綜合行政執法改革背景下衛生監督執法現狀及對策
——以常州市武進區為例

文/南京醫科大學醫政學院 洑劉波 陳家應

作為江蘇省深化綜合行政執法體制改革試點區，常州市武進區以推動執法重心下移、優化執法力量配置為主要內容，將更多的執法資源調整充實到基層一線。各鎮、開發區統一組建綜合行政執法局（以下簡稱執法局），區城市管理綜合行政執法大隊、區交通運輸綜合行政執法大隊、區衛生監督所（以下簡稱衛監所）、區安全生產監察執法大隊、區市場監督管理綜合行政執法大隊分別向鎮、開發區的執法局派駐中隊，開展綜合行政執法工作。這也是現階段江蘇在確定相對集中行政處罰權和綜合執法的事項范圍時慣用的模式：推進有條件的地方經批準向街道（鎮）延伸并派駐執法隊伍。

一、武進區衛生監督執法現狀

（一）積極配合工作、推動改革實施。常州市武進區衛監所是區衛生健康局下屬事業單位，規格相當于副科級，參照《公務員法》管理。本次推進基層整合審批服務力量、深化綜合行政執法體制改革中，衛監所根據《常州市武進區推進基層整合審批服務執法力量實施方案》《常州市武進區人民政府關于在相關建制鎮和開發區開展相對集中行政處罰權工作的決定》，以綜合監督科的建制形式向各鎮、開發區派出執法力量，派駐在各鎮、開發區執法局，行使衛生健康領域的監督、執法職能。

（二）分配區鎮職能、集中處罰權限。在現階段公布的武進區相關建制鎮和開發區相對集中行使的行政處罰權目錄清單中，涉及衛生健康領域的包括對公共場所衛生質量不符合衛生標準和要求的處罰、對未取得衛生許可證擅自營業的處罰、對學校有關設施、設備、器械、場地、環境不符合要求的處罰、對公共場所的經營者未在公共場所內放置安全套或者設置安全套發售設施的處罰等，主要涵蓋《中華人民共和國食品安全法》《餐具飲具集中消毒服務單位衛生監督工作規范》《公共場所衛生管理條例》《公共場所衛生管理條例實施細則》《學校衛生工作條例》《艾滋病防治條例》這6部法律里面12條便于操作的行政處罰權。

（三）調整區級人員、加強鎮級力量。派駐綜合監督科作為衛監所派駐機構，由2～3名執法人員組成。主要職責是：1.負責行使未劃轉的行政處罰權事項，具體包括職業衛生與飲用水衛生監督，涉水產品與消毒產品經營單位監督，隨機抽查抽檢，以及無證行醫行為和 “兩非”行為查處等上級交辦的其他任務；2.負責指導、配合鄉鎮（開發區）集中行使已劃轉的行政處罰權及與之相關的行政強制措施，具體包括公共場所、學校衛生、餐具飲具集中消毒等行政處罰事項，并提供技術支持；3.接受鎮人民政府（開發區管委會）統一調度，開展鎮域綜合行政執法工作。

（四）鎮級日常管理、區級年終考核。針對包括衛監所等區級執法機構派駐在鎮（開發區）綜合行政執法工作的人員，由執法局所在的鎮（開發區）根據工作人員“德、能、勤、績、廉”五個方面的表現、以工作人員履行崗位職責和完成工作目標任務為主要內容，實行績效考核。績效考核的結果，作為各鎮（開發區）向衛監所派駐鎮執法局執法人員發放績效獎勵的依據，也作為衛監所確定下沉人員年度考核等次的重要參考。

二、現階段存在的問題

（一）職能劃分模糊，職責紊亂。衛生健康領域的公共場所衛生、學校衛生、餐飲具集中消毒等的行政處罰權集中至各鄉鎮執法局實施，這在《常州市武進區相關建制鎮和開發區相對集中行使的行政處罰權目錄清單》里面是明確的。但隨之而來的公共場所衛生、學校衛生、餐飲具集中消毒單位等的日常監管職責由誰承擔？在公布的《常州市武進區綜合行政執法改革區級執法力量下沉方案》中：鎮人民政府（開發區管委會）按照上述“行政處罰權目錄清單”行使行政處罰權和與之相關的監督檢查權、行政強制措施權，區級行政執法機關加強日常行政管理和行政許可的后續監管工作、履行法定的監督管理職責。理論上鎮級政府和區級行政執法機關都需要承擔監督管理職責，但實際工作中，部分鄉鎮將監督管理職責推給衛監所，衛監所和鄉鎮執法局互相推諉扯皮的情況時有發生。實際工作雖然都是由衛監所派駐鄉鎮的執法人員在開展，但是諸如文書的使用、落款簽章、執法車輛使用、執法制服穿戴、執法儀器設備的使用等細小的因素，這些在區級、鎮級不管是使用的模板還是標準都是不一樣的，所以導致很多時候派駐人員都會產生這樣的疑問：我代表的是誰？

