烏魯木齊市0～3歲嬰幼兒照護(hù)服務(wù)機(jī)構(gòu)現(xiàn)狀調(diào)查與思考

孔 娜，韓 楊

（烏魯木齊幼教集團(tuán)，新疆 烏魯木齊 830000）

一、研究目的

2019年發(fā)布的《烏魯木齊市關(guān)于促進(jìn)3歲以下嬰幼兒照護(hù)服務(wù)發(fā)展的實(shí)施方案》，對烏魯木齊市開展0～3歲嬰幼兒照護(hù)服務(wù)工作提出明確要求，指出實(shí)現(xiàn)幼有所育的關(guān)鍵是建立完善0～3歲嬰幼兒托育服務(wù)體系，這讓更多家長意識到健康、安全、專業(yè)的照護(hù)環(huán)境對嬰幼兒一生的發(fā)展起著關(guān)鍵作用，并致力尋求有質(zhì)量甚至高質(zhì)量的托育機(jī)構(gòu)。筆者采用問卷、訪談、實(shí)地走訪等方式調(diào)查了解烏魯木齊市0～3歲嬰幼兒托育服務(wù)機(jī)構(gòu)的現(xiàn)實(shí)樣態(tài)，分析其在發(fā)展中存在的困難與問題，以期為日后完善烏魯木齊市托育服務(wù)體系、提高托育服務(wù)質(zhì)量提供數(shù)據(jù)資料。

二、研究對象與方法

（一）研究對象

為充分考慮調(diào)查對象的樣本代表性，本次研究采用多階段分層整群抽樣的辦法選取研究樣本。根據(jù)烏魯木齊市衛(wèi)健委和市場監(jiān)督管理局提供的全市范圍內(nèi)61家照護(hù)服務(wù)機(jī)構(gòu)信息，剔除6家已注銷的托育機(jī)構(gòu)信息，將全市已注冊的55家嬰幼兒照護(hù)服務(wù)機(jī)構(gòu)列為研究對象展開深入研究。

（二）研究工具與方法

本研究主要采用問卷調(diào)查法和訪談法，編寫問卷時參考了華東師范大學(xué)《上海市托育供需現(xiàn)狀調(diào)查及對早教中心職能的再思考》，并結(jié)合烏魯木齊市0～3歲嬰幼兒照護(hù)服務(wù)實(shí)際，在專家及一線教師的指導(dǎo)修正下，制定完成《0～3歲家庭嬰幼兒照護(hù)服務(wù)需求與現(xiàn)狀調(diào)查問卷》。

（三）研究過程

本次調(diào)查采用線上發(fā)放問卷、實(shí)地走訪等形式進(jìn)行，回收行業(yè)端托育服務(wù)機(jī)構(gòu)問卷55份（其中已開展托育服務(wù)的機(jī)構(gòu)問卷19份，未開展托育服務(wù)的機(jī)構(gòu)問卷36份），有效回收率100%，采用SPSS22.0統(tǒng)計軟件進(jìn)行數(shù)據(jù)處理與分析。

三、研究結(jié)果與分析

（一）機(jī)構(gòu)基本信息

研究發(fā)現(xiàn)，截至2021年5月，在市場監(jiān)管部門注冊登記的托育服務(wù)機(jī)構(gòu)數(shù)量總計61家，而實(shí)際投入運(yùn)營的僅有19家，見表1。其中，達(dá)坂城區(qū)和烏魯木齊縣注冊登記的數(shù)量均為0，總體存量低，區(qū)縣之間分布不均衡。在衛(wèi)生健康部門備案情況方面，全市提交備案申請的托育機(jī)構(gòu)有33家，各區(qū)通過備案的0～3歲托育機(jī)構(gòu)僅有17家，未通過備案的有16家。

表1 機(jī)構(gòu)基本信息

（二）機(jī)構(gòu)運(yùn)營范圍

如圖1所示，針對已運(yùn)營的嬰幼兒照護(hù)服務(wù)機(jī)構(gòu)經(jīng)營范圍調(diào)查結(jié)果顯示，各機(jī)構(gòu)均覆蓋了托育服務(wù)，并主要關(guān)注了主營業(yè)務(wù)，但對延展服務(wù)的關(guān)注度不高。而對36家已注冊但暫未運(yùn)營機(jī)構(gòu)主營項(xiàng)目的調(diào)查結(jié)果顯示，主要經(jīng)營項(xiàng)目為教育咨詢和教育培訓(xùn)，其業(yè)務(wù)延展與托育服務(wù)有著較大的相關(guān)性。

