關于建立公眾人物信息披露制度的研究

文/中共福建省委辦公廳 馬朝翰

公眾人物在一定范圍內擁有較多的社會資源、商業利益或個人名望，有的“頂流”一言一行都會引起廣泛的社會效應。然而，近年來出現了不少明星犯罪、官員貪腐、學術造假等現象，導致公眾人物形象崩塌，引發輿情海嘯，占用大量社會資源，造成公共利益的嚴重損失。

研究公眾人物信息披露制度，目的是為了保障人民群眾的公共利益，披露與公眾人物相關的個人信息資料，讓人民群眾了解必要的真實信息，依法督促公眾人物履行社會責任，接受社會監督，促進行業健康發展。

一、開展公眾人物信息披露制度的必要性

信息披露制度最早源于美國1933年頒布的《證券法》，其目的是為了打擊華爾街證券市場的非法投機、欺詐與操縱行為。我國新《證券法》規定，將公司實際控制人、董事長等涉及違法犯罪依法采取強制措施的情形納入重大事件公告的范圍，其邏輯是由于這些人可以對公司股價產生直接的、實質性的影響，因此需要滿足公眾的知情權。恩格斯指出：“個人隱私應受法律保護，但當個人私事甚至隱私與最重要的公共利益發生聯系的時候，個人的私事就已經不是一般意義的私事，而屬于政治的一部分。”公眾人物信息一邊連著隱私權保護、一邊連著公共利益保護，如何準確全面完整地平衡個人與公眾的權益，需要有一套保護各方的規范體系，因此有必要將信息披露制度引入公眾人物的監管中。

（一）公眾人物信息事關公共利益。在現代網絡社會中，公眾人物影響力超越傳統范疇，一旦發生事件，與其相關聯的公司、品牌、行業將產生連鎖反應，例如，“X強東案”事發后7個月內，京東市值蒸發351億美元。有的公眾人物為了博人眼球，刻意自我包裝，謀取不當利益，導致信任危機，例如，“X懷沙案”中，其將自己包裝成“百歲國學大師”來欺騙公眾。信息披露制度的本質是讓人民群眾更好了解內部實情或發展趨勢，減少信息不對稱產生的影響，有效保護公眾利益。

（二）公眾人物影響社會價值觀。公眾人物也被稱為“熒幕人物”，具有明顯的導向作用，尤其是易引起青少年群體跟風模仿。然而，有的公眾人物娛樂至上，嘩眾取寵，外在“人設”和自身品德不相匹配，導致青少年追星成癮，形成“飯圈”等不良粉絲文化，違背社會主流價值觀。披露公眾人物的真實信息，有利于監督公眾人物維護社會形象、保持職業操守，引導公眾人物弘揚主流文化，傳播正能量，使其成為弘揚社會主義核心價值觀的公共標桿。

（三）公眾人物隱私權缺少實施細則。我國法律對隱私權做了專門規范，《民法典》中“人格權”獨立成編，為公眾人物隱私限制提供了法理依據。人格權法編第五十五條指出，可以披露社會公眾人物的有關隱私，為社會公共利益進行輿論監督。對個人信息的公開也有相應法律法規，例如，2013年最高人民法院公布《關于公布失信被執行人名單信息的若干規定》；2019年國務院公布修訂后的《中華人民共和國政府信息公開條例》，均涉及對個人隱私的公開豁免。國外法律也有許多參照，例如，《歐盟基本權利憲章》第五十二條對基本權利限制的比例原則進行了規定。同時，隱私權克減并不是無限制的，公眾人物隱私權也不允許隨意被侵犯，隱私內容的公開應該以公共利益為前提。然而，目前我國的隱私權較多為法律原則，仍有細化和擴展的空間，需要進行細則層面的制定，才能避免法律模糊空白。

