新形勢下互聯網金融監管思路探析

摘 要：近年來，我國互聯網金融行業高速興起，對社會經濟發展起到了一定積極作用。但由于缺乏有效監管與科學引導，其無序發展也引發了一系列亂象，使消費者蒙受巨大損失，金融秩序和社會穩定受到影響。同時行業監管與行業發展趨勢脫節問題也日益凸顯，各界關于互聯網金融監管目標以及監管必要性存在認識層面的不統一。

關鍵詞：監管創新;金融監管;互聯網金融監管

中圖分類號：F830.9 文獻標識碼：A 文章編號：1005-6432（2022）13-0193-04

DOI：10.13939/j.cnki.zgsc.2022.13.193

文章針對互聯網金融行業發展新趨勢以及暴露出的新問題進行考察，對加強和完善行業監管的必要性進行分析論證，進一步梳理監管層面存在的短板和不足，總結新趨勢下監管應對原則思路，并從統籌推進監管頂層設計、包容行業有序創新、引導市場主體正確表達訴求等角度，提出具體應對措施，以供借鑒。

1 互聯網金融行業發展新趨勢及新問題

1.1 互聯網金融行業發展及監管歷程

1.1.1 互聯網金融行業發展情況

互聯網金融是指傳統金融機構與互聯網企業利用互聯網技術和信息通信技術實現資金融通、支付、投資和信息中介服務的新型金融業務模式。其業務范圍包括但不限于互聯網支付、網絡借貸、股權眾籌融資、互聯網證券、互聯網基金銷售、互聯網保險、互聯網信托以及互聯網消費金融等業態。20世紀90年代互聯網金融業態誕生于美國，2006年左右首次引入國內，自2013年以點對點網絡借貸（P2P）為代表的互聯網金融平臺在國內爆發式增長，2015年國內P2P運營機構總量達到 3800家。同一時期國內互聯網保險、互聯網銀行相繼獲批，信托公司、證券公司、基金公司等傳統持牌金融機構也紛紛布局互聯網金融，我國互聯網金融行業進入高速發展階段?？陀^上看，互聯網金融在我國落地后迅速增長有其必然性和必要性，對于促進普惠金融在中國發展、提升金融服務質量與效率、引導民間借貸規范化等方面具有積極意義。

但是由于缺乏有效監管與引導，爆發過后互聯網金融行業在國內迅速進入了無序發展期，各種風險事件頻繁暴露，隨之而來的是監管機關強勢整頓。

1.1.2 互聯網金融行業監管歷程

對于互聯網金融行業的監管，截至目前我國尚無統一適用的法律或行政法規，監管政策多體現在各部門分別或聯合發布的規范性文件當中。例如2015年7月，中國人民銀行會同十部委發布了《關于促進互聯網金融健康發展的指導意見》。2016年10月，國務院辦公廳發布《互聯網金融風險專項整治工作實施方案》，對互聯網金融風險專項整治工作進行了全面部署安排，人民銀行和相關部門也對各自監管領域分別提出實施方案。

隨著一系列專項整治活動的推進，互聯網金融領域的風險得到了較為有效的控制，行業整體進入了整頓清理期。以之前最為活躍的網絡借貸為例，全國實際運營的P2P網貸機構高峰時期約5000家，隨著專項整治逐漸壓降，目前已經完全清零。

1.2 互聯網金融行業發展新趨勢

1.2.1 形式多樣化

隨著網絡借貸等領域強勢監管及專項整頓，部分之前主要經營網絡借貸平臺的機構轉型為“助貸機構”“金融科技公司”等新形式，通過風控外包、客戶引流等模式與持牌金融機構合作，繼續以互聯網模式從事金融相關業務。相較于網絡借貸等傳統模式，新型的業務模式更隱蔽，更難以監管。

1.2.2 動因復雜化

早期以股權投資形式進入互聯網金融企業的資本多以企業估值提升、出資溢價退出為初始目標，但由于監管機關相繼出臺文件限制類金融企業上市、掛板和再融資，投資方通過上市或再融資變現退出的路徑短期難以實現。在此背景下資本驅動的互聯網企業更加傾向于追逐短期、高額回報，一些企業開始大幅抬升利率、增加杠桿，甚至不惜游走于監管套利的灰色地帶，積聚了不穩定甚至風險因素。