圖1 烏魯木齊市0-3歲嬰幼兒照護(hù)服務(wù)機(jī)構(gòu)經(jīng)營范圍

（三）面臨的困難及需要的支持

1.面臨的困難。

首先，注冊并已運(yùn)營機(jī)構(gòu)面臨的困難。如表2所示，有84.21%的機(jī)構(gòu)表示暫未享受過任何優(yōu)惠政策，10.53%的機(jī)構(gòu)享受了稅收優(yōu)惠，5.26%的機(jī)構(gòu)獲得了房租減免優(yōu)惠。

表2 注冊并已運(yùn)營機(jī)構(gòu)目前享受的優(yōu)惠政策

表3顯示，已運(yùn)營機(jī)構(gòu)面臨的主要困難中位于前三位的主要是：缺乏社會資源支持（89.47%）、政策宣傳與知曉率不夠（78.95%）、托位嚴(yán)重過剩及缺少完整的運(yùn)營體系（36.84%）。

表3 注冊并已運(yùn)營機(jī)構(gòu)面臨的困難

其次，注冊但暫未運(yùn)營機(jī)構(gòu)所面臨的困難。表4顯示，36家注冊但暫未運(yùn)營機(jī)構(gòu)面臨的最大問題是開辦政策不清楚、資金短缺和現(xiàn)有場地受限。

表4 機(jī)構(gòu)注冊但暫未運(yùn)營的原因

在對托育機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人深度訪談時進(jìn)一步得知，社會層面對托育服務(wù)的宣傳程度與重視程度亟待提升。對于托育機(jī)構(gòu)自身來說，他們希望盡快獲得社會各界對托育服務(wù)的認(rèn)可。另一方面，各機(jī)構(gòu)也在訪談中提出如下訴求：希望政府層面能盡快出臺相關(guān)政策與法規(guī)，規(guī)范托育機(jī)構(gòu)發(fā)展的同時給予扶持政策，緩解托育機(jī)構(gòu)目前面臨的發(fā)展困難。此外，希望上級分管單位能給予實(shí)際性的支持，為機(jī)構(gòu)發(fā)展提供便利條件，結(jié)合各機(jī)構(gòu)自身實(shí)際情況進(jìn)行工作推進(jìn)。

2.需要的支持。

首先，注冊并已運(yùn)營機(jī)構(gòu)需要的支持。從表5可知，注冊并已運(yùn)營機(jī)構(gòu)急需的支持首先是政府按托位補(bǔ)貼（78.95%）；其次是房租減免（73.68%）、政策扶持及資金補(bǔ)助（68.42%）；其余為加強(qiáng)宣傳，提高家庭送托意愿；教師資源及資金補(bǔ)助；衛(wèi)生醫(yī)療機(jī)構(gòu)支持協(xié)助。

表5 注冊并已運(yùn)營機(jī)構(gòu)需要的支持

其次，注冊但暫未運(yùn)營機(jī)構(gòu)需要的支持。由表6可知，政策支持（房租、稅收）、市場推廣支持、師資供給支持和場地支持是注冊但暫未運(yùn)營機(jī)構(gòu)最想得到的支持與幫助。除此以外還需要第三方托育輸出服務(wù)機(jī)構(gòu)為其提供養(yǎng)育體系、課程體系、運(yùn)用管理體系的輸出，帶動托育機(jī)構(gòu)朝著專業(yè)、健康、安全的方向發(fā)展。

表6 注冊但暫未運(yùn)營機(jī)構(gòu)尋求的支持與幫助

（四）注冊并已運(yùn)營機(jī)構(gòu)投資回收情況

如表7所示，注冊并已運(yùn)營機(jī)構(gòu)盈利狀況欠佳，84.21%的機(jī)構(gòu)表示投資未回收，盈虧持平的占比僅為15.79%，尚無機(jī)構(gòu)已回收并有盈利。

表7 資金回收情況

（五）注冊并已運(yùn)營機(jī)構(gòu)區(qū)域開設(shè)情況

如表8所示，注冊并已運(yùn)營機(jī)構(gòu)區(qū)域設(shè)置規(guī)范化有待提升，目前尚未完全按照我國住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部頒布的《托兒所、幼兒園建筑設(shè)計規(guī)范》執(zhí)行，即：托兒所、幼兒園建筑應(yīng)由生活用房、服務(wù)管理用房和供應(yīng)用房等部分組成；也未達(dá)到國家衛(wèi)生健康委員會出臺的《托育機(jī)構(gòu)設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)（試行）》的要求，即：托育機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)配備符合嬰幼兒月齡特點(diǎn)的家具、用具、玩具、圖書和游戲材料等。

表8 注冊并已運(yùn)營機(jī)構(gòu)區(qū)域開設(shè)情況

（六）注冊并已運(yùn)營機(jī)構(gòu)安全保障情況

如圖2、圖3所示，有10.53%的機(jī)構(gòu)保健人員無幼兒園保健醫(yī)資格證。此外，10.53%的機(jī)構(gòu)無保安，兼職保安占比31.58%。?

