信訪治理對基層政府履職盡責的雙重約束責任制

孔凡義

2020年初面對突如其來的新冠肺炎疫情，中央強調要“守土有責、守土擔責、守土盡責”。2020年1月30日，中央指導組對一問三不知的黃岡市衛生健康委員會主任唐志紅火線問責，產生了殺一儆百和以儆效尤的圍觀效應。據統計，僅僅兩個半月時間全國共有約3000 多名領導干部受到了不同形式的問責。在強大的問責壓力下，新冠肺炎疫情在我國迅速被控制，經濟得以迅速重啟。通過“層層傳導壓力、層層壓實責任”來讓基層政府履職盡責也廣泛應用于汶川地震、抗洪抗旱、抗擊非典、扶貧攻堅、信訪治理等重大任務中，是我國獨特的政府責任制形式。

我國地方政府責任制與聯邦制有著根本的不同。在聯邦制下，聯邦政府與各州政府之間不是行政隸屬關系，而是平等分立關系。它們之間的關系通過以法院、憲法和訴訟為中心的司法化方式來協調，而我國地方政府責任制則是通過行政調節的。從歷史上看，傳統中國皇帝的專斷性權力與官僚的常規權力間存在張力關系。地方政府只能在中央剩余控制權下通過正式或非正式的方式進行博弈。在這種博弈關系下，上級政府督責地方政府和地方政府避責推責都帶有一定的策略主義色彩。

近幾年，學術界對地方政府避責策略和行為給予了較多的關注。盛智明發現，基層政府通過市場化機制（利益交換、目標替代）、社會化機制（溝通協商、救火掃雷）和科層化機制（程序控制、消極怠工）等方式來規避責任風險。倪星等綜合時間序列和傳導方向把基層政府避責具體策略分為事前縱向策略、事前橫向策略、事后縱向策略、事后橫向策略。艾云通過對計劃生育考核檢查的觀察發現，基層政府可以通過“游說”、“收買”、建立非正式關系弱化正式關系、“信息造假”、越級救助等來擺平上級推卸責任。谷志軍、陳科霖發現，下級政府通過拉長委托代理鏈條、宣傳輿論轉移注意力和法律政策程序進行合法性闡釋來規避責任。

雖然地方政府存在著一定程度的避責策略和行為，但是實際上我國政府又是世界上最負責的政府之一。尤其是，我國政府責任制在應對新冠肺炎公共衛生事件中表現優異。那么，我們應該如何理解和解釋這一現象？這其中是否存在一定的矛盾性？其實不然，我國基層政府履責避責是個動態博弈的過程。即使基層政府存在避責行為，上級政府會采取針對性的制度創制和策略調整，仍然可以弱化甚至消弭這些避責行為帶來的不利影響。所以，政府責任制的研究除了要分析地方政府的避責策略和行為，更要把眼光放在上級政府是如何創制制度和調整策略來促使下級政府履職盡責的。

一、政府責任制的多線程運作：文獻梳理與研究框架

在主流政治學理論中，責任政府是民主治理的重要標志。弗朗西斯·福山認為，“良好的政治秩序”的三個基本要素就是“強大的國家”“法治”“負責制政府”。但是，如何讓政府履職盡責是一個世界性的難題。有學者認為，選舉制度和預算制度是解決這一難題最好的制度。選舉制度通過周期性選舉來確保人民選舉產生向人民負責的代表，并激勵和約束代表向人民負責。但是，選舉制度無法解決任期內代表不負責問題。為了對任期內代表的行為進行約束，西方又設計了預算制，議會通過控制錢袋權來確保政府負責。選舉責任制通過體制外部公民選票來激勵和約束代表，預算責任制通過體制內機構錢袋權來激勵和約束代表。然而，這些年來越來越多的研究開始質疑這兩種政府責任制的有效性。尤其是當世界各國在處理新冠肺炎疫情世界性公共衛生危機事件時，許多選舉制和預算制已經非常完善的政府并不是負責的。

在我國，政府責任制的運行呈現出不同的景象。地方政府承擔著多重責任，中央對地方政府不同的責任提供各自相應的責任制。對于那些可以測度的任務指標，中央采用晉升錦標賽制，通過晉升強激勵調動地方政府的經濟發展責任，解決中央政府到地方政府及基層政府監督激勵依次遞減和信息不對稱問題。晉升錦標賽以競爭機制代替監督機制，激活地方政府履行經濟發展責任的內驅力。經濟績效競賽勝出的運動員不僅可以得到經濟政策的特權，而且得到政治榮譽和晉升。

