新形勢下社會單位消防監管簡析

張蕾

摘 要：針對新時代下消防救援機構如何做好社會單位的消防監管工作，結合實際工作經驗，提出了四個方面的基本工作思路，以期提高社會單位消防監管成效及社會單位消防安全水平。我國消防救援機構在經歷國家機構改革后，建筑消防設計審核與驗收職能由消防救援機構移交至住房和城鄉建設部門，而消防救援機構對社會單位消防監管工作的重心也從事前監管轉向事中與事后監管。面對新時代如何做好社會單位的消防監管是擺在全體消防監督人員面前的一道考題。下面筆者將結合自身的工作實際淺析如何有效利用大數據時代下的信息技術做好相關消防監管工作。

關鍵詞：消防管理;社會單位;消防監管

中圖分類號：F121文獻標識碼：A文章編號：1005-6432（2022）13-0133-04

DOI：10.13939/j.cnki.zgsc.2022.13.133

1 明晰各方責任，回歸單位主體責任

《中華人民共和國消防法》（以下簡稱《消防法》）中第二條規定：消防工作貫徹預防為主、防消結合的方針，按照政府統一領導、部門依法監管、單位全面負責、公民積極參與的原則，實行消防安全責任制，建立健全社會化的消防工作網絡。此規定明確了消防工作的各方職責，政府、部門、單位、公民都應該參與消防工作。社會單位的消防監督管理應該回歸社會單位的主體責任，政府及職能部門的主要職責是監督社會單位的主體責任落實情況，只有社會單位學會自我管理、主動管理，才能更好地完成本單位的消防安全管理工作，[1]而不是按照目前消防監督員負責管理單位的模式，也就是“保姆式”管理。

政府安全生產監管執法部門應該履行安全生產“管行業必須管安全、管業務必須管安全、管生產經營必須管安全”的要求，[2]結合《消防安全責任制實施辦法》（國辦發〔2017〕87號）對所管轄的社會單位依法進行管理，履行管理職責。

近年來隨著清剿火患等眾多專項行動的開展，消防監督執法工作出現了一定程度的偏移，發生了重數量輕質量、執法不嚴、執法不到位等現象。比如一個自然年度中對某個重點單位的消防檢查次數達四五次，同時由于目前我國的消防技術標準嚴格，管理規定復雜，執法人員對相關技術規范的理解不同，很少存在完全符合要求的單位，因此容易出現多次受案、多次處罰的情況，給社會單位造成“狼來了”的錯覺。此外，目前消防監督檢查“見物不見人”，主要注重對消防設施設備與對火災隱患的檢查，而對社會單位履行消防安全責任情況的檢查并不全面。

基于此，消防救援機構作為消防工作主管部門，應注重消防安全重點單位的日常監督管理與非消防安全重點單位的監督抽查相結合。其中，對于消防安全重點單位劃分的標準建議進一步細分，可以根據單位的經濟效益與管理水平劃分為三類：第一類是經濟效益不好，管理水平低下;第二類是經濟效益較好，管理水平低下;第三類是經濟效益好，管理水平較高。針對上述三類單位應分別采取不同的監管措施，第一類單位存在問題最多也最難監管，可列為消防救援機構重點監管的對象;第二類單位主觀上愿意做好消防安全管理工作，但由于人員不足、投入不夠、制度不完善等原因，管理水平沒有跟上，消防救援機構的重點應當放在幫助其建立消防管理機制上，從而實現單位的良性自我管理;第三類單位則無須投入過多精力，按照“雙隨機”的要求，做好監督檢查即可。消防救援機構要首先監管好消防安全重點單位，同時兼顧其他非重點單位。

2 社會單位的消防監管閉環

社會單位的消防監管應當以社會單位的自我管理為起點，社會單位的隱患整改為終點，從而形成一個完整的閉環監督工作模式，如圖 1所示。這既是社會單位消防管理的工作鏈，也是社會單位監管的責任鏈，鏈條上的各責任主體都肩負著相應的職責，各方依法履行自己的職責，最后就會在社會單位處形成閉環，這也符合我國《消防法》的要求。

