寫(xiě)好新時(shí)代生態(tài)文明法治建設(shè)的“廣州答卷”
——《廣州市生態(tài)環(huán)境保護(hù)條例》解讀

文 程 思

2021年10月27日，廣州市第十五屆人大常委會(huì)第五十六次會(huì)議表決通過(guò)了《廣州市生態(tài)環(huán)境保護(hù)條例》。條例堅(jiān)持以習(xí)近平生態(tài)文明思想和習(xí)近平法治思想為指導(dǎo)，認(rèn)真落實(shí)中央和省、市關(guān)于生態(tài)文明建設(shè)的最新精神和要求，為廣州市以最嚴(yán)格的制度、最嚴(yán)密的法治保護(hù)生態(tài)環(huán)境，推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)穩(wěn)步向前提供了有力支撐。

聚力“綠色發(fā)展”譜新篇繪好生態(tài)環(huán)境保護(hù)“新畫(huà)卷”

習(xí)近平總書(shū)記在多個(gè)場(chǎng)合反復(fù)強(qiáng)調(diào)“綠水青山就是金山銀山”，這一論述精辟闡釋了生態(tài)環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展之間的內(nèi)在聯(lián)系。綠水青山和金山銀山并非對(duì)立面，“魚(yú)逐水草而居，鳥(niǎo)擇良木而棲”，良好宜居的城市環(huán)境具有強(qiáng)大的凝聚力和輻射力，可以成為吸引資金、產(chǎn)業(yè)和人才等發(fā)展要素的“強(qiáng)磁場(chǎng)”。生態(tài)持續(xù)向好，發(fā)展才有后勁，城市才有活力，幸福生活才有支撐。走好生態(tài)環(huán)境保護(hù)新的趕考之路，必須以高質(zhì)量推進(jìn)廣州實(shí)現(xiàn)老城市新活力為目標(biāo)，以“四個(gè)出新出彩”為引領(lǐng)，通過(guò)地方立法繪就天藍(lán)地綠水清土凈的“廣州畫(huà)卷”。

科學(xué)規(guī)劃、合理布局，為總體發(fā)展劃定“紅線”。廣州始終把生態(tài)文明建設(shè)放在突出位置，現(xiàn)已劃定陸域生態(tài)保護(hù)紅線1 329.9平方公里，海洋生態(tài)保護(hù)紅線140.4平方公里，共占全市面積的17.9%，為城市發(fā)展與生態(tài)環(huán)境和諧共生描繪出“全景圖”。條例及時(shí)將這一有效做法上升到地方立法層面，將劃定生態(tài)保護(hù)紅線、環(huán)境質(zhì)量底線、資源利用上線和編制生態(tài)環(huán)境準(zhǔn)入清單確立為法定制度，同時(shí)進(jìn)一步提出了生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃與國(guó)土空間規(guī)劃相銜接的具體要求，為下一步妥善處理規(guī)劃之間的銜接適用問(wèn)題提出了“廣州方案”。條例還建立了城市發(fā)展與環(huán)境保護(hù)同步、土地開(kāi)發(fā)與生態(tài)修復(fù)并舉的新模式，在宏觀層面搭建起城市發(fā)展與生態(tài)環(huán)境和諧共生的立體化保障體系。

低碳減排、節(jié)能環(huán)保，為低碳發(fā)展指明“方向”。作為碳普惠制第一批試點(diǎn)城市，廣州大力推進(jìn)低碳減排相關(guān)工作，碳排放權(quán)交易所碳排放配額累計(jì)成交量穩(wěn)居全國(guó)首位，成為國(guó)內(nèi)首個(gè)配額現(xiàn)貨交易額突破三十億元大關(guān)的試點(diǎn)碳市場(chǎng)。為了鞏固、擴(kuò)大碳減排成果，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰、碳中和目標(biāo)任務(wù)，積極應(yīng)對(duì)氣候變化，條例明確提出推動(dòng)實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰、碳中和的目標(biāo)任務(wù)，積極倡導(dǎo)低碳減排、節(jié)能環(huán)保的生產(chǎn)和生活方式，著力構(gòu)建廣州碳普惠與碳減排體系，力爭(zhēng)為如期實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰、碳中和目標(biāo)貢獻(xiàn)“廣州力量”。