晉升錦標賽通過正向激勵來鞭策地方政府，僅對于那些可以量化的經濟發展責任和那些具有晉升沖動的地方官員是有效的，對于那些難以量化的政府責任如環保、信訪等是無效的，對一些沒有晉升希望和動力的地方官員也是無效的。對這些政府責任和官員，中央政府則采取強制承包責任制來驅使他們履職盡責。強制承包責任制通過高級權威強制進行責任分配，把所有地方政府和官員納入淘汰體制之內，并以責任追究機制加以配套。在強制承包責任制下，中央掌握了不受約束的正式權力和剩余控制權，同時又賦予地方政府自由裁量權和實際控制權。承包制解決了中央集權與地方授權的矛盾，在二者之間形成了均衡。例如，河長制通過責任的定義與劃分、派發與綁定、認知與解讀、協調與聯動、檢查與考核等建立權威與責任的強制關聯來動員地方政府保護環境。在基層信訪治理中，包保責任制通過剛性約束、壓力傳遞和利益連帶等賦予包保責任人的明晰責任。

強制承包責任制有效確保了中央集權與地方授權的均衡，實現了“大權獨攬，小權分散”，地方政府權力自主性服膺中央下達的任務責任。在橫向包干制下，行政包干制一方面可以實現黨的政治意志，另一方面又可以發揮部門專業特長、突出重點、消除繁文縟節，提高治理效率。與粗放的承包制不同，目標管理責任制以目標體系和考評方法為核心，以精細化的分項責任指標明晰地方政府的“權力—責任（利益）”關系，兼具政治控制和科學管理的雙重特征。目標管理責任制在上下級之間建立了事前契約關系，把“權力—責任（利益）”公開化、制度化、清晰化，對下級政府行為具有導向和激勵作用。但是在實際運作中，目標管理責任制作為一種技術手段，在轉譯過程中存在著信息隱瞞、責任轉移的較大空間，成為基層政府的免責單。

政府責任制的運作具有科層化運作和超科層化運作兩種形態。其中，科層化運作是通過壓力型體制和行政逐級發包制進行的。壓力型體制把上級交付的任務進行數量化任務分解和物質化的評價并強制要求下級政府完成。行政逐級發包制通過發包、轉包和承包，把責任逐級傳遞、層層加碼。超科層化運作是通過包保責任制和督查督辦制進行的。包保責任制通過包保專班與包保責任人并設、鎮村一體化、專項包保和時段包保并存、部門包保與個人包保并舉，在發包人與承包人之間建立清晰的權責契約關系。包保責任制對承包人的資源整合權進行了默許、交換和默許授權，打破了基層政府的橫向專業化分工。督查督辦制向下越級監督，突破了基層政府的縱向等級化分工。督查機制作為結合科層與運動的重要渠道，部分緩解了多重委托代理人的集體行動困境、政治承包責任制的契約缺位、壓力型體制的弱懲罰問題和央地之間的信息不對稱問題。

我國政府責任制的運作是個多線程的共振。政府履職盡責需要人民的政治認同、激勵機制、科學管理，需要處理中央集權與地方授權之間關系，也需要解決科層制的信息不對稱問題。選舉責任制研究為政府責任制的合法性提供了解釋。錦標賽體制的提出闡釋了上級政府如何激勵地方政府履職盡責。目標管理制的研究文獻描述了上級政府如何通過科學績效管理把基層政府責任清晰化、具體化和精細化。行政發包制的研究解釋了上級政府如何通過發包、轉包和承包來處理上級集權與下級授權的矛盾。督查督辦制的研究闡釋了上級政府如何通過越級督查督辦來解決責任治理的央地信息不對稱問題。上述研究為我國政府責任制多線程中的單一線程提供了理論解讀，它們綜合起來勾勒出我國政府責任制的基本形態。