1.2.3 主體集中化

考察互聯網金融行業細分領域頭部企業股權結構可以發現幾家著名互聯網巨頭的身影。一方面源于技術優勢驅動、流量數據驅動容易形成贏者通吃的市場主導地位;另一方面也與幾家互聯網巨頭近年來持續不斷的資本運作和投資布局密不可分。據統計，在移動支付領域，截至2018年支付寶與財付通合計已占據國內交易規模市場份額的90.6%，事實上形成了雙寡頭壟斷的地位。10家主要互聯網流量巨頭已經基本實現支付、融資、財富管理、保險經紀業務的牌照全面布局。其中9家機構持有互聯網小貸牌照，控股或參股消費金融公司，其中6家已持有基金銷售牌照。此外，部分互聯網流量巨頭還控股或持股了互聯網銀行以及互聯網保險機構。

1.3 新風險聚集

我國經濟進入新常態背景下，互聯網金融發展也進入了新的階段，由此引發的問題、風險與行業發展初期階段相比發生了深刻變化。

1.3.1 杠桿率提升、風險聚集

如根據公開媒體報道，個別互聯網金融巨頭旗下小貸公司通過 ABS 等方式進行表外融資，截至 2017 年 6 月末，凈資本合計 106 億元，總貸款余額合計 2651 億元，存量 ABS 余額超過 2500 億元，融資總額與資本金額的比例遠遠超過當地監管機關2.3 倍的杠桿要求。

1.3.2 邊界模糊、監管套利

前期專項整頓主要集中于網絡借貸領域，部分借貸平臺轉型為“助貸機構”“金融科技企業”后，并沒有真正轉變身份定位，仍然變相從事借貸中介活動，甚至通過與部分銀行、信托、保險公司等持牌金融機構相互勾結，利用市場優勢地位附加不合理條件、強制捆綁銷售、轉嫁成本、違規收取助貸、增信費用，變相增加隱性融資成本，侵犯融資主體的知情權、自主選擇權和公平交易權。

1.3.3 經營者集中、壟斷地位濫用E85B7C94-6317-4903-BD2E-2EAFB6888C19

主體集中并不必然導致壟斷，壟斷也并不必然導致無效率。但是互聯網金融行業如此普遍的經營者集中，以及其向傳統金融領域的平臺化擴張，當巨頭擁有或控制各種傳統金融牌照后，混業跨界經營無疑為其規避主體監管、從中套利創造了客觀上的便利條件。尤其當個別企業事實上取得重要金融基礎設施的主導地位，其中潛藏的系統性風險因素不容忽視。

2 新形勢下持續加強、完善監管的必要性

2.1 關于監管目標及監管必要性的認識分歧有待統一

近期有互聯網企業家公開批評我國監管部門“管的能力很強，監的能力不夠” “監管部門監管到后來，變成了自己沒有風險，自己部門沒有風險，但是整個經濟有風險，整個經濟不發展的風險”。上述言論簡單地把互聯網金融的行業發展與監管對立化，認為我國金融監管不能適應行業創新需求，阻滯了互聯網金融業務的發展。有從業者甚至認為 “數據將成為生產資料，計算會是生產力，互聯網是一種生產關系?！痹噲D證明互聯網金融與傳統金融業務有本質區別，從而不應適用統一的監管規則。這類說法雖然只是一家之言，但也引發了社會廣泛關注與討論，從中可以看出關于互聯網金融監管的必要性以及監管目標，社會各界認識確實存在一定程度上的不統一。

2.2 互聯網金融的本質仍然是金融，必須接受金融秩序監管

金融的本質是資金融通和風險管理。互聯網金融通過科技手段大幅提高了資金融通效率，在生產力角度蘊含著進步萌芽。但是從近年來國內、國外的實際運行情況來看雖然形式各異，但其從事的交易模式及盈利模式，實質仍然是傳統金融領域中借貸資本、資產管理等運行模式的演化形式，和傳統金融行業并無本質區別，無非這種新的形式披上了“金融科技”外衣?；ヂ摼W金融沒有改變金融的實質，接受現行金融秩序的監管莫能例外。前期無序發展階段集中爆發的風險事件及其引發的社會問題也從實證角度證明，缺乏有效監管引導，互聯網金融行業難以持續健康發展。

在既定經濟基礎背景下，以及現有的社會環境下，在可預見的時期內，上層建筑對互聯網金融業態的外部監管和約束，不應也不會有本質性的放松，相反應展開如何進一步在支持、引導互聯網金融發展的基礎上優化監管的思考。

