動物防疫各方委托代理關系分析

顏起斌

（農業農村部畜牧獸醫局，北京 100125）

習近平總書記指出：“堅持人病獸防、關口前移，從源頭前端阻斷人獸共患病的傳播路徑”[1]。世界動物衛生組織（OIE）指出，目前流行的人傳染病中有60%是人獸共患病，人的突發傳染病至少75%有動物來源，具有生物恐怖潛力的病原80%來源于動物[2]。動物防疫關系國家食物安全、公共衛生安全，是政府社會管理和公共服務的重要職責[3]。動物防疫工作由縣級以上人民政府統一領導，國務院農業農村部門主管，縣級以上地方人民政府農業農村主管部門負責本轄區動物防疫工作[4]，屬于屬地負責、政府領導、上級業務指導關系。處理好各級政府以及部門的關系十分重要。正如毛澤東所言：“有中央和地方兩個積極性，比只有一個積極性好得多”[5]。

免疫是有效預防疫病的重要措施[6]。我國要求對高致病性禽流感、口蹄疫等動物疫病的群體免疫密度應常年保持在90%以上，免疫抗體合格率應常年保持在70%以上[7]。強制免疫的組織落實及強制免疫補助方式改進是動物防疫部門的重點工作之一。以之為例，可以較好認識動物防疫工作中各級政府以及部門的關系。從而為更好地構建和諧關系，提升績效提供依據，也可以為認識和改善類似的屬地管理事物央地關系提供參考。

1 上下級部門委托代理分析框架的適用性

1.1 上下級政府關系主要基于公共產品和財政關系，當前呈現共治和均權特點

央地關系主要是公共產品和財政關系。隨著對公共部門和公共產品提供方式認識的發展，首先是對地方政府角色的認識不斷變化。從傳統財政聯邦主義到新公共管理，再到公共選擇理論、新制度經濟學、治理理論，地方政府角色經歷了由高層政府的補充[8]到創造公共價值的推動者[9]的演變，和追逐自身利益的組織[10]、信息不全次優契約主體[11]、網絡式地方治理推動者[12]的不同認識。其次，在不同歷史階段的經濟社會背景下，對上下級政府間關系認識集中在財政關系集權分權的演變。從最優分權模式的“菜單”[13]、政治管轄與收益范圍重合的財政均等原則[14]、“以足投票”理論[15]、收益和成本內化的最低層級原則[16]、稅收劃分原則[17]、TOM 模型[18]，到第二代財政分權理論，認為政府應該維護良好的市場秩序，任何一級政府都不能實行絕對壟斷政策，下級自主權對上級政府有制約作用[19]。再次，公共產品和財政視角下，我國央地關系大致經歷了3 個階段。因視角不同階段劃分不盡一致，如央主地從、地方主義、央地共治[20]，以改革開放、1992 年確立社會主義市場經濟體制為分界點[21]，單極化階段、二元化階段、多元化階段[22]。對中央對地方分權的研究，主要有經濟分權模式[23-24]、博弈模式[25]、適度分權模式[26]、雙向依賴均權模式[27]等。當前，國家央地府間關系呈現出共治、多元化、分權和雙向均權的特點。

1.2 上下級部門間財政關系逐漸弱化，難以完全基于財政關系分析

上下級部門之間具有府間關系不同的特點。一方面，上級部門對下級部門激勵約束機制有限。以往上級部門對下級部門在財、物、機構等方面的指導越來越受到限制[28-29]。經典的財政集權分權模式逐漸成為上下級部門關系的次要方面，基于這一模式難以準確、全面分析。對上下級部門關系，可以基于序貫博弈模型分析[30]，但對非經濟利益的計量存在困難?；鶎觿游锓酪吖ぷ魈幱谵r村地區，具有農村干群關系的共性特點。基于農村干群關系的利益實質[31]和治理體系不完善的主因[32]，按照基層公共事務治理體系內外平衡的框架[33]，顏起斌[34]提出了理順不同層級政府部門、政府與市場、政府與社會在動物防疫方面關系的建議。但該研究沒有分析部門之間不同于政府間的特殊性。另一方面，動物防疫的外部性增強了其部門關系不同于政府間一般關系的特殊性。動物防疫的外部性，不僅體現在從業主體個體不完全承擔動物疫病成本，不完全享有其收益，而且體現在部門和政府之間、上下級政府及其部門之間也存在成本負擔和收益的不完全，如疫病跨區域傳播及防控[35]。