（四）公眾人物侵權案件審判難以適用。當前，涉及隱私權的侵權案件日漸增多，在司法實踐中，侵犯公眾人物隱私權案件至少有三個要素需要認定，包括如何定性公眾人物，隱私權范圍，是否屬于公共利益等。因此，由于立法方面的不完善，法官裁定案件缺少法條依據，只能適用原則或價值衡量，裁量權較大、適用標準不一，導致同案不同判，或缺乏足夠依據裁判等情況，影響案件結果的權威性。

二、公眾人物信息披露制度的建立標準

國家高度重視公民個人信息保護，十三屆全國人大常委會第三十次會議表決通過我國首部《中華人民共和國個人信息保護法》。其中，第二章第十三條，規定了個人信息處理者可以處理個人信息的情形，對不需要取得個人同意的情況進行了明確；第二章第三節，對公家機關處理個人信息進行特別規定，主要包括國家機關為履行法定職責處理個人信息應當按照權限、程序進行，應當履行告知義務等，構建了權責明確、利用規范的個人信息保護體系。國家從頂層設計開始完善保護“個人信息權”，規范了處理個人信息的國家權責部門。公眾人物是個人中特殊的一部分，對其信息披露制度的開展既是國家立法的趨勢，也是細化法律的具體實踐。要圍繞國家立法精神，對披露的原則、對象、內容、層次進行細化，形成可操作的制度體系。

（一）隱私信息披露的制定原則。1.公共利益保護原則。堅持和貫徹以人民為中心的法治理念，牢牢把握保護人民群眾最廣大利益的根本定位，堅持問題導向、民心所向，聚焦解決公眾人物帶來的突出問題和人民群眾的重大關切。2.無關信息保密原則。應保護好絕對屬于個人的隱私。3.自愿犧牲原則。公眾人物可以自愿或同意披露隱私。4.比例原則。在應該披露信息的情況下，也要確保方式、方法、范圍符合適當性原則、必要性原則和狹義比例原則，充分體現人格尊嚴不可侵犯的基本準則，最大限度防止公眾人物因披露造成的負面影響。

（二）公眾人物的認定標準。公眾人物的概念最早起源于1964年美國聯邦最高法院審理的《紐約時報》勝訴沙利文一案。美國法律對公眾人物采取完全目的、有限目的及非自愿的區分標準。我國學者王利明教授把公眾人物界定為“在社會生活中具有一定知名度的人”，把公眾人物劃分為政治性公眾人物和社會性公眾人物。具體劃定方式可以考慮統籌為資金、流量、榮譽、崗位等具體指標。由各個領域主管部門，根據實際設置指標條件，符合條件即認定其為公眾人物：1.資金標準，可以劃定為達到該行業單次薪酬或總薪酬超過一定限度。例如，單部電視劇、電影達到限薪標準，廣告代言數量或商演薪酬總值達到一定程度的人員。2.流量標準，以重要網絡平臺為觀照，累計粉絲數、直播總人數，或一個時段內媒體曝光超過一定比率。例如，東京奧運會后，我國奧運首金運動員楊倩抖音粉絲超過千萬，可以認為是公眾人物，而有的運動員沒有進入公眾視野則不宜認定。3.榮譽標準，參評重要獎項、重要活動的關鍵人物。例如，參評國家級功勛榮譽表彰獎勵對象、金雞百花電影節獲獎人物等。4.崗位標準，以符合社會認知的崗位標準作為披露對象。例如，副廳長級以上主要領導職務的履歷，上市企業、大型央企高管的資金、違法信息等。

（三）明確信息披露的層次。國家對披露信息有著嚴格規定，例如，《2018年政務公開工作要點》中明確提出，除懲戒公示、強制性信息披露外，對于其他涉及個人隱私的政府信息，公開時要去標識化處理。公眾人物也是一般自然人，對公開的信息要采取適當方式和知悉范圍，不可連帶或擴張。依據信息披露的層次不同，分為個人基本信息和事件詳細信息。個人基本信息，即披露內容應保持最低曝光狀態，例如，官員基本工作履歷、演員國籍信息等。事件詳細信息，指針對具體事件進行詳細披露，例如，學者發生學術不端，公布調查結果后，針對該項學術進行懲處，但不得人肉搜索、網絡暴力等。