2.3 現行監管存在應對被動滯后、方式方法簡單等不足

基于我國互聯網金融應用端實踐多樣性，國內監管實踐經驗不可謂不豐富。與初期無序發展階段相比，近年來監管技術已有長足進步，網絡借貸等具體領域的監管規則已落地實施并取得一定治理成效。但仍需清醒認識到目前的監管體系與監管規則，尚難與互聯網金融行業發展新趨勢、新問題相匹配。

前期的專項風險整治雖然及時遏制了網絡借貸領域風險的蔓延，但是卻從側面反映出監管標準單一;監管應對相對滯后;監管方法以被動監管為主;對業務創新缺乏包容性、主動性和前瞻性;達不到統一行業認識和指引行業發展方向的導向效果，難以起到防患于未然的作用。

由于行業興起過于迅速，監管層面未及時搭建頂層設計和上位立法，監管規則仍然分散于網絡借貸、小額貸款等具體領域，由不同的部門在各自負責領域執行，一定程度上也給企業通過各種形式規避監管留下了空間。

2.4 面對新發展趨勢和新風險因素，應有新的監管應對思路

如果忽視互聯網金融行業的時代特點及相應風險特征，刻舟求劍式固化套用傳統金融行業監管理念和規則，而不能及時改進完善監管體系、監管規則、監管技術，那么不但會因與實際脫節導致監管失效，消費者利益受損;同時也難以取得行業整體認同理解，引發對監管的反彈甚至產生各種規避行為。

3 新形勢下監管應對思路和措施建議

3.1 明確監管目標和基本原則，樹立底線意識

散見于各部門監管文件中的監管原則已難以適應行業新的發展趨勢以及新的風險因素。為明確監管導向，首先有必要確立互聯網金融行業統一的監管底線和基本原則，即以不發生系統性金融風險為底線，以持牌經營為基本原則。明確只要從事金融業務，就應當按照現行的金融監管體系依法接受與其風險程度相適應的準入管理，嚴格落實從業主體持牌經營。

具體到監管目標，首先應立足保護風險識別能力不強、信息地位不對稱的互聯網金融投資者或消費者的利益;其次是維護行業內合法、有序的競爭關系;同時要引導互聯網金融服務實體經濟，防止以技術創新為名脫實向虛，造成供給和需求之間的無效空轉。

3.2 重視頂層設計，建立一致性和穿透性監管體系

要對行業層出不窮的創新行為或規避監管的業務模式進行有效識別并動態監管，避免部門差別帶來監管標準差異，就需要一定程度上突破分業監管的傳統理念，從頂層設計角度制定更具一致性和穿透性的監管體系;以監管原則和監管目標為導向，穿透業務表象，按照業務實質確定適用監管規則。對實質上同一類型的互聯網金融業務，無論其表現形式或技術手段如何，均一視同仁;不論該主體采用網絡借貸還是助貸的形式，亦不論其直接撮合交易還是在幕后為金融機構推薦業務，只要其明示或暗示承諾保證固定收益或投資利益不受損失，就必須接受針對其損失承擔或風險吸收能力的指標監管;只要其交易實質存在期限錯配可能，就必須確保有針對資金流動性匹配的監管，從而確保實質相同的業務遵守相同規范體系和相似程度監管規制。同時通過將監管的重心從交易主體轉向交易行為，盡可能達到跨機構、跨行業的統一監管，從而減少監管層面的真空或重疊，適應行業之間界限逐漸模糊的新發展態勢。

新的監管體系構架中，要特別重視互聯網金融行業近年來逐漸出現經營者集中、濫用市場地位的新情況，以及伴隨而生的不正當市場競爭行為和侵犯消費者利益行為。監管層面需要盡快建立具有操作性的規則體系，填補反壟斷、反不正當競爭法律法規在互聯網領域的空白地帶，改進和加強平臺經濟領域反壟斷監管，保護市場公平競爭環境，切實維護消費者利益和社會公共利益。

3.3 完善監管理念與監管技術，包容行業創新E85B7C94-6317-4903-BD2E-2EAFB6888C19

單純運動式整治只能達到治一時之亂的效果，無法根本上解決監管與行業之間“一管就死、一放就亂”的“周期律”。監管規則制定者和執行者應當認識到互聯網科技與金融行業只會結合得更加緊密這一發展方向上的歷史趨勢，正確理解行業內外對監管提出的意見與建議;以相對包容的心態看待互聯網金融作為一個行業整體在發展前期因缺乏經驗、缺乏引導、缺乏監管而出現的失誤和錯誤;并以開放的態度吸取世界范圍內先進的監管理念與監管技術。