圖2 注冊并已運(yùn)營機(jī)構(gòu)保健人員持證情況

圖3 注冊并已運(yùn)營機(jī)構(gòu)安保人員情況

（七）注冊并已運(yùn)營機(jī)構(gòu)托育服務(wù)內(nèi)容

如表9所示，已運(yùn)營機(jī)構(gòu)主要提供嬰幼兒照護(hù)服務(wù)（94.74%）、科學(xué)膳食（89.47%）及早教服務(wù)（78.95%），也會涉及家庭育嬰培訓(xùn)（42.11%）、醫(yī)療護(hù)理（31.58%）和入戶指導(dǎo)（21.05%）。

表9 注冊并已運(yùn)營機(jī)構(gòu)托育服務(wù)內(nèi)容

選項(xiàng) 小計 比例C.科學(xué)膳食D.家庭育嬰培訓(xùn)E.醫(yī)療護(hù)理F.入戶指導(dǎo)G.其他本題有效填寫人次17images/BZ_63_638_455_1066_496.png89.47%8 6 4 1 1 9images/BZ_63_638_520_1066_561.png42.11%images/BZ_63_638_584_1066_626.png31.58%images/BZ_63_638_649_1066_691.png21.05%images/BZ_63_638_714_1066_756.png5.26%

四、結(jié)論與建議

（一）結(jié)論

1.托育機(jī)構(gòu)相關(guān)政策知曉率不夠。自2019年4月起，在國務(wù)院辦公廳《關(guān)于促進(jìn)3歲以下嬰幼兒照護(hù)服務(wù)發(fā)展的指導(dǎo)意見》的引領(lǐng)與指導(dǎo)下，新疆維吾爾自治區(qū)人民政府及烏魯木齊市人民政府圍繞加快建立和完善嬰幼兒托育服務(wù)體系這一重點(diǎn)，強(qiáng)化政策引導(dǎo)和統(tǒng)籌引領(lǐng)，相繼出臺《關(guān)于促進(jìn)3歲以下嬰幼兒照護(hù)服務(wù)發(fā)展的實(shí)施意見》《關(guān)于促進(jìn)3歲以下嬰幼兒照護(hù)服務(wù)發(fā)展的實(shí)施方案的通知》［1］，并在烏魯木齊市第十六屆人民政府第32次常務(wù)會議中提出制定《烏魯木齊市支持社會力量發(fā)展普惠托育服務(wù)專項(xiàng)行動政策清單》，初步建立了烏魯木齊市嬰幼兒照護(hù)服務(wù)的政策法規(guī)體系。但在本次研究中卻反映出以下問題：目前烏魯木齊市已經(jīng)投入運(yùn)營的19家托育運(yùn)營機(jī)構(gòu)中，有16家機(jī)構(gòu)表示暫未享受過優(yōu)惠政策；“托育機(jī)構(gòu)需要的支持”統(tǒng)計結(jié)果顯示，其急需的政策支持有按托位補(bǔ)貼、房租減免、政策扶持及資金補(bǔ)助、提高家庭的送托意愿等。此外，在對托育機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人深度訪談時進(jìn)一步得知，托育機(jī)構(gòu)希望政府層面能盡快出臺相關(guān)政策與法規(guī)，在幫助托育機(jī)構(gòu)規(guī)范發(fā)展的同時給予政策扶持，為托育服務(wù)機(jī)構(gòu)紓困。上述研究結(jié)果說明，目前托育機(jī)構(gòu)對3歲以下嬰幼兒照護(hù)服務(wù)發(fā)展相關(guān)政策了解不足，因而不能結(jié)合自身實(shí)際條件積極尋求政策支持。