上述的已有文獻基本上都是從制度主義的角度來素描我國政府責任制。從組織理論的角度來看，組織具有科層化、有限理性設計和與環境的資源交換等特點。組織的科層化強調按章辦事，它會衍生出文牘主義，在履職盡責方面就表現為“程序性履責”“象征性履責”，也即我們常說的“門易進，臉好看，事難辦”。組織運行的前提假設是有限理性設計。但是，事實上基層政府面對的責任事件是非常復雜的，其復雜性可能會遠遠超出人們有限理性設計能夠囊括的范圍。“上面千條線，下面一根針”，基層政府往往面臨著多個上級部門的責任任務，這些責任任務有時是相互沖突的。隨著環境發生變化，這些責任重要程度、緊迫程度也隨之發生變化，基層政府需要及時對這些責任的輕重緩急進行評估，對履職盡責進行動態調整。

周雪光在研究基層政府行為時發現，雖然我國行政制度日益完善、公務員素質不斷提高，政府管理越來越科學化和精細化，但是基層政府的共謀現象并沒有得到明顯改變。同樣地，我國政府責任制的多線程運作也逐步形成，但是基層政府避責、推責現象仍然屢禁不止。制度主義讓責任制的運作具有可持續性、可預期性，但是也存在科層僵化、有限理性的缺點。基層政府履職盡責除與政府責任制度相關，也與行政人格化有關。組織的運作是人格化和非人格化的共進。作為行政人格化的官員注意力分配可以越過文牘主義，整合不同機構和層級的政府資源，提高履職盡責的效能。它也可以突破組織有限理性設計的范圍，根據責任事件的具體情況來解決問題。

本文從制度規范和注意力分配兩個方面來分析我國基層政府責任制。制度規范是組織的正式關系，反映的是政府運行的非人格化層面。注意力分配是組織的非正式關系，反映的是政府運行的人格化層面。非人格化的制度規范和人格化的注意力分配共同約束著基層政府行為，這種雙重約束讓政府履職盡責既能夠遵循程序和規則又能夠打破常規，做到因地制宜和動態調整。制度規范和注意力分配兩個維度可以建立本文的分析框架，我們可以發現信訪責任的強壓力屬性如何推動形成了制度規范約束和注意力分配約束；以制度規范約束和注意力分配約束作為分析維度，基層政府的督責工具有哪些類型和特點；制度規范約束和注意力分配約束為何可以相輔相成共同促進基層政府履職盡責。

二、案例介紹：J縣信訪責任制創新

本文采用的案例來自J 縣信訪責任制創新，該縣信訪責任制改革是在全國信訪改革的大背景下展開的。2016年中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《信訪工作責任制實施辦法》中規定，“要進一步落實各級黨政機關及其領導干部、工作人員的信訪工作責任”，將信訪責任規范化、制度化、法制化。2016 年成為我國信訪工作“責任建設”元年。隨后，國家信訪局發布了《2017 年信訪工作要點及責任分工》，明確提出要求“嚴格落實信訪工作責任制”，并從“增強信訪人員責任意識”“加大信訪責任落實力度”“全面實行信訪工作目標管理制度”三個方面進行具體指導。

J縣位于H省中南部，地處江漢平原腹地，常住人口33.81 萬人，2018 年地區生產總值（GDP）93.77億元，同比上年增長10.0%。經濟高速增長的同時，J縣也積累了大量的信訪矛盾。2017年，J縣開始推行信訪責任制改革。信訪責任制改革強化了基層政府履職盡責的效能。2018 年與2017 年同期相比，J縣信訪局受理群眾來信來訪批次、人次分別減少21%和49%。

在J縣信訪責任制改革期間以及隨后的三年時間里，筆者曾多次前往J縣進行現場調研，采集了關于信訪責任制改革的一手資料。這些資料包括政府文件、政策法規、工作總結、簡報、數據、工作臺賬、案例檔案等。在調研期間，筆者與J 縣信訪局、司法局、退役軍人事務局以及所轄鄉鎮、社區工作人員進行了8次座談。座談會先采取無結構化方式后采取結構化方式進行。通過無結構化訪談發現信訪責任制改革的主要議題及其相互之間的邏輯關系，通過結構化訪談尋找信訪責任制改革的具體細節，尋找該項改革的一般性規律。

J縣信訪責任制改革的全面展開以2017年J縣“責任落實年”活動為標志，主要包括三個方面的改革：第一，健全責任體系，確保事有人管。壓實各級領導責任，黨政主要領導平時具有協調責任。信訪工作分管領導負有主要責任。夯實部門主體責任，落實一線人員直接責任。第二，創新考核方式，強化履職擔當。量化信訪治理目標，采取目標管理制度，將信訪工作分解為一系列量化了的數字指標。信訪工作不力造成負面影響的鄉鎮、村社，根據事態嚴重程度進行情況通報、工作整改、負責人約談、黃牌警告、“關籠子”以及一票否決，并作為干部選拔任用、晉升職級、獎勵懲處、集體榮譽評比的重要證據。第三，推行“責任信訪向基層延伸、向村組延伸”的信訪工作模式，實現縣、鄉、村三級互通共享、聯動調處，從源頭上預防和減少信訪問題發生。

