氣候變化;只有12%的人表示應該專注于反擊中國的侵略。美國進步中心2019年的一項調查發現，與其他幾代人相比，Z世代更有可能將抗擊氣候變化、抗擊全球貧困和促進人權列為美國三大外交政策優先事項之一，而他們不太可能優先選擇防止來自伊斯蘭國或基地組織等恐怖組織威脅的政策。

總之，美國二元化政治文化傳統以及在此基礎上形成的兩黨政治、選舉政治，精英人物和媒體的塑造，再加上美國所面對的安全問題的復雜化，以及政治人物和公眾對安全問題認知的差異，造成美國黨派政治極化不斷加深。

政治極化對美國外交政策的影響

在美國對外政策歷史上，朝野兩黨合作或許并不能保證外交政策的成功，如得到兩黨共同支持的越南戰爭;而無法獲得兩黨一致支持也未必能阻止一項政策的實施，因為美國政治體制有其特殊性，尤其是在國家安全與對外政策領域，總統的行政特權往往能夠在相當大程度上突破立法機構的限制。但無法否認，在國家安全問題和外交政策領域的政治極化，無論是美國國內黨派斗爭，還是不同政府對外政策的調整與變化，都正在對美國外交政策產生越來越多的負面影響。

第一，政治極化造成政策的不穩定性，引起外部世界對美國信譽、可靠性的質疑，美國聲譽在一定程度上受到損害。對于美國這樣一個在世界各地擁有龐大的盟友體系以及號稱“基于規則的自由主義國際秩序”的領導者和主導者而言，高度的政策穩定性與連續性至關重要。它必須讓盟友相信，美國會維護他們的利益而不會將其置于安全困境中;它還要讓對手相信，它們不能指望下一任總統會對美國外交政策做出劇烈改變，“胡蘿卜和棍棒的成分或比例”會隨著政黨輪替或政權更迭而改變。

一個顯而易見的事實是，由于缺乏必要的兩黨共識，外部世界對美國外交政策承諾可信度的信心在下降。國會沒有持久的政策，使得美國總統可以通過單方面的行動迅速改變前任的外交遺產。小布什總統退出東京議定書，奧巴馬總統從伊拉克撤軍，特朗普放棄跨太平洋伙伴關系協定（TPP）、巴黎氣候協定、伊朗核協議、中程彈道導彈條約、聯合國教科文組織、聯合國人權理事會、世界衛生組織（WHO）和《開放天空條約》，等等，讓外部世界看到美國對外政策改變的隨意性。如果政黨的權力發生改變，尤其是當一個政黨在白宮取代另一個政黨時，美國對外政策往往會發生某種程度的改變。這種政策的不穩定不可避免地會讓美國對外政策的對象，無論是盟友還是對手，懷疑美國外交政策的可信度。對此，美國現任總統拜登有著清醒的認識，2020年大選期間，他在《外交事務》發表的文章中指出：“外交也需要信譽，而特朗普粉碎了我們的信譽。在外交政策的實施中，尤其是在危機時期，一個國家的話語是其最寶貴的財富。通過退出一項又一項的條約，放棄一項又一項的政策，放棄美國的責任以及大大小小的事情，特朗普已經使美國在世界上的話語破產。”[8]91B0C492-9B92-4AEA-BF4E-A9F74F3E4375

然而，拜登不愿意接受的事實是：整個世界對美國信譽的擔憂并不僅僅與特朗普的政策有關，它們根源于美國國內的政治兩極分化，根源于美國選民首先選舉出特朗普這樣的人當總統。外部世界無法確定未來美國的發展方向，他們都在關注美國國內兩大政治勢力激烈的政治爭論，也都在觀察特朗普在共和黨內的影響力是否可能減弱。總之，沒有人知道美國選民2024年會選出一位怎樣的總統，并將美國帶向哪個方向。

第二，政治極化對美國的聯盟體系造成了傷害。聯盟是基于共同威脅或共同利益建立起來的具有可靠性與可預測性的合作伙伴關系。近年來，尤其是特朗普時期，美國對待盟友的政策發生了明顯變化。從來沒有一位美國總統像特朗普那樣質疑跨大西洋安全框架和經濟框架的基本原則。在歐洲國家看來，特朗普在以歐洲國家的國防開支來衡量聯盟的價值。與其前任總統私下敦促美國盟友為安全關系作出更多貢獻不同，特朗普直接對盟友進行公開脅迫，提出了過高的分擔要求，并威脅盟友，如果不能滿足他的要求，美國將放棄他們。2020年6月，在未與德國協商的情況下，美國單方面宣布從德國撤出9500名士兵;在亞洲，美國同樣未與韓國協商，就單方面宣布取消與韓國的聯合軍事演習。這讓法國總統馬克龍發出了北約“腦死亡”的質疑;時任德國總理默克爾在北約峰會后也表示：“我們可以完全依靠他人的時代已經過去了”。美國在印太地區的重要盟友澳大利亞戰略界也質疑，是否可以依靠美國來平衡中國崛起，甚至探討如何對沖“莽撞中國與無能美國的雙重風險”。聯盟可靠性的削弱迫使美國盟友制定更加獨立的外交政策和軍事戰略，歐盟的“戰略自主”，馬克龍倡導“歐洲軍事和技術主權”，就是在這樣的背景下產生的。