（二）派駐形式簡單，身份尷尬。參照改革前工作常規，公共場所衛生、學校衛生、餐具飲具集中消毒等已劃轉的行政處罰權占據日常30%工作量，職業衛生與飲用水衛生監督、涉水產品與消毒產品經營單位監管、打擊非法行醫等未劃轉的行政處罰權占據日常70%工作量。本輪改革中，衛監所將80%執法人員派駐至執法局，派駐綜合監督科及執法人員的工作重心將轉移以公共場所、學校衛生、餐具飲具集中消毒等為主，削弱了職業衛生與飲用水衛生監督、涉水產品與消毒產品經營單位監管、打擊非法行醫等工作的開展。同時，派駐綜合監督科繼續行使未劃轉的行政處罰權，引起了鄉鎮 （開發區）的困惑與不解：各執法局無未劃轉的行政處罰權，但是執法人員卻在行使這方面的職權，在現今權責明確、國家治理日趨現代化的背景下，執法局大多不愿承接更多的執法事項，勢必會對這樣的模式加以排斥，加深衛監所與執法局的矛盾。派駐綜合監督科室的執法人員接受雙重管理，夾在衛監所和執法局之間、身份極為尷尬。

（三）考核有失偏頗，人才流失多。雖然現階段派駐的執法人員已將工作重心轉移，以集中行使的行政處罰權為主，但未劃轉的行政處罰權及隨之匹配的監督檢查事務仍然占據50%以上的工作量。派駐的執法人員名義上接受鎮人民政府（開發區管委會）統一調度，開展鎮域綜合行政執法工作，實際在行使未劃轉的行政處罰權時，無法接受鎮（開發區）的統一調度也是實情。派駐的執法人員在執法局出現的頻次少是常態。長此以往，執法局對派駐執法人員的主觀印象大打折扣，日常考核時也會因主觀印象不佳而出現對派駐執法人員扣分、誡勉談話、不發績效的情況。派駐執法人員在開展常規工作之余，還要分心去處理因為分歧、不理解所帶來的誤會，導致執法人員身心俱疲。一旦出現遴選、交流的機會，執法人員會千方百計離開執法局，這樣的情況直接導致衛監所人才的流失。

（四）監管缺失，不作為。全區公共場所1894家、學校（不涵蓋托幼機構）92家、醫療機構391家、職業衛生用人單位（企業）12755家。改革以來，衛監所的衛生監督員、派駐執法局執法人員、衛生監督協管員等力量仍然能保證對全區學校每年監管不少于2次、對全區醫療機構每年監管不少于3次、對全區公共場所每年監管不少于1次。但是在職業衛生用人單位（企業）的監管方面，該項職能自2019年8月由安全生產部門移交至衛生健康部門以來，2019年全所累計對71家企業開展職業衛生監督檢查，2020年對154家企業開展職業衛生監督檢查，2021年計劃至年底對300家企業開展職業衛生監督檢查。雖然每年的檢查數在上升，但是參照基數，每年的監管比例都不到3%。這樣的監管頻次、比例與公共場所、學校、醫療機構等單位比起來，相差甚遠。基數龐大是原因之一，但是深化綜合行政執法改革以來，鄉鎮工作耗費衛監所執法人員更多的時間和精力是更深次的原因。到目前為止，甚至有部分企業還不清楚職業衛生已經由安監部門劃轉至衛健部門。監管方面的缺失和不作為將嚴重影響監管對象對衛監所的印象，同時也會影響上級部門、監察委對衛監所及執法人員的考評。