三、公眾人物信息披露的實施方式

信息披露的不同方式，可以產生約束、保護或震懾的效果，依照披露的必要性，可以分為主動披露和強制披露，依照權威性可以分為官方披露和專家披露，依照披露時機可以分為首次披露或定期披露。總體來看，主動披露應是常態，被動是少數。

（一）信息主動披露。運用該制度進行自我承諾、自我證實，提高個人公信力，包括兩種基本方式：個人主動披露，將個人信息主動公開于指定平臺。例如，主動公開自己的國籍、身高、成果等基本信息；代言了某款產品，聲明其真實使用的年限、效果，或愿意承擔的風險等。自愿式披露，行業領域可以制定信息披露的規范要求，形成準入門檻，公眾人物可自愿參加。例如，參評科研獎項、評選職稱職務，要求披露學術成果查驗情況；參與重大公眾活動，要求作出無犯罪、無吸毒等信息認證。

（二）信息強制披露。對公眾人物失藝失德、違法犯罪等行為，由政府主管部門進行披露或責令披露，也可由相關公民、團體依照申請開展。1.公共利益保護披露。公共事件容易引發輿情海嘯，當達到一定程度，就需要強制披露調查情況、檢驗成果等信息。例如，X亦凡事件，引起全民關注，北京警方迅速進行辟謠、公開調查情況、公布拘留逮捕信息，有效平息輿情。2.特定信息強制公開。政府部門統籌制定公眾人物參與特定職業或活動必須公開的信息。例如，要求在華從事演藝事業的臺港澳同胞，應公開聲明擁護“一國兩制”；外籍華僑、外國友人開展特定活動，應公開其國籍和國外違法犯罪情況。3.依照申請公開。當公民權利義務被侵犯時，可單獨或聯合申請對某些信息進行公開。例如，金融、教育等民生領域，發生企業機構卷錢跑路現象，受害人可以申請公開其公司地址、經營情況及法人基本信息等。

（三）信息認證公開。對本不應披露的隱私信息，但由于公眾利益確需公開，則由第三方組織作為鑒定機構，認定其真實情況，僅對認證情況進行公開。目前，我國處級以上領導干部，普遍在黨內完成個人重要事項報告，個人財產經過組織認證。同樣，可以對公眾人物的敏感信息進行核查認證。例如，對于收入較高的明星，可以要求其申請納稅認證，經過稅務部門核查后，出具年度合格證明。

四、信息披露制度的實現路徑

信息披露制度的實施涉及多個部門，政策容易引起各方關注，不能一擁而上要求披露，要以人民利益為核心，采取積極穩妥的方式，成熟一項推出一項，逐步探索推廣。

（一）圍繞重點要素開展試點。堅持試點先行，分類分層推進，探索制度的實現路徑和實現形式，推出可復制可推廣的經驗做法，及時總結提煉、完善規范，在面上推廣。主要包括：政策試點，制定信息披露總體原則、目的、對象、方式、后果等，適時探索具體信息披露的措施，逐步搭建起總體規劃、指導意見、實施規范和具體實施的制度體系。行業試點，圍繞人民群眾的熱點痛點，選取部分重點行業，先行試點。地域試點，賦予部分省、市試點任務，依據城市自身特點開展。

（二）明確信息披露的時機。信息披露不是立刻對隱私限制曝光，而是引導公眾人物適時主動披露，或遇事強制披露。主要包括：事件披露，當需要開展影響重大公共利益的活動，或者突破某些指標門檻時，結合開展披露。例如，當網絡粉絲突破1000萬時，需要披露自己的無犯罪、無失德情況。定期披露，公眾人物主動公開自己的信息，提高個人信譽聲譽。強制披露，當出現重大情況時，由主管部門對事件調查進行披露。