在對待英國脫歐與歐盟問題上，特朗普政府同樣表現出政策的不可靠性。他明確表示支持英國脫離歐盟，并且愿意在英國脫離歐盟后，啟動與英國的貿易談判。他甚至對歐盟未來的生存能力表示懷疑。特朗普更愿意與歐盟內部的民族國家進行雙邊合作，而非與歐盟進行多邊合作。在2019年歐洲議會選舉中，特朗普的前戰略策劃師班農在巴黎頻頻與歐盟各國主張脫歐的政黨接觸。盡管沒有明確證據證明此舉是受特朗普指使，但也很少有人相信與美國政府無關。尤其是美國國務卿蓬佩奧2018年12月在布魯塞爾的演說中曾經宣稱，英國脫歐是“一個政治警鐘”，他質疑“歐盟是否確保將各國及其公民的利益置于布魯塞爾官僚的利益之前？”[9]這個演說被歐盟輿論界廣泛解讀為是對歐盟的指責。然而，美國的建制派則擔心，鑒于英國的外交、軍事和經濟影響力，英國的退出可能會使歐盟成為對美國不那么有能力和不那么可靠的合作伙伴。這反過來又推動了美國國內的政治對立，眾議院議長佩洛西公開宣稱，如果英國脫歐削弱了結束北愛爾蘭宗派沖突的和平協議，美英自由貿易協議就沒有任何機會。政治極化不可避免地造成盟友間政策、心理裂痕加大。

第三，政治極化造成的美國外交政策波動也會影響美國管理與敵對國家關系的能力。在冷戰結束后的30年間，朝鮮、伊朗、伊拉克和利比亞等一直被美國視為主要威脅之一，避免這類國家獲取大規模殺傷性武器尤其是核武器，是美國處理與這些國家外交關系的重點。要說服這些國家停止發展或拆除核設施，美國不僅需要交替使用“胡蘿卜加大棒”的雙重手段，更關鍵是要有相對穩定的連續性政策。對手與自身政策的不穩定及不可靠都會破壞雙方政治交易的能力。無論是在朝鮮還是伊朗核問題上，美國不同政府的政策搖擺，最終導致了美國所要處理的問題朝著相反的方向發展。

1994年10月21日，美朝在日內瓦正式簽署了《關于解決朝鮮核問題的框架協議》，協議的核心內容是將朝鮮的石墨反應堆改為輕水反應堆，在輕水反應堆建成之前，美國每年向朝鮮提供50萬噸重油作為替代能源，所需要的資金將由美國牽頭組成一個包括韓、日等國在內的國際財團負責提供。除此之外，美國還保證不對朝鮮首先使用或威脅使用核武器，放寬對朝鮮的貿易和投資限制。克林頓政府與朝鮮達成的框架協議遭到國會共和黨人的攻擊，他們拒絕為協議中承諾的重油輸送和輕水反應堆提供資金。小布什政府上臺后，對朝鮮政策轉趨強硬。2002年1月，布什政府將朝鮮列為“邪惡軸心”之一，并毫不掩飾自己對朝鮮政權的厭惡。媒體披露的美國《核態勢審議報告》將朝鮮列為使用核武器的對象之一。2002年12月，小布什政府以朝鮮違反了朝鮮核問題框架協議為由，停止向朝鮮提供重油，引發了協議的崩潰和三年后朝鮮加入核俱樂部。在伊朗核問題上，美國幾乎面臨同樣的問題。在伊核六方會談最艱難的時刻，伊朗外交官曾經問美國談判代表之一威廉·伯恩斯，他為什么相信最終達成的協議不會被下一屆政府輕而易舉地推翻？伯恩斯給出了一個連他自己都無法相信的答案：“如果所有當事方都遵守自己的義務，我們的系統就會堅持這一義務。”[10]這就有了奧巴馬政府簽署伊核協議、特朗普政府退出、拜登政府再開啟重返伊朗核協議談判的惡性循環。