在這一點上英國金融監管的經驗，尤其是監管沙箱（Regulatory Sandbox）制度的運用值得我國借鑒。英國金融行為監管局（FCA）負責金融業務的行為監管，無論以何種形式從事金融業務的機構均須事先取得監管機關的許可。而監管沙箱制度可以理解為監管部門為從事互聯網金融等金融創新的公司提供的一塊“受限試錯空間”，即由企業提出申請，在其可提供FCA認可的消費者保護措施的前提下，由FCA授予其有限許可，允許企業在有限范圍內對其業務模式進行實際運行測試，并由FCA對測試過程進行全程檢測和評估，最終判定是否對該企業的特定業務給予正式許可、允許其向市場進行推廣的監管模式。在監管沙箱封閉測試過程中，FCA視情況向企業提供針對性特殊指導、監管規則有限豁免，甚至出具“非強制措施承諾”，從而保障企業只要未明顯違反剛性監管規定，則FCA不就受測業務采取監管強制措施。

截至目前，英國已先后啟動了7個批次的監管沙箱項目。監管沙箱制度可以說是為互聯網金融等創新金融業務量身定制的監管技術革新，是金融科技與監管理念的有機融合。與傳統監管的后發監管、被動監管、強制監管相比，監管沙箱制度既設置了剛性底線，又提供了容錯空間;既降低了監管成本，又確保風險不會外溢;既保護了消費者權益，又為創新企業提供了先行先試空間;更重要的是通過主動與監管對接，企業可以得到監管反饋，得以及時修正、優化業務模式，使得業務在測試結束后取得監管正式許可、市場全面推廣的可能性大大提高。

2019 年，中國人民銀行等六部委也已批準在部分地區開展金融科技應用試點，從中明顯可以看到對監管沙箱理念的借鑒。但是觀察首批實施試點的項目，可以發現目前進入國內試點方案的項目更多集中在具體技術、流程手段方面的應用，業務模式方面的實質創新不多;且首批入選的項目主體仍以傳統持牌金融機構為主，非持牌企業只能以同持牌機構合作申請的模式才有機會“聯合入箱”。試點內容和主體上的限制反映出監管技術在實施和應用層面仍然受到傳統思路制約，沙箱制度在我國的作用空間也因此大大受限。從這個角度看，互聯網金融創新監管未來還有很大的提升和改進空間。

3.4 引導市場主體正確表達訴求，自覺接受監管

隨著我國社會轉型所帶來的社會群體構成變化、思想意識多元變化以及互聯網企業的社會影響日益突顯，互聯網金融行業中包括民營企業主、創業人員和技術人員等在內的新社會階層人士的經濟地位與社會地位逐步提高，他們的各項訴求也逐步顯現。而由于這一階層一定程度上占據著互聯網話語權通道，他們的各種訴求表達更加容易引起輿論關注和爭議。

互聯網金融行業的監管需要正視新時期的新問題，除了具體監管制度與監管措施層面需要跟進并適應行業新發展趨勢外，有必要密切關注以企業家為代表的互聯網金融從業者的思想動態，以及其所反映出的各項訴求。監管機關以及行業自律組織可以發揮與行業緊密聯系的特殊優勢，積極引導新社會階層理性、合法、有序地表達各項訴求，一方面充分發揮互聯網金融行業中新社會階層人士活力、能力以及智力等方面的優勢，保證政治吸納的效果;另一方面更要堅持從正確方向上宣導國家政策導向，幫助他們樹立全局觀念與社會共同價值理念，避免其小團體主義、個人主義等傾向，確?；ヂ摼W金融領域新社會階層人士與黨和國家在思想上求同、行動上一致。

4 結論

在我國社會經濟進入新發展階段大背景下，互聯網金融行業也面臨由高速增長向高質量發展階段的轉變，在此過程中有必要清醒判斷互聯網金融的本質，清晰識別新形勢下的新風險因素，充分認識現階段進一步加強和完善互聯網金融監管的必要性。監管層面應當客觀正視互聯網金融領域監管存在的短板與不足，及時明確監管底線和監管目標;適時搭建行業監管體系與監管框架;與時俱進地發展監管技術、完善監管規則;營造因勢利導、包容有序的監管環境;推動我國互聯網金融監管規范和治理體系的持續優化，實現創新和監管的良性互動，促進互聯網金融行業在風險可控前提下健康、穩定和可持續發展。

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[作者簡介]雍杰棟（1981—），男，漢族，甘肅蘭州人，高級經濟師，碩士，研究方向：法律。E85B7C94-6317-4903-BD2E-2EAFB6888C19