如何讓鏈條上的各責任主體履行好各自的責任是消防救援機構需要思考的重要問題，問題的關鍵在于如何規定好各責任主體的職責邊際，還要明確其對應的具體權利及義務。同時可以規定各方履職后的“盡職免責”，如果一味破壞式追責，則無法保證整個責任鏈的有效運行。

2.1 社會單位

社會單位作為消防管理工作的責任主體，在整個社會單位消防安全管理閉環中扮演著最為重要的核心角色，消防安全管理工作是其自身必須要做好的工作，因為一旦發生火災，造成的損失只能由自身承擔。因此從主觀意愿上看，所有的社會單位都有做好消防安全管理工作的意愿，但實際中往往會存在投入有限、能力不足等問題。對于這種情況，消防救援機構可以通過與有關行業主管部門的聯合監管來提高社會單位的消防安全管理水平。但消防救援機構與行業主管部門履行監管職責，發現存在的火災隱患并督促單位整改后，遇到單位拒絕整改或以非正當理由拖延整改，應當明確這種情況中消防救援機構與行業主管部門將予以免責，而社會單位作為責任主體，其應對可能發生的火災事故負全部責任。

2.2 第三方消防技術服務機構

第三方技術服務機構在目前社會單位的消防安全管理工作中往往扮演著較為模糊的角色。隨著技術服務機構準入門檻的放開，越來越多的人員和機構參與到社會消防工作中來，但是隨之而來的是質量參差不齊、技術能力不一，無法提供高效、可靠的技術服務。社會單位寄希望于第三方技術服務機構解決消防安全管理問題，可能將消防安全管理工作全權委托給第三方機構，從而忽略了自身所應當承擔的管理責任，但第三方機構往往只能完成有限的工作。基于此，消防救援機構作為主管職能部門，應該充分發揮監管指導的作用，在明確消防單位應該承擔的責任的同時，推進第三方技術服務機構建設，做好指導與監督工作，提高第三方技術服務機構的服務質量，采取“市場化”的手段提高消防安全管理工作。

2.3 行業主管部門

對行業主管部門來說，在消防管理工作中應當按照“三個必須”的要求，積極落實《消防安全責任制實施辦法》（國辦發〔2017〕87號）中第十二、十三、十四條對縣級以上人民政府工作部門規定的消防安全職責。作為消防救援機構應當主動對接，將日常監督檢查情況及時向各相關行業主管部門反饋，以便于各部門形成監管合力。A43C8687-DC61-4478-9525-BBEB16B5D667

2.4 消防救援機構

對于消防救援機構來說，做好社會單位的消防監管要實現“從單一監管向綜合監管轉變、從管事向管人轉變、從查隱患向查責任轉變”，要積極拓寬社會單位管理方式，采取社會化的手段推進單位的消防管理建設，如推動重點單位引入專業消防安全管理團隊;對規模較大、危險性較大的場所應聘請注冊消防工程師提供更為專業的技術服務;實行消防安全評估制度，每年聘用有資質的消防技術服務機構對單位消防安全狀況進行全面檢查評估;[3]實行“公示承諾、信用管理”制度，單位應定期將消防安全責任落實等情況向社會公示并作出承諾，接受政府和社會監督，并納入國家信用體系管理;實施火災公眾責任強制保險，明確大型人員密集場所投保的硬性規定等。消防救援機構同時作為消防監督執法的主體，依照法律規定對社會單位開展消防監督檢查，要對單位存在的消防安全隱患與單位落實消防管理責任的情況進行全面檢查，監督執法起點于檢查“具體隱患”，但落腳一定要放到“責任落實”。