1.3 政府及其部門與管理相對人適用委托代理關系模型，這一模型的開放性可以嵌入多種情境分析

上下級部門及政府間以及與管理服務對象間關系，總體上可以在委托代理理論框架下分析。首先，委托代理理論核心內容是利益沖突和信息不對稱情況下的激勵相容和參與約束。委托代理理論是代理理論兩大分支之一[36]，是分析科層制機構最為流行的理論[37]，它和交易成本理論是新公共管理理論的契約框架[38]，相較于后者，它更側重交易達成和組織內部行為[37]。由于委托人和代理人之間存在利益沖突、信息不對稱，可能產生逆向選擇、道德風險等問題[39]，需要在激勵相容約束和參與約束條件下，使代理人的努力水平符合委托人的利益[40]。委托代理理論的共同代理模型認為，委托人之間的共謀在任何時候都將是最優、有強納什均衡存在[41]；多任務代理理論認為，減少替代性任務的激勵或激勵互補性任務其中的一項可以達到較好效果。其次，委托代理理論的開放性使得嵌入情境增強適應性成為可能。針對該理論為“美國制造”[42]，對其他國家情況解釋力不足[43-44]的問題，學界豐富了嵌入在委托代理行為中的多層次情境[45]。主要是根據“制度四層次視角”分析框架[46]，宏觀層次考慮國家正式和非正式制度情境，微觀層次考慮管理者之間差異和經濟社會需要，橫向組織間層次結合社會網絡理論和資源依賴理論[47]。再次，委托代理理論也適宜作為分析我國行業管理的基本框架。在我國，公共資源的初始委托人是全體人民，上下級政府是“自上而下”的委托代理關系[48]。委托代理關系的假設前提是效用目標的沖突：政府、機構、公眾以及上游、下游、自身“三重利益”和經濟社會多重目標[49]。信息不對稱和上下級的目標沖突與共容，可能引發地方在自身效用最大化驅使下的信息操縱、逆向選擇、道德風險、應聲蟲行為、短期投機行為等[50]。對準公共產品供給市場化中的委托關系模型證明，政府補貼應該采用動態補貼方式[51]。由于激勵約束的存在，地方愿意將更多資源投向能夠帶來本地經濟增長的直接投資中去[52]。

2 上下級部門委托代理分析基本模型的構建

2.1 基本分析框架

考慮到不同層級地方政府，包括省級、地市級、縣級政府，在動物防疫主要職責上的相似性，在本研究中可以將其視為一個整體，即地方政府。可以將中央政府、國家主管部門，地方政府、地方主管部門，基層政府（鄉鎮政府）、基層部門，從業主體作為委托代理各主體，構建委托代理模型（圖1）。從模型可以看出，各級地方政府、各級部門都具有多重委托關系。行業監管工作具有共同代理特點，委托人之間盡量合謀，可以優化結果。同時，要充分考慮委托人之間、委托人與代理人之間存在目標不一致、信息不對稱的問題，并注意非正式制度和法制化、管理能力不足問題。

2.2 基本框架可能面臨的問題

屬地管理和業務指導的雙重委托代理關系的目標不一致、信息不對稱問題：（1）從業主體與代理人之間。從業主體有信息優勢，有機會主義動機，如虛報信息獲取補助等。從業主體以生產經營贏利為目的，而代理人有保供給、安全、就業和穩定等多重目標，經濟目標與社會目標存在張力。（2）政府與部門之間。部門掌握專業知識、技能、實際需求，有信息優勢，按照韋伯和休斯的論證[53]，有自身利益最大化的趨勢，如擴大部門職權、爭取超額財政支持等。政府對管轄權范圍政治經濟社會總體全面負責，與部門負責的專業領域目標存在張力。（3）上下級部門之間。隨著層級遠離最終委托方（從業主體），上級部門很大程度依賴下級部門提供信息，存在信息遞減、信息過濾、下級部門共謀等問題。

2.3 外部性加深了目標的不一致性

對于存在外部性的準公共產品（如動物防疫），從業主體不完全承擔生產成本（如傳染病發生和擴散的損失），不完全擁有準公共產品收益（如防止傳染病的擴散）。存在外部性時，競爭性市場是無效的，從業主體的收益在個體供需均衡點上，達不到社會總體效用最大化，進一步增強了從業主體作為整體委托人形成的政府及其部門目標，與具體從業主體個體目標之間的張力，需要通過庇古稅或補貼糾正外部性[54]。外部性的跨區域外溢，如傳染病跨地區擴散的風險和防疫效果收益的外溢，造成上級政府及其部門與下級政府及其部門目標張力。

3 動物強制免疫補助政策實施的委托代理關系模型分析

3.1 統一招標采購強制免疫疫苗的委托代理關系模型

強制免疫補助，由中央財政根據國家統計局公布的畜禽飼養量、單體畜禽補助標準和補助系數等因素測算補助經費，切塊下達各省級財政包干使用；各省份根據疫苗實際招標價格、需求數量、政府購買服務數量及動物防疫工作等需求，結合中央財政補助經費，據實安排省級財政補助經費；強制免疫疫苗集中招標采購由省級動物防疫部門會同財政部門組織[55]。省級部門招標的疫苗通過地市、縣級動物防疫部門分發，由鄉鎮政府組織、基層動物防疫部門具體實施發放給養殖場戶。這一模式的委托代理關系基本框架如圖2。