在研究方法上，本文以個案質性研究來揭示雙重約束制的產生、模式和運行邏輯。個案研究的優勢在于能夠發現社會發展中產生的新議題，能夠通過詳盡的經驗事實來呈現事件發生的具體過程和發生機制，但缺點在于案例的代表性往往存在不足，即所謂“一案例一理論”、以偏概全問題。但是，中國的行政體系是自上而下設置的，不同城市的政府部門和運行機制具有較高的相似性。我國的改革是單個政策擴散的過程，一個地方成功的改革會成為其他地方學習和模仿的對象。再則，J 縣信訪責任制改革是在國家信訪局統一部署下展開的，是全國信訪責任制改革的一個組成部分，它不是一個孤立的案例。筆者曾去H省其他縣市區實地調研，發現信訪責任制改革大同小異。因此，對一個縣市區信訪責任制進行分析，雖然不能完全代表其他地方的情況，但是也能在較大程度上反映一些共性特征和邏輯。

三、雙重約束責任制生成：責任“負資產”和督責困境

J縣信訪責任制改革是在國家信訪責任制度改革的大背景下展開，同時J 縣也存在深刻的內在需求。國家信訪局之所以啟動這項改革，與當時信訪部門的治理頑疾有關。長期以來，信訪履責都是各級政府的難點和痛點。2005 年新修訂的《信訪條例》把1995 年的《信訪條例》的“分級負責，歸口辦理”改為“屬地管理、分級負責，誰主管、誰負責”，信訪責任涉及縱向的上下級政府間的責任、橫向的信訪部門、主管部門之間的責任。為了應對人口流動加速對以往戶籍所在地來劃分信訪責任制度帶來的新挑戰，2014 年國家信訪局出臺了《國家信訪局協調“三跨三分離”信訪事項工作規范》。2016年中共中央辦公廳、國務院辦公廳又頒布了《信訪工作責任制實施辦法》，對黨政領導班子、工作部門、垂直管理部門、信訪部門和信訪工作人員責任進行了詳細的規定。另一方面信訪責任對于基層政府而言又是“負資產”，基層政府唯恐避之不及。其中自然有基層政府避責的因素，但是信訪責任固有屬性所發揮的作用也不可小覷。

第一，風險的不確定性與基層避責。風險社會充斥著組織化不負責任的行為，風險制造者為了保護自己的利益往往會以犧牲風險承擔者為代價。因為風險是不確定的，責任也是不確定性的。人們對風險和不確定性都具有厭惡本能。丹尼爾·伯努利（Daniel Bernoulli）、肯尼斯·阿羅（Ken?neth Arrow）和約翰·普拉（John Pratt）建立了風險厭惡理論。

信訪工作具有不確定性的風險。它與公共服務很不相同，公共服務的責任風險是程序性的、可控的，但是信訪工作績效不僅僅決定于信訪工作者的態度和行為，也跟信訪群眾的需求和心理緊密相關，具有很強的非程序性、不可控性。“信訪工作是個易碎品，雖然今年工作有成效，但是不知道什么時候就會出問題，沒有什么可控性。”“信訪工作做得好不一定會晉升，但是如果做得不好肯定會擔責。”信訪工作風險還具有放大可能性。信訪風險容易經過大眾傳媒或者公眾認知的社會爭議而迅速放大，形成風險的漣漪效應。

倪星等認為，基層行政人員在面對不確定性、不平等性和擴散性風險時會采取避責策略以減少因風險帶來的直接責任和潛在責任。所以，基層政府把信訪看作是“負資產”，唯恐避之不及。他們采取策略性應對的方式如責任推諉、責任轉移、投機性履責、“擺平術”來規避風險。面對基層行政人員的避責行為，信訪主管部門往往采取施壓、責任清晰化來博弈。