2.托育機(jī)構(gòu)運(yùn)營管理水平還需提升。研究發(fā)現(xiàn)，已運(yùn)營的19家托育機(jī)構(gòu)中多數(shù)托育機(jī)構(gòu)屬于租房辦園，存在規(guī)模較小、僅有室內(nèi)活動場地，戶外活動只能在小區(qū)內(nèi)的公共場所開展，保健人員、安保人員配備不到位等問題。部分托育機(jī)構(gòu)尚無法完全滿足托育服務(wù)機(jī)構(gòu)相關(guān)資質(zhì)要求，在人均用房面積、室外活動場地、廚房用餐標(biāo)準(zhǔn)、消防安全、師資力量等方面達(dá)不到規(guī)范要求。這些機(jī)構(gòu)通過工商部門以教育咨詢類公司、母嬰保健公司等形式注冊，并在此基礎(chǔ)上增設(shè)一些嬰幼兒教養(yǎng)功能，因其無法在相關(guān)部門登記注冊，政府也就無法按照相關(guān)規(guī)定對其運(yùn)營進(jìn)行監(jiān)管。

3.托育機(jī)構(gòu)嬰幼兒科學(xué)照護(hù)水平有待提高。研究結(jié)果顯示，在已運(yùn)營托育機(jī)構(gòu)提供的服務(wù)中，提供科學(xué)膳食、早教服務(wù)占比較高，相比之下，家庭育嬰培訓(xùn)、醫(yī)療護(hù)理和入戶指導(dǎo)服務(wù)開展較少。研究發(fā)現(xiàn)，對嬰幼兒的入戶指導(dǎo)尚處于探索階段，“養(yǎng)”“醫(yī)”“教”結(jié)合覆蓋率較低。

（二）建議

1.強(qiáng)化組織領(lǐng)導(dǎo)，優(yōu)化管理體制。3歲以下嬰幼兒的托育服務(wù)具有普惠性和公益性，最柔軟的群體理應(yīng)得到最周全的照護(hù)。目前對0-3歲嬰幼兒托育國內(nèi)大部分地區(qū)強(qiáng)調(diào)“政府引導(dǎo)、家庭為主、多方參與”的發(fā)展模式［2］為進(jìn)一步有效構(gòu)建普惠并有質(zhì)量的嬰幼兒照護(hù)服務(wù)體系，在組織實(shí)施過程中，政府及相關(guān)職能部門應(yīng)強(qiáng)化組織領(lǐng)導(dǎo)，最大程度地發(fā)揮政策引導(dǎo)作用。如以烏魯木齊市為例，要以《新疆維吾爾自治區(qū)國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》［3］等文件為導(dǎo)向，科學(xué)預(yù)判人口發(fā)展趨勢，掌握烏魯木齊市適齡嬰幼兒人口規(guī)模和公益性托育機(jī)構(gòu)需求數(shù)量，摸清托育服務(wù)的真實(shí)供需狀況，為未來在設(shè)施、資金、人才等方面的投入提供數(shù)據(jù)支撐，使托育資源落在有切實(shí)需求的地方；針對各區(qū)、縣的實(shí)際發(fā)展需要規(guī)劃托育服務(wù)機(jī)構(gòu)規(guī)模與數(shù)量；細(xì)化落實(shí)符合烏魯木齊市托育實(shí)際的0-3歲嬰幼兒托育服務(wù)發(fā)展方案、配套規(guī)劃或者意見，明確未來發(fā)展方向。

同時，建議加大對托育機(jī)構(gòu)的扶持力度，為托育機(jī)構(gòu)紓困解難。一是建議給予專項(xiàng)補(bǔ)貼支持，如建設(shè)補(bǔ)貼、運(yùn)營補(bǔ)貼、以獎代補(bǔ)等措施，鼓勵托育機(jī)構(gòu)提供普惠性服務(wù)。二是建設(shè)給予貸款支持，如甄選政府出資或參股的融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)向托育機(jī)構(gòu)發(fā)放優(yōu)惠利率信貸，并由財政在一定期限內(nèi)給予貼息支持。三是建議給予社會保障支持，如水電、暖氣等價格根據(jù)國家收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)適當(dāng)下調(diào)，對承租私人房產(chǎn)的機(jī)構(gòu)給予房租和物業(yè)費(fèi)減免補(bǔ)貼等［4］，以降低托育機(jī)構(gòu)成本，幫助托育機(jī)構(gòu)快速成長。此外，可建議政府部門結(jié)合我區(qū)條件，積極展開PPP合作模式，吸引大量社會資本投資托育機(jī)構(gòu)。

2.加強(qiáng)托育政策解讀，落實(shí)宣傳引導(dǎo)。針對研究中發(fā)現(xiàn)的機(jī)構(gòu)對托育政策不清晰，運(yùn)營管理水平有待提升等問題，建議相關(guān)職能部門加強(qiáng)托育政策解讀，落實(shí)宣傳引導(dǎo)。