3.2 統一招標采購模式分析

這一模式下，經費根據統計數據和招標價格測算，補助經費在中央和省級財政內運行，通過省級招標采購變換成疫苗實物，通過地市、縣級動物防疫部門發放到養殖場戶。可以看出，國家統計、財政管理制度是現行補助模式大部分環節效率和有效性的保障。在財政補助經費轉化為疫苗產品時（疫苗招標采購），由于主管部門和經辦人員的信息優勢，容易引發逆向選擇和道德風險，需要完善和強化招投標、紀檢監察制度。除強制免疫補助政策發放疫苗外，養殖場戶與疫苗生產（經營）企業通過市場交易時，形成委托代理關系，由于雙方目標不一致且企業具有信息優勢，可能引發企業虛假宣傳，如“高價苗”優于“政采苗”。這并不是由強制免疫補助模式而引發，其實質是委托代理關系中信息不對稱，具有信息優勢的一方誘導需求的問題。

3.3 強制免疫“先打后補”的委托代理關系模型

2017 年以來，中央財政允許對符合條件的養殖場戶實行強制免疫“先打后補”的補助方式[55]。目前，大部分地區的做法大致是，由養殖場提出申請，地方防疫部門審核備案，養殖場自行購買合法疫苗免疫，養殖場提供相關憑證申請補助，地方防疫部門結合免疫效果監測等，對補助申請進行審核，地方財政部門根據動物防疫部門審核結果發放補助經費。這一模式的委托代理關系框架如圖3。農業農村部提出，2022 年在全國所有省份的規模養殖場戶實現“先打后補”，2025 年逐步全面取消政府招標采購強免疫苗[56]。

3.4 “先打后補”模式分析

這一模式規避了財政補助向疫苗轉化環節，即招標采購環節，可能發生的逆向選擇和道德風險。在某種程度上是將外部職責（招投標和紀檢）內化（動物防疫部門）。為保障補助資金準確發放，增加了養殖場戶申請、基層匯總和省級審核、逐級發放等環節。但如果增加環節、掌握資金的層級和部門過多，在不同層級部門以及部門與養殖場戶的每對委托代理關系均存在目標不一致、信息不對稱的情況下，也可能導致逆向選擇和道德風險，且涉及面廣。由于相對于農業種植補貼、農機具補貼等針對固定資產補貼而言，疫苗補貼依據畜禽飼養量、實際免疫數量和效果測算和發放，信息獲取具有難度，仍需要保留一定審核方式。但仍應盡可能減少財政補助資金申請匯集、審核、發放的環節。

4 幾點啟示

作為比較典型的共同代理關系，增強相關政策透明度，加強上級部門與從業主體的直接聯系，利用“政策窗口”及時將部門主張轉變為政府政策，提升部門在中國特色社會主義市場經濟條件下的管理能力和水平，發揮社會多方參與力量（如激勵動物診療等機構更好履行疫情報告，參與防控等義務[57]），對于優化管理績效具有重要意義?；诒疚臉嫿ǖ哪Ｐ停瑥膹娭泼庖哐a助實施方式分析出發，對動物防疫工作關系有幾點啟示。

4.1 將選擇權留給委托人

強制免疫補助的目的是發揮將動物防疫外溢收益部分內化的作用。發放疫苗實物在糾正外部性的情況下，可能進一步扭曲了市場激勵效果。按照科斯關于產權明晰在市場條件下可達成帕累托最優的定理[58]，在規定強制免疫病種和畜禽種類并足額安排財政補助，糾正動物防疫外部性后，應更多地讓市場機制發揮作用?！跋M券”類似措施不僅可以保障政策目標且將選擇權留給了最終委托人，但大范圍實施成本高，現階段操作難度大。不論具體形式如何，都需要進一步健全市場，使生產（經營）企業和養殖場戶之間的委托代理關系中，前者因信息優勢導致的逆向選擇和道德風險，能夠在監管制度和措施的有效控制之下。除強制免疫補助外，應考慮如何健全動物防疫服務市場，在有關政策糾正外部性前提下，充分發揮市場機制作用，讓從業主體有更多選擇權。

4.2 將外溢性收益內化

直接發放財政補助將養殖場戶外溢性收益部分內化。在上下級政府及其部門之間，由于收益的外溢性（防止疫情跨地區傳播、健康安全畜禽產品供給等），造成目標存在差異，也可以通過將收益內化而部分改善。如，中央財政疫苗補助資金撥付比例向畜禽養殖集中地區，尤其是畜禽產品調出地區傾斜，將動物防疫收益內化。

4.3 減少信息不對稱是關鍵

行業管理過程中，除準公共產品收益外溢導致目標不一致外，主要問題是信息不對稱。這種信息不對稱隨著政府層級增加而增加。同時還可能造成“距離悖論”[59]。根據共同代理理論，上級政府及其部門作為基層政府及其部門的委托人，應加強與最終委托人的溝通。此外，應充分尊重和調動下級部門的自主性、主動性，將服務和產品的提供盡量放在能夠涵蓋成本收益的最低層級。