3 社會單位消防監管與新技術的應用

當前，各種新技術蓬勃發展，將其與消防救援機構的日常消防監管工作結合起來可以有效提高工作效率，從而解決執法人員少、工作任務大的難題。

消防救援局發布的《消防救援隊伍信息化發展規劃（2019—2022）》文件中明確要實現“互聯網+”消防監管，要圍繞“雙隨機一公開”抽查機制，適應消防安全社會治理的新需求，推動從“線下監管”向“線上監管”轉變，建立“黨政同責、部門負責、單位主責、社會協同”的消防工作新格局，提升消防“事中事后”監管能力。[4]這為新時代下的消防監管指明了方向，雖然全國的“互聯網+”消防監管標準尚未統一，但目前仍然可以針對現有的數據及需求開展相關工作。

3.1 構建社會單位消防安全標準化管理體系及平臺

通過日常“雙隨機、一公開”對社會單位的消防監管發現，各單位消防管理水平不一，管理制度與管理方法也五花八門。筆者所在湖南省消防救援總隊曾在2010年、2011年制定了各類場所的消防安全標準化管理標準，并形成了地方標準，但在后續的實施過程中并沒有得到較好的落實。相對而言，《企業安全生產標準化基本規范》（GB/T 33000—2016）對企業安全生產標準化管理體系建立、保持與評定的原則和一般要求都進行了細致的規定，并在實際應用中得到了非常嚴格的落實，這極為便于社會單位的使用及相關職能部門的監管。因而社會單位消防安全管理標準化管理體系的建立還有一段路要走。為積極響應應急管理部消防救援局工作部署，國務院安委會《消防安全專項整治三年行動實施方案》要求全面推行行業消防安全標準化、規范化管理建設，統一社會單位消防安全管理標準有利于消防執法的公正性與準確性，因此有必要在目前現有的基礎上對社會單位的管理標準結合實際情況進行調整，并結合互聯網新技術的應用使管理標準中的要求更加容易落地且具有可行性。

3.2 制定社會單位消防安全評估標準，探索建立精準監管模型

國務院《關于加強和改進消防工作的意見》（國發〔2011〕46號）及原公安部消防局《火災高危單位消防安全評估導則（試行）》（公消〔2013〕60號）（以下簡稱《評估導則》）均要求建立火災高危單位消防安全評估制度。《評估導則》第四條將火災高危單位消防安全評估的內容分為13個方面，其中消防安全管理相關內容占比超過一半，包括了規程制度、滅火和應急預案的制定和落實;人員配備和防火巡查、檢查的開展情況;員工消防安全培訓和宣傳;消防設備設施的完好性和操作人員持證上崗情況;電器產品、燃氣用具的線路維護保養情況;疏散通道、消防車通道保持暢通情況;易燃易爆危險品管理情況;防火分區、防火間距及消防車登高作業區域保持有效情況等內容。同時《評估導則》中明確規定各省、自治區、直轄市消防救援機構應結合實際，制定本地區火災高危單位消防安全評估標準。對目前已發布消防安全評估標準且采用權重量化消防安全評估結果的省份與直轄市進行統計分析，結果如表1所示。

從表1可知，現今各省市執行的消防安全評估標準中，絕大部分省市更側重于建筑防火和消防設施設計等內容，未能更好反映出建筑的整體消防安全管理水平，也不符合《評估導則》中明確的評估內容規定，因而提高消防安全管理的權重占比勢在必行。因此，需要制定符合社會單位消防管理要求及新時代下消防監管要求的消防安全風險評估標準，引導社會單位不斷提高消防安全水平及火災防控能力。只有建立了符合實際的評估標準，同時借力信息化手段，實現全覆蓋、動態化評估，可以方便消防救援機構及時、客觀掌握社會單位消防管理情況。

3.3 聯動各行業部門，實現“單一監管向綜合監管”的轉變

國務院安委會《消防安全專項整治三年行動實施方案》要求建立完善行業系統消防安全管理規定，健全各行業部門與消防救援機構分析評估、定期會商、聯合執法等工作機制，分級分類進一步提升標準化、精細化管理。因此對于建立多部門聯動的綜合治理，可以從實現數據互聯互通開始。結合某市“智慧城市”建設的相關資料，筆者收集了某市部分職能部門的現有數據，詳見表2。通過對各部門的數據進行對接，可以構建一個綜合監管體系。