一是建議明確政策需求，加大對政策宣傳工作的統(tǒng)籌謀劃力度。相關(guān)責(zé)任部門應(yīng)統(tǒng)籌推進(jìn)制度體系建設(shè)，落實(shí)各級職能部門開展政策宣傳的職責(zé)，明確受眾對象，對有意開辦托育服務(wù)的機(jī)構(gòu)、企業(yè)、教育集團(tuán)、社區(qū)、幼兒園、婦幼保健機(jī)構(gòu)等社會力量，開展針對性的宣傳引導(dǎo)，擴(kuò)寬社會覆蓋面，及時回應(yīng)市場關(guān)切，正確引導(dǎo)合理預(yù)期，凝聚發(fā)展共識。

二是建議明確方法路徑，全方位多角度開展教育宣傳。相關(guān)職能部門應(yīng)創(chuàng)新方式方法，以喜聞樂見、通俗易懂的方式，讓社會充分知曉托育政策、內(nèi)容和要求。充分運(yùn)用公益培訓(xùn)、發(fā)放宣傳冊、微視頻、微講堂、手機(jī)彩鈴、廣告宣傳等方式，廣泛開展政策宣傳。落實(shí)宣傳責(zé)任制，進(jìn)一步發(fā)揮烏魯木齊市市政平臺優(yōu)勢，充分利用烏魯木齊市新聞媒體矩陣擴(kuò)大宣傳效果，營造良好的市場氛圍。

3.規(guī)范托育服務(wù)運(yùn)行，加強(qiáng)市場監(jiān)管。

一是建議完善機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入制度，加強(qiáng)監(jiān)管。根據(jù)烏魯木齊市托育機(jī)構(gòu)經(jīng)營現(xiàn)狀，職能部門要加強(qiáng)注冊登記與備案管理之間的工作聯(lián)系。此外，［5］建議進(jìn)一步明晰機(jī)構(gòu)備案流程以及所需備案材料的出具部門，幫助機(jī)構(gòu)及時、有效進(jìn)行整改。同時，建議加大監(jiān)督檢查力度，加強(qiáng)對機(jī)構(gòu)建立過程的監(jiān)管。監(jiān)管部門要依據(jù)政策規(guī)定對機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)督檢查，如重點(diǎn)檢查機(jī)構(gòu)資質(zhì)、環(huán)境設(shè)備和人員持證上崗等內(nèi)容，并基于檢查結(jié)果，建立財政獎補(bǔ)、稅收優(yōu)惠以及公示批評等獎懲制度。

二是建議規(guī)范托育服務(wù)價格行為。以質(zhì)量有保障、價格可承受、方便可及為導(dǎo)向［6］，引導(dǎo)普惠托育服務(wù)供給，綜合考慮居民收入水平、服務(wù)成本、合理利潤和結(jié)余等因素，出臺關(guān)于扶持普惠性托育服務(wù)發(fā)展的政策指導(dǎo)意見，將普惠性托育服務(wù)定價列入政府定價目錄中，通過市場規(guī)范普惠性托育服務(wù)價格。按照新疆維吾爾自治區(qū)、烏魯木齊市相關(guān)規(guī)定，參考浙江、深圳等地的成熟經(jīng)驗(yàn)，制定出臺托育服務(wù)定價目錄，對于開設(shè)托班的幼兒園，可依據(jù)烏魯木齊市辦園成本、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和群眾承受能力等因素，合理確定收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)并建立定期動態(tài)調(diào)整機(jī)制。同時，對托育機(jī)構(gòu)的收費(fèi)項(xiàng)目、標(biāo)準(zhǔn)及退費(fèi)辦法以及有財政資金支持的托育機(jī)構(gòu)等，建議進(jìn)一步落實(shí)有關(guān)主管部門的監(jiān)督管理職責(zé)，規(guī)范托育服務(wù)市場運(yùn)行。

三是建議引入第三方評估監(jiān)管機(jī)制，制定規(guī)范化的評估標(biāo)準(zhǔn)。由高校、行業(yè)協(xié)會、幼教集團(tuán)等專業(yè)團(tuán)隊建立科學(xué)、完善的評估指標(biāo)和質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，對機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)督管理；設(shè)立年檢制度，定期對照護(hù)機(jī)構(gòu)和從業(yè)人員予以等級評定，確保托育機(jī)構(gòu)的質(zhì)量和從業(yè)人員資質(zhì)，并適時公布評估結(jié)果，不僅可以提高社會大眾對托育機(jī)構(gòu)的信任度，也有助于托育機(jī)構(gòu)服務(wù)質(zhì)量的提升。