“2018年有人信訪反映一個廢舊塑料顆粒加工廠嚴重污染居民生活用水的溝渠。鄉鎮說沒有執法權，環保局他們只限于關停整改，不能拆除。針對這個疑難件，我們督辦時先是要求環保局明確發函說搞不好，那到時候有了責任的時候就是要交給紀委。在施壓情況下，鄉鎮和環保局協商，一個管關停一個管拆除，把這個信訪案件解決了。”

第二，責任的模糊性與定責困境。信訪責任往往是多方責任，包括上下級政府責任、信訪工作機構責任、主管單位責任、領導責任和主體責任，這大大增加了信訪定責的難度。尤其是當信訪案件涉及“三跨”（跨地區、跨部門、跨行業）“三分離”（人事分離、人戶分離、人事戶分離）的時候，如何確定信訪責任變得更加困難。比如J縣這個案例：

張某是Z 鎮人，1988 年H 鎮建麻紡廠招工到H鎮來。他后來在H 鎮結婚把戶籍遷到H 鎮。但是到1999 年，麻紡廠改制后破產，他與妻子離婚就出去打工。他現在在H 鎮沒有住所也沒有親屬。他本人目前在福州某地經營餐館，結果被某基金會的人忽悠到北京旅游開會被騙了錢。他經常到上級政府，希望可以找回他被騙的錢，要求政府提供賠償和救助。

在此案例中，張某信訪案例涉及出生地、戶籍地、常住地和事發地四個地方，涉及部門包括公安部門、民政部門、金融部門，如何對信訪責任歸責是個難題。為了解決責任模糊性問題，J 縣發布了黨委包案處理重點信訪問題的通知，制定了責任明細表，明確了包案領導、責任單位和責任人的責任內容和要求。2017 年J 縣還出臺了《關于加強基層信訪工作責任制落實的意見》，強調黨委和政府在預防和處理本地區信訪問題中負有主體責任，信訪工作分管領導負有主要責任，一線信訪工作人員負有直接責任。基層政府通過責任界定、打包、運作和強化四個方面來實現把模糊的責任清晰化。

第三，責任的動態性與責任調整。信訪責任的變動性較強。信訪責任變動的動因主要有四個：一是注意力分配。當領導注意力從某一領域轉到另一領域時，信訪責任會隨之轉移。二是焦點事件。一些重要社會政治事件的發生也會強化基層政府的信訪責任。三是中心任務。對基層政府而言，信訪工作也是服務于中心工作的，當中心工作發生變化，信訪工作的重心也需要隨之轉移。四是民眾訴求強度。民眾訴求強度直接決定了信訪對基層政府可能施加的壓力。同時，它的強度也決定了訴求可能引發的社會效應以及由此可能帶來的責任風險。信訪責任的動態性要求基層政府要順勢而為，隨時調整責任分配來應對。為此，基層政府需要在責任機制上保持一定的彈性和靈活性。

第四，責任的兩面性和責任評估。基層政府的信訪工作面臨著向上負責和向下負責的難題。一方面，基層政府是整個金字塔科層體系下的“一根針”和“一顆釘”，他們與上級政府沒有討價還價的余地，只能“揣度上司意圖，唯上司馬首是瞻”，通過向上負責完成上級政府交付的任務。另一方面，基層政府是科層體系的終端，他們直接面對基層民眾，需要回應民眾訴求即向下負責。上級政府會通過巡視、督查督辦、檢查等方式來施壓基層政府執行上級政策，同時他們也會通過群眾路線來要求基層政府與民眾打成一片保障民眾利益。

信訪責任的兩面性讓基層政府居于兩難境地。上級政府的政策需要執行，基層民眾的訴求也需要回應。當上級政府政策與鄉土社會發生碰撞時，基層政府需要對政策進行“變通”“靈活執行”，呈現出諸多策略主義的行為方式。當基層民眾的訴求超出了上級政策規定的范疇時，基層政府會采取“花錢買平安”“擺平術”等權宜主義的治理方式。無論是上級政策遭遇鄉土社會的地方性知識困境時還是基層民眾訴求超越政策規定的合理區間時，基層政府都需要對向上負責與向下負責可能帶來的責任風險進行評估，理性計算二者的利益取舍。正如前所述，信訪責任是動態的。基層政府需要在不同的時間節點、不同的領域和不同群體的信訪案件中去評估二者的責任風險，以此為依據采取有利于基層政府的行為策略。