比如可以通過獲取企業基本信息及企業納稅信息、年度凈利潤相關信息可以及時為行政處罰裁量提供參考;通過獲取建設工程竣工驗收報告，及時掌握社會單位新增情況及驗收情況;通過社保繳存相關數據掌握單位消防安全管理人員情況，可以解決資質掛靠問題等，還可以進一步建立執法數據及社會單位管理信息的推送，便于行業部門落實對所管轄行業單位的管理。綜上所述，通過數據的互聯互通能夠為實現綜合監管找到準確的抓手。

3.4 監督檢查重點查單位責任落實情況，實現“查隱患向查責任”的轉變

通過對《中華人民共和國安全生產法》（以下簡稱《安全生產法》）與《消防法》進行比較不難發現，關于生產單位主體責任的落實《安全生產法》的要求要嚴于《消防法》，其中《安全生產法》第九十四條規定：未按照規定制定生產安全事故應急救援預案或者未定期組織演練的，責令限期改正，可以處五萬元以下的罰款;逾期未改正的，責令停產停業整頓，并處五萬元以上十萬元以下的罰款，對其直接負責的主管人員和其他直接責任人員處一萬元以上二萬元以下的罰款，這對單位落實主體責任有更強的約束力。而《消防法》中只要求先進行責令限期改正，逾期未改再進行處罰。現在消防監督檢查要實現由“查隱患向查責任”轉變，那么真正的監督必須落到“責任”二字，不落到責任上，就不能找出導致隱患的真正原因，單位在被指出存在的隱患并被處罰的時候，就很難去反思自己的過錯，而會把消防監督檢查當成純粹的挑毛病。久而久之，社會單位與有關消防部門之間就可能形成認知上的對立。所以，查隱患只是找出產生隱患原因的一種方法，不捅破介于隱患與責任之間的這層“窗戶紙”，監督執法實際上就是不完整的。反過來，如果發現存在的消防隱患，依據法律法規和單位內部管理的有關制度規定對號入座，找出失職瀆職、管理弱化的原因所在，然后有針對性地提出并進行相應處理，消防監督檢查也就實現了關口前移，真正發揮了懲戒作用，從而形成了有效震懾。

可以結合新技術的應用，在監督檢查時全面檢查單位的主體責任落實情況，如開發社會單位自我管理系統，幫助社會單位建立內部消防安全管理體系并作為信息化管理手段，將社會單位日常落實消防巡查、消防宣傳、培訓演練、隱患整改等信息予以記錄，以便于消防救援機構檢查，從而督促單位落實主體責任。

4 社會單位火災事故責任追究

通過構建社會單位消防監管的責任鏈條，真正將涉及消防安全管理的各責任主體納入管理閉環當中，再對各角色的責任邊際予以明確，當監管鏈條中的各角色履行了相應的職責，盡到了相應的責任，才能正確發揮鏈條上每個角色的功能。如果發生火災后進行追責，則應該按照責任履行的情況進行仔細調查，并合理確定事故中各角色應承擔的責任，從而修正監管責任鏈條，完善監管閉環，提升社會單位消防安全管理水平。

落實好中央“放管服”要求，進一步加強事中事后監管是全面貫徹黨的十九大和十九屆二中、三中、四中、五中全會精神的要求，是加快打造市場化法治化國際化營商環境，推動社會持續健康發展的必經之路。作為履行消防監管國家主管部門，應當提升高度，主動適應新時代，及時調整、修正社會單位消防監管模式，做好消防監督工作，維護社會消防安全形勢穩定，為經濟建設保駕護航。

參考文獻：

[1]孫穎.試論現行《消防法》的修改完善[D].天津：南開大學，2008.

[2]吳昊.鄭州市消防管理社會化研究[D].鄭州：鄭州大學，2016.

[3]蔣軍.加強對消防監督的制度化管理[J].商業文化，2011（11）：99.

[4]張彥，黃麗勇.楚雄州“智慧消防”建設的探索與運用[J].城市建筑，2019，16（18）：190-192.A43C8687-DC61-4478-9525-BBEB16B5D667