（三）披露信息的認證方式。信息披露應由具備官方性質的組織機構開展，確保信息的正確性權威性。一方面，要對來源準確、內容無誤的信息進行認證，另一方面，對無法核查、概念模糊的信息，要避免隨意認證，引發二次問題，損害公信力。主要包括：官方認證，根據政府部門職責范圍單獨或聯合進行核查。行業認證，加強群團組織、行業協會的檢查職能，組織專門力量、專門機構進行核查。集體認證，由于部分信息不具有可查性或可比較性，例如公眾人物的道德、歷史、評價等，可以由該領域專家進行集體實名認證，形成集體信譽擔保。

（四）披露信息的權益運用。經過披露的信息是個人信息權的重要組成部分，要鼓勵公眾人物運用制度保護自身權益，做好成果運用。主要包括：用于權益保護，作為保障相關權利待遇的重要憑證。例如，與榮譽權相結合，獲得功勛表彰獎勵后，獲得相應醫療、津貼、慰問等待遇。用于個人憑證，作為真實民事信息，用于合同中的相應條款或參加活動證明。用于侵權證據，將披露信息作為基本參照，對于超出范圍的信息，不屬于公用利益范疇，屬于絕對隱私權。用于懲處限制，建立政府公開備案制度，對違法犯罪等信息進行備案，一旦有不良信譽的公眾人物進入特定領域，將發布警示提醒。

五、加強信息披露制度的工作保障

（一）制定相關政策法規。明確立法進度，制定原則性規定，以各地探索經驗為基礎，提請成為全國性規定，為普遍開展提供法律保障。開展名詞解釋，細化公眾人物等名詞的內涵定義。頒布指導案例，最高人民法院頒布的案例具有重要參考，目前還沒有公眾人物隱私權的指導案例，可結合信息披露對認定隱私權侵犯情形進行規范指導。

（二）明確部門職責任務。信息披露是政府和公民共同行使監督權的一種有益探索。國家已成立監察委員會，對國家工作人員行使監督權。針對非公職部門，應進行同步規劃，明確政府職責、行業規范、團體公約，探索成立社會監督委員會，有效開展各項披露或監督工作。

（三）形成媒體輿論聯動。媒體具有輿論引導功能，特別是公眾人物與粉絲往往在抖音、微博、微信等媒體開展互動。探索開展網絡認證，結合新媒體實名認證、個性標簽等模塊，對完成信息披露的公眾人物進行適當鼓勵。例如，可添加無吸毒、無違法犯罪標簽，對部分失言失德人員增加警示標簽。通過全媒體聯動，形成公眾人物主動守法、主動接受監督的良好氛圍。

（四）搭建全國認證平臺。為公眾人物提供綜合性信息披露服務，集中受理申請、認證、公示等。信息披露與互聯網信任機制有共通之處，充分運用互聯網思維，采取區塊鏈技術，探索搭建去中心化、公開透明的公眾人物信息數據庫。運用大數據、人工智能技術，加強分析研判、提前預警，形成網上線下貫通的公眾人物信息認證中心。

（五）加強社會監督力量。廣泛開展群眾監督，群眾路線是我們黨的重要法寶，依靠群眾的強大力量，對公眾人物的言行舉止進行監督評判，作為信息真實性的重要來源和依據。發揮“兩代表一委員”作用，履行參政議政、建言獻策的重要職責，推動促進信息披露制度落實落地。建立專（兼）職監督隊伍，培養信息披露相關的監督隊伍、律師、公證員等。

信息披露是一項內涵豐富的監督型制度，其避免了對“侵犯隱私權”“信息披露內容”等概念自上而下的直接分解，通過逐步積累形成整體制度邊界，使得政策制度更具有執行力、生命力。圍繞社會發展實際，各行各業都可以按照政策原則，制定相關的監管手段，對公用利益產生實際影響的具體情況進行規范，實現大眾監督、行為監督、道德監督。