四、制度約束和注意力約束：雙重約束責任制的治理工具

在我國的政府運作過程中，存在著兩種運作方式。一是常規式的運作，上下級之間依據科層制的制度化程序或規則來實現政策的執行；二是非常規式的運作，上級政府直接跨過科層制的層級跨級推進政策或者直接跨越科層制的專業化分工來貫徹領導意志。常規式的運作與非常規式的運作形成了約束責任制的兩種取向：領導注意力約束和制度約束。根據這兩個標準，我們可以把地方政府責任傳導工具分為四種類型：領導注意力和制度約束力都比較強的監督型、領導注意力強制度約束力弱的領導介入型、領導注意力弱而制度約束力強的考核型和領導注意力及制度約束力都較弱的教化型。

（一）介入型工具：領導接訪與包案

“工作好不好，關鍵看領導”，官場流傳的俗語形象地表明領導重視、領導參與對于解決地方問題的現實有效性。一個問題若是能夠引起領導的重視，那意味著它已經解決了一半。J 縣在信訪難題的攻堅過程中，強調領導的注意力分配，壓實各級領導責任。如，2018 年J 縣信訪工作領導小組依據領導職責分工和事項屬性劃分，以正式文件提請縣“四大家”領導和責任單位包案化解。包案化解采取“五個一”的工作方法，縣黨政主要領導要率先垂范，對于中央、省、市的交辦件5件全部由縣委書記、縣長包案化解。在鄉鎮一級，S區對領導包案的時間期限、責任明細做了更加詳細的規定。

在信訪工作中，分管領導主抓本單位信訪事項的處理，并承擔最主要責任。同時，從縱向上看，領導責任被上級部門確定為信訪工作目標管理責任書的重點內容，年終落實考核。抓領導責任落實實際上形成了一種責任示范效應，有利于推動建立縱到底、橫到邊的信訪工作責任體系。

圖1 雙重約束責任制的治理工具

（二）監督型工具：信訪督查督辦制度

J 縣信訪局成立督辦科專人建立臺賬，及時跟進督辦每月信訪工作進展情況（如表1所示），對工作中存在的問題及時通報、見人見事，并報相關領導簽發。

表1 J縣群眾信訪接待服務中心督辦臺賬

督辦制度設立的目的在于克服信訪工作中相關部門和人員懶惰、推諉、工作效率低下的情況。督辦作為信訪工作中的關鍵環節，是保證信訪實效性的重要舉措。官僚組織在責任落實過程中存在的“上下騰挪”“左右搖擺”“推躲拖壓”現象一直被人們詬病，為了彌補這一弱點，督辦制度應運而生。“關注民生，事要解決”，信訪督辦同時也是我國群眾路線的體現。群眾上訪是對政府的信任體現，希望政府能盡快對其正當權益進行行政救濟和補償。而督辦制度正體現了縣級政府關心人民群眾、體恤百姓疾苦的價值觀念，有利于堅持“為人民服務”的宗旨。

（三）考核型工具：首訪結案考核和信訪工作考核

第一，“誰接訪，誰負責”：信訪工作的首訪結案制度。縣委辦公室、縣政府辦公室發布的《關于建立J縣信訪工作首訪結案制度（試行）的通知》中，要求各鄉鎮、管理區要加強信訪工作責任，提高首訪辦結效率和質量。首訪結案工作堅持“誰主管、誰負責”的原則，確定首訪范圍為信訪人第一次提出信訪訴求的活動，并且將首訪責任貫穿到從接待登記到辦結回復的全過程。首訪結案工作程序包括矛盾糾紛排查、轉送交辦、辦理回復等程序。以矛盾糾紛排查為例，縣要求各鄉鎮、管理區每半月開展一次排查活動，并將排查化解情況分別于當月15日和最后一天報縣信訪工作領導小組辦公室。同時要求矛盾糾紛排查準確率應達到70%以上，未及時上報情況的，矛盾糾紛排查準確率確定為零。縣級政府要求下級單位進行問題排查，其實就是希望能將大多數的信訪問題解決在萌芽狀態、解決在最基層，以此來減少可能到縣以及縣以上政府上訪的上訪人數量。

從圖2 信訪工作考核辦法中，我們可以看出每一個工作程序都對應著具體的考核分值和完成指標。信訪責任被置換成了一系列容易衡量的、數字化的任務符號，大大壓縮了信訪任務的可操作性空間，進一步強化信訪工作的“硬”屬性。同時，結合加分和扣分、懲罰和激勵、信訪績效排名等方式，讓信訪工作在實際運行中戴上“剛性約束、百分百完成責任目標”的緊箍。