三、對策和建議

（一）多方聯動，厘清職能提效率。充分利用由區編辦、區司法局、區執法局、區級執法部門和各建制鎮人民政府（開發區管理委員會）等部門參加的聯席會議，將改革中出現的問題進行梳理，嚴格按照《常州市武進區綜合行政執法改革區級執法力量下沉方案》《常州市武進區鎮域綜合行政執法管理規定 （試行）》等文件要求，落實衛生健康領域綜合行政執法職能。明確各鎮（開發區）行使行政處罰權和與之相關的監督檢查權，同時加大日常巡查和執法檢查的力度；衛監所加強日常行政管理、履行法定的監督管理職責。明確雖然法定的監督管理職責在衛監所，但各鎮（開發區）仍然需要履行日常巡查工作，及時做好行政執法權力的承接轉運工作，防止出現職能缺位和管理服務失范。通力協作、配合默契才能完全保護人民群眾的合法權益、保障人民群眾的生命健康。沒有高效率的部際協作就沒有高質量的綜合行政執法。

（二）優化建制，整合人員促和氣。衛監所派駐在全區10個執法局的派駐科室有10個、共23名執法人員，衛監所要與各執法局主動對接，溝通工作模式、優化現階段派駐科室的建制。具體建議為，相鄰3～4個鎮的派駐科室組建片區，每周固定2天進行各鎮已劃轉的行政處罰權相關的工作，另外3天統一在衛監所辦公，集中處理區級未劃轉的行政處罰權相關的工作。相鄰鎮的派駐科室在組建片區時，推選片區長作為召集人，加強片區內的合作與聯動，片區內合理安排人力，確保鎮級、區級相關工作都能在合理的場地、合理的時間內完成。派駐科室積極向執法局做好溝通解釋工作，主動匯報每周工作安排、總結，消除誤會、避免尷尬。如遇執法局有臨時性、統一性安排時，派駐科室配合鎮級安排、服從鎮級調度。站在保障人民生命健康全局觀化解衛監所和執法局之間的矛盾，為執法人員營造一個寬松、和氣的辦公環境。

（三）激勵共勉，提升士氣保長效。考核的初衷是充分激發區級下沉執法力量的活力，加快形成條塊協作合力，而不應成為束縛區級力量的枷鎖。執法局應充分尊重、積極配合衛監所做好監督檢查等相關工作，衛監所在制訂工作計劃時也應當書面征求執法局意見并將確定的年度計劃進行抄告。區、鎮兩級互相理解、支持、配合，執法局在對派駐執法人員進行日常考核時，和衛監所進行溝通，結合區、鎮兩級工作實際，要對執法人員充分理解、寬容，站在對執法人員進行激勵、保護的角度上，做好績效考核工作。只有這樣，才有利于激發區級執法力量下沉人員的工作積極性、規范執法人員的日常行為，也能充分體現執法局人性化、科學化的管理水平。

（四）充分延伸，融入網格全覆蓋。全區公共場所、學校、醫療機構、職業衛生用人單位（企業）及其他相關單位加起來超過15150家，年度如要達到100%覆蓋率，在1年250個工作日前提下需要執法人員每日監管61家，按照每次監管要求執法人員不得少于2人的前提下，23名執法人員每人日均監管需5.5家。這是純理論的數據分析，工作中是完全不切實際的。執法人員日常除常規監管、執法外，還有制作案卷、匯總數據、培訓交流等工作安排，全區全部監管對象由執法人員全覆蓋是不合理、不科學的。現階段可依靠深化綜合行政執法改革這一契機，結合武進區推進的基層整合審批服務執法力量實施，形成“基層網格—指揮中心—監督執法”的工作模式，即將公共場所等監管對象整合入基層網格、確定網格監管任務和事項、落實網格責任，將網格管理與網絡信息技術深度融合，網格發現情況上報指揮中心，指揮中心接入“12345”衛生健康等各類信息化管理端口，實現信息數據共享，衛生監督發現違法行為即刻出動執法人員前往監管執法。這樣的模式，既符合構建簡約高效的基層管理體制、推動基層治理體系和治理能力現代化，也有利于減輕衛監所執法人員的工作壓力，提升工作效率。

四、結語

深化綜合行政執法改革，是為了進一步理順行政執法體制，解決多頭執法、多層執法、執法擾民、基層執法力量不足等問題，推進政府治理體系和治理能力現代化。武進區在實施深化綜合行政執法改革近2年時間來，取得了成效，也發現了問題。衛監所作為執法力量之一，積極配合改革，發現改革中出現的問題，探索解決的途徑，確保衛生監督法治規范化，推動改革穩步前進。