第四，政治極化會影響美國政府利用外交手段與其他國家建立有約束力條約的能力。根據憲法，美國政府與其他國家簽署的條約要在參議院獲得2/3的多數批準。由于一個政黨在參議院獲得67個以上的席位較為罕見，條約獲得批準就需要一些反對黨議員的同意。冷戰結束后，美國政黨政治的兩極分化不僅大大增加了條約批準的時間，條約獲得參議院批準的難度也在上升。美國國務院列出的1945年以來提交的有待參議院批準的45項條約，其中22項是由奧巴馬政府提交的。盡管奧巴馬政府提交的條約比前兩屆政府少得多，兩個任期也只有38項（小布什政府有95項，克林頓政府則多達189項），但其中只有44%在三年內獲得了批準;而第二低的卡特總統的批準率都達到了76%，里根、布什父子、克林頓政府條約批準率都在80%甚至90%以上。[11]奧巴馬政府條約批準記錄證明了在政治極化的情況下，參議院的共和黨人不愿意批準民主黨政府與國外簽署的條約，甚至不愿意就其簽署的條約進行投票表決。

上述狀況迫使美國行政部門盡量避免與外國簽署條約，而是代之以行政協議。這種做法雖然避開了參議院的掣肘，但下一屆政府同樣可以輕而易舉地廢除或退出這些行政協議，這必然會造成美國政策的不可靠性與不穩定性。從奧巴馬到特朗普再到拜登，類似的戲碼一直在上演。91B0C492-9B92-4AEA-BF4E-A9F74F3E4375

結語

總體而言，面臨嚴峻國家安全威脅的狀態往往會讓國內各種勢力變得更加統一，而處于相對良性的國際環境往往會讓國內各種勢力形成不同的觀念，難以達成共識。戰后美國對外政策的歷史表明，在國家面對重大安全威脅面前，美國主要政治勢力、朝野兩黨基本上能夠達成高度的共識，停止黨爭;同時，我們也要看到，兩黨畢竟具有更多的共同意識形態和價值觀念，以及共同的文化基因，這也決定了美國政治極化的有限性;此外，美國朝野兩黨在一些具體問題上可能會存在分歧甚至對立，但美國政治精英及公眾對于國家核心利益的判斷基本上不會存在太大差異，從維護國家核心利益的角度出發，不同政治勢力也會盡力尋求各方的共同點。從這個角度看，我們不宜夸大美國社會的政治極化現象，更不能指望美國不同政府大國競爭戰略會出現顛覆性變化。

與此同時，包括美國在內的整個世界所面對的國家安全問題日益復雜，傳統安全與非傳統安全問題往往相互交織，加上美國獨特的二元化政治結構、黨派政治、選舉政治的需要等，不同利益集團、政治勢力的政治分歧與對立甚至對抗也是常態，政治極化難以避免。國內政治的極化必然會反映到美國外交政策中，影響美國外交政策的可靠性和連續性，甚至對美國國際信譽造成傷害，并為美國在各個領域的競爭對手提供縱橫捭闔的空間，這也是美國政治不得不概括承受的現實。

注釋

[1][2][3]Vandenberg， A. H.， "American Foreign Policy"， in Robert C. Byrd， The Senate， 1789-1989： Classic Speeches， 1830-1993， Washington， D. C.： Government Printing Office， 1994. pp. 599-605.

[4]United States Senate， "An Open Letter to the Leaders of the Islamic Republic of Iran"， https：//data.bloomberglp.com/assets/sites/2/150309-Cotton-Open-Letter-to-Iranian-Leaders.pdf.

[5]Mettler， S. and Lieberman R. C.， "The Fragile Republic： American Democracy Has Never Faced So Many Threats All at Once"， Foreign Affairs， 2020， 99（5）， p. 185.

[6]Curl， J.， "With Trump， Politics No Longer Stop at the Water's Edge"， https：//www.washingtontimes.com/news/2018/jul/17/with-trump-politics-no-longer-stop-at-the-waters-e/.

[7]Smeltz， D.; Daalder， I.; Friedhoff， K.; Kafura， C. and Helm， B.， "Rejecting Retreat： Americans Support US Engagement in Global Affairs"， https：//www.thechicagocouncil.org/sites/default/files/2020-11/report_ccs19_rejecting-retreat_20190909.pdf.

[8]Biden J. R.， "Why America Must Lead Again： Rescuing U.S. Foreign Policy After Trump"， Foreign Affairs， 2020， 99（2）， pp. 72-73.

[9]Pompeo， M. R.， "Restoring the Role of the Nation-State in the Liberal International Order"， https：//si.usembassy.gov/restoring-the-role-of-the-nation-state-in-the-liberal-international-order/.

[10]Burns W. J.， "Polarized Politics Has Infected American Diplomacy"， https：//www.theatlantic.com/ideas/archive/2020/06/polarized-politics-has-infected-american-diplomacy/612778/.

[11]Schultz， K. A.， "Perils of Polarization for U.S. Foreign Policy"， The Washington Quarterly， Winter 2018， p. 14.

責 編/陳璐穎91B0C492-9B92-4AEA-BF4E-A9F74F3E4375