圖2 J縣首訪結案工作考核方法

第二，“硬政策”：績效考核與責任追究。為了能夠圓滿完成上級任務，不管是縣級政府還是鄉鎮級政府往往都會在結果上對下一級政府進行嚴格把關，以確保信訪工作不掉鏈子。目標責任管理制度在實質上是一種結果導向的制度形式，在考核評估等方面實施強激勵機制。以激勵作用的方向為標準，可以劃分為正向激勵與負向激勵；以激勵標的物的性質為標準，則可以劃分為政治激勵和經濟激勵。本文擬選擇前者為劃分方式，對J 縣信訪工作的績效考核和責任追究制度予以解釋。

簡言之，正向激勵的核心就是對工作完成情況好的相關部門和人員進行獎勵，包括政治上職位晉升和經濟上的物質獎勵。如B鎮對“全年沒有發生越級上訪，主動作為的村（居、場）給予3000元工作經費獎勵。優秀等次村由鎮財政給予獎勵全村干部一個月工資”。于是，我們發現正向激勵主要就是將工作任務同經濟利益以及政治前途相結合，激發下一級信訪治理主體的工作積極性。

與正向激勵相比，負向激勵在信訪工作的應用頻率更高。負向激勵具有警示、矯正和教育的作用，通過實質性的懲罰和壓力效應，可以大幅度增加上級政府的控制能力。在信訪工作結果問題不大的情況下，上一級政府主要通過情況通報、工作整改、負責人約談、黃牌警告等方式為下級政府敲響警鐘。以情況通報制度為例，它是上級政府為了加強對下級政府的督促和監控而培育的一種重要治理技術，具有樹立典型、宣傳正面形象和“殺雞給猴看”的雙重功能屬性。如B鎮每個月都會對全鎮信訪維穩工作情況進行通報。假若下級責任主體不作為、慢作為、亂作為并且導致了嚴重的責任事故，上級政府可能會采取更為嚴厲的懲罰措施，如下面《B鎮綜合維穩信訪工作考核辦法》中涉及的扣除轉移支付以及“一票否決”等，其中“一票否決”的懲罰力度最為嚴重。凡是與“一票否決”掛鉤的單位，意味著直接喪失年終評優的資格，并會呈報主管單位報備。更甚者，會對主要負責人的政治前途升遷也有重要影響。

（四）教化型工具：政策宣講和技術培訓

在信訪責任制的建設過程中，政策宣傳和技術培訓也是重要的一環。它主要有兩種方式：一是自上而下的，中央和省的信訪機構領導人會經常到地方或基層宣講中央政策；二是自下而上的，上級信訪或相關政府部門會定期召開研討班、培訓會，把信訪工作人員召集起來進行培訓。

政策宣傳：意志傳遞、思想教化和合法性滲透。政策宣傳有專門的政策宣講會議，也有非正式的調研活動。對于需要高度統一的政策，上級部門往往會召開專門的研討班和培訓會來統一信訪工作思路，直接通告上級的重要指示精神。對于一些個性化的政策，上級部門的領導往往會在一些調查調研活動中，向下級透漏一些新的政策動向。在政策宣講的過程中，上級部門往往會對下級部門進行思想動員，說明政策的合理性，激發信訪工作人員工作的積極性。

技術培訓：能力培養和責任專業化。政策宣傳主要是解決下級責任承擔的內在動力和意志問題，技術培訓責任解決下級政府責任承擔的能力問題。技術培訓也有兩種方式：一是舉辦專門的培訓班，邀請上級專門部門的領導對具體案件的操作規范和流程進行講解；二是上級部門的督辦督查部門會定期到下級機構調查研究，對一些具體的疑難案件、積案進行聯合研判和分析。

五、雙重約束責任制下的基層政府履責動能

對于信訪工作而言，壓力體制是其無法回避的運行環境。一方面，信訪工作傾向于采用指標管理與技術治理相結合的管理方式。另一方面，信訪負激勵特征明顯，強調行政問責、責任追究，從政治錦標賽逐漸轉變為政治淘汰賽。一票否決、責令整改、取消評優、通報批評等方式成為激勵下一級政府解決好信訪問題的慣用手段。于是，信訪責任壓力在科層體制內部自上而下地開始傳導。