科創(chuàng)賦能、匯聚人才，為綠色發(fā)展注入“動(dòng)能”。科學(xué)技術(shù)是第一生產(chǎn)力，綠色科技創(chuàng)新是破解資源環(huán)境困局的根本之計(jì)，以科技創(chuàng)新賦能綠色發(fā)展、推動(dòng)綠色轉(zhuǎn)型，是實(shí)現(xiàn)生態(tài)文明建設(shè)和高質(zhì)量發(fā)展的必由之路。條例著力構(gòu)建以市場(chǎng)為導(dǎo)向的綠色技術(shù)創(chuàng)新體系，打造生態(tài)環(huán)保科技創(chuàng)新和專(zhuān)業(yè)技術(shù)人才高地，支持科技研發(fā)、成果轉(zhuǎn)化和推廣應(yīng)用，加強(qiáng)專(zhuān)業(yè)技術(shù)人才培育，要求市、區(qū)人民政府建立多元化的生態(tài)環(huán)境保護(hù)投融資機(jī)制，鼓勵(lì)引導(dǎo)社會(huì)資金參與綠色科技研發(fā)，為綠色科技創(chuàng)新提供支撐、分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，以“廣州科創(chuàng)”硬實(shí)力助力綠色發(fā)展行穩(wěn)致遠(yuǎn)。

聚焦“污染防治”布新局寫(xiě)好生態(tài)環(huán)境保護(hù)“大文章”

寫(xiě)好生態(tài)環(huán)境保護(hù)這篇“大文章”，污染防治是點(diǎn)睛之筆。目前，廣州污染防治攻堅(jiān)雖然取得了一定成效，但部分區(qū)域、行業(yè)的污染治理工作仍然任重道遠(yuǎn)。如何加強(qiáng)環(huán)境污染管控，帶著問(wèn)題，市人大常委會(huì)法制工委廣泛征求了有關(guān)部門(mén)和社會(huì)公眾的意見(jiàn)，組織部分常委會(huì)組成人員、法制委員會(huì)委員前往從化明珠工業(yè)園、污水處理廠等地開(kāi)展了實(shí)地調(diào)研，厘清了思路、錨定了目標(biāo)，通過(guò)條例作出有針對(duì)性的制度設(shè)計(jì)，在綜合治理、系統(tǒng)治理、源頭治理上想辦法，在精準(zhǔn)治污、科學(xué)治污、依法治污上求突破。

關(guān)口前移、控制總量，加強(qiáng)污染物排放源頭管控。實(shí)施排污許可制是提高環(huán)境管理效能、改善環(huán)境質(zhì)量的重要基礎(chǔ)性制度。為了推動(dòng)生態(tài)環(huán)境持續(xù)改善，進(jìn)一步筑牢生態(tài)安全屏障，條例明確了重點(diǎn)污染物排放總量控制和排污許可管理制度，細(xì)化了重點(diǎn)污染物排放總量控制實(shí)施方案的報(bào)批備案程序，完善了污染物排放許可管理制度，進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)全市污染物排放的總體規(guī)劃和前端審批，嚴(yán)格將污染排放總量控制在合理區(qū)間，確保污染排放不超過(guò)生態(tài)環(huán)境承載能力。

瞄準(zhǔn)靶向、精準(zhǔn)防治，奮力打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)。在污染防治和環(huán)境治理方面保持戰(zhàn)略定力，以更為嚴(yán)格的制度，推進(jìn)最嚴(yán)密的法治。針對(duì)廣州市水、大氣、聲、光、土壤等環(huán)境領(lǐng)域污染治理中存在的突出問(wèn)題，條例分別對(duì)水環(huán)境保護(hù)、大氣污染源管控、土壤污染防治和修復(fù)、噪聲污染防治、醫(yī)療廢棄物處置以及光污染防治等領(lǐng)域作出比上位法更嚴(yán)格、更細(xì)化的規(guī)定，其中多項(xiàng)制度屬于全國(guó)“首創(chuàng)”、體現(xiàn)了“最嚴(yán)”立法，為廣州在“十四五”新征程上以更高標(biāo)準(zhǔn)打?qū)崱⒋蚝谩⒋蜈A藍(lán)天、碧水、凈土保衛(wèi)戰(zhàn)和污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)，做好生態(tài)環(huán)境保護(hù)這篇“大文章”奠定了堅(jiān)實(shí)的法制基礎(chǔ)。

科學(xué)引導(dǎo)、標(biāo)本兼治，推動(dòng)治污減排步入科學(xué)軌道。要從根源上解決環(huán)境污染問(wèn)題，織密織牢生態(tài)環(huán)境保護(hù)網(wǎng)，需要科學(xué)引導(dǎo)、疏堵結(jié)合。結(jié)合立法調(diào)研論證中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，條例通過(guò)前瞻性和指導(dǎo)性的制度設(shè)計(jì)予以回應(yīng)：一是加強(qiáng)排污企業(yè)的科學(xué)指引。大力推進(jìn)生態(tài)工業(yè)園區(qū)建設(shè)和引導(dǎo)工業(yè)企業(yè)入園工作，支持工業(yè)園區(qū)建設(shè)使用共用共享、集中運(yùn)營(yíng)的生態(tài)環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施，加強(qiáng)“散亂污”工業(yè)企業(yè)和污染物排放的集中管理。二是積極推廣清潔能源。對(duì)河運(yùn)船舶和農(nóng)村地區(qū)推廣使用清潔能源作了具體規(guī)定。三是支持設(shè)立環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)。要求重點(diǎn)區(qū)域、重點(diǎn)行業(yè)的排污單位依法投保強(qiáng)制性環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)。通過(guò)科學(xué)防治，將污染物排放和環(huán)境污染的風(fēng)險(xiǎn)和影響降到最低。

聚焦“監(jiān)督管理”啟新程答好生態(tài)環(huán)境保護(hù)“必答題”

生態(tài)環(huán)境是最普惠的民生，要切實(shí)保護(hù)好、利用好我們共同的生態(tài)環(huán)境，滿足人民群眾日益增長(zhǎng)的優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要，在新的趕考之路上交出一份人民滿意的“生態(tài)答卷”，就必須答好監(jiān)管這道“必答題”。近年來(lái)，廣州市生態(tài)環(huán)境保護(hù)力度不斷加大，但違法排污、監(jiān)管不力等問(wèn)題依然存在。條例通過(guò)強(qiáng)化監(jiān)管制度設(shè)計(jì)，將“最嚴(yán)格”這一環(huán)保立法理念落實(shí)到具體條款中，在壓實(shí)責(zé)任、強(qiáng)化監(jiān)管上出實(shí)招、亮硬招、創(chuàng)新招，切實(shí)增強(qiáng)環(huán)保監(jiān)管的剛性和力度。

堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，體現(xiàn)“黨政同責(zé)”、壓實(shí)“一崗雙責(zé)”。條例認(rèn)真貫徹落實(shí)黨中央的最新要求，明確了市、區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)委員會(huì)在生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作中的領(lǐng)導(dǎo)地位，壓實(shí)了政府及其相關(guān)部門(mén)的主體職責(zé)，建立了生態(tài)環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制和考核評(píng)價(jià)制度，確保生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作目標(biāo)明確、分工明晰、責(zé)任到人。

強(qiáng)化企業(yè)監(jiān)管，創(chuàng)新“監(jiān)管方式”、提升“監(jiān)管效能”。條例進(jìn)一步明確企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者的主體責(zé)任，對(duì)企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者在環(huán)境污染治理、監(jiān)測(cè)和信息公開(kāi)等方面的義務(wù)作了較全面的規(guī)定。一是加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境大數(shù)據(jù)建設(shè)。通過(guò)數(shù)據(jù)聯(lián)通、信息共享、新技術(shù)應(yīng)用，提高生態(tài)環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理的信息化、智能化水平。二是落實(shí)“雙隨機(jī)、一公開(kāi)”日常監(jiān)管要求。隨機(jī)抽取檢查對(duì)象、隨機(jī)選派檢查人員進(jìn)行檢查的抽查制度，同時(shí)進(jìn)一步創(chuàng)新執(zhí)法方式、細(xì)化執(zhí)法程序。三是建立環(huán)境信用分級(jí)分類(lèi)動(dòng)態(tài)評(píng)價(jià)及聯(lián)合激勵(lì)懲戒機(jī)制，通過(guò)在環(huán)境信用評(píng)價(jià)中給予加分等形式，鼓勵(lì)企業(yè)主動(dòng)提升環(huán)境治理水平。

鼓勵(lì)社會(huì)參與，匯聚“四海之力”、借助“八方之智”。為了引導(dǎo)社會(huì)各界積極參與生態(tài)環(huán)境保護(hù)監(jiān)督，條例明確規(guī)定了村民委員會(huì)、居民委員會(huì)以及不動(dòng)產(chǎn)產(chǎn)權(quán)人對(duì)相關(guān)經(jīng)營(yíng)者破壞生態(tài)環(huán)境違法行為的制止和上報(bào)義務(wù)，要求政府部門(mén)、中小學(xué)校和媒體等廣泛開(kāi)展生態(tài)環(huán)境公益性宣傳教育。條例還創(chuàng)設(shè)了人大代表、政協(xié)委員、市民代表等參與監(jiān)督管理的相關(guān)制度。通過(guò)最大限度地引導(dǎo)社會(huì)參與，努力營(yíng)造生態(tài)環(huán)保人人盡責(zé)的良好社會(huì)氛圍，推動(dòng)形成黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、企業(yè)主體、社會(huì)組織和公眾共同參與的生態(tài)環(huán)保新格局。