第一，雙重約束、淘汰賽與履責動能。周黎安用晉升錦標賽來描述我國政府官員的激勵模式。晉升錦標賽是根據參賽人競賽結果的相對位次來決定最終勝負。在晉升錦標賽下，存在可度量的、客觀的競賽指標，這些指標委托人和代理人都可以觀察到。成績優異的官員可以在晉升錦標賽中獲得晉升，但成績落后的不會獲得懲罰。晉升淘汰賽則是一種資格賽、達標賽。晉升淘汰賽中，雖然也是根據成績來決定勝負，但是決定成績的是一系列質化的而非量化的指標，也就是說它是一種絕對成績，而非相對成績。在晉升淘汰賽中，成績優異者未必獲得提拔，但是成績落后者則會受到懲罰。所以，晉升錦標賽是一種選優的激勵機制，晉升淘汰賽則是一種汰劣的激勵機制（見表2）。

表2 基層政府三種競賽模式

責任信訪建設更加類似于晉升淘汰賽的過程。對信訪責任的評估很難做到像GDP 增長率、財政收入、出口創匯量這些經濟指標那樣量化，而是更多地采取“一票否決制”等絕對指標來衡量。但是，信訪工作如果處理不當，會對社會秩序帶來破壞。所以，一旦因信訪工作處理不力引發群體性事件，地方官員往往會受到懲戒，譬如停職、調離等。

晉升淘汰賽是下級政府全員參與的強制性競賽，地方政府不再是主動的參賽者，而是被動的參賽者。地方政府在晉升競賽中，經濟發展要做大做強。在淘汰賽下，地方政府的信訪工作則信奉“不出事”的邏輯，不求有功但求無過。下級政府參與淘汰賽的動力不在于獲得晉升而是在于不被淘汰。對下級政府而言，在淘汰賽中不是爭優而是保底。

與晉升錦標賽相比，晉升淘汰賽會帶來更大的壓力。在晉升錦標賽中，參與者是為了爭優，如果成績不好只會導致晉升無望。但是，在晉升淘汰賽中，失敗則意味著被拋棄，會受到嚴厲的懲罰。所以，為了在晉升淘汰賽中不至于被懲戒，參與者更有可能采取冒險主義和機會主義的策略，“擺平就是水平”，通過各種方式來避免被淘汰。

第二，雙重約束、履責動能區間與動能曲線。在J 縣信訪治理中，基層政府一方面面臨著上級考核的壓力，另一方面面臨著領導督辦的壓力。上級政府雙重約束構成了基層信訪履責的兩種動能，二者相輔相成。注意力約束和制度約束在程度上都有強弱之分，都可以分為三個層次：強注意力約束、中注意力約束和弱注意力約束；強制度約束、中制度約束和弱制度約束（詳見圖3）。

圖3 雙重約束責任制下的履責動能曲線

一般而言，當高級領導針對某一案件進行批示甚至親自干預則為強注意力約束，注意力約束的強度與批示領導級別和頻次成正比。信訪案件沒有領導批示和干預則為弱注意力約束。不是所有的信訪案件都會引起領導關注。一些咨詢類信訪、建議類信訪很少會引起領導注意。同樣地，不同的制度規則其制度約束力也不同。黨規國法的制度約束力最強，考核評估規則等政策文件約束力次之，非正式規則的制度約束力最弱。注意力約束的強弱不同和制度約束的強弱不同形成了不同強度的履責動能。

在弱動能區，注意力約束為基層政府帶來的履責動能較強，制度約束帶來的履責動能較弱。在中動能區，注意力約束和制度約束為基層政府帶來的履責動能相對均衡。在高動能區，制度約束帶來的履責動能較強，注意力約束帶來的履責動能則較弱。基層政府的履責動能強弱是由注意力約束和制度約束的強弱決定的，從而形成一條履責動能曲線。

在弱動能區，因為來自制度約束和注意力約束的壓力較小，基層政府會按章辦事，采取消極性履責的方式來解決問題，履責是形式主義的。在中動能區，迫于制度約束和注意力約束的壓力，基層政府會按照遵從性履責的方式來解決問題。其履責是按照注意力分配和考核要求來進行，其目的在于應對考核和領導檢查。在強動能區，由于上級政府和領導的強制干預和黨規國法的嚴肅懲戒威脅，基層政府會動員一切資源來解決問題，這種履責往往是超常規的、全能主義的方式。