基于內部控制視角下的交通運輸財務管理信息化建設研究①

牟華娟

（交通運輸部北海救助局，山東 煙臺 264012）

一、內部控制與財務管理信息化融合發展的必要性

（一）優化內部控制環境的需要。控制環境包括治理職能和管理職能，以及治理層和管理層對內部控制及其重要性的態度、認識和措施。控制環境設定了內部控制基調，影響職工對內部控制的認識和態度，良好的控制環境是實施有效內部控制的基礎。財務管理信息化讓傳統的粗放辦公更加精簡集約，管理模式和管理載體都會發生較大改變，管理者更容易獲取財務信息，內部控制通過信息化更容易得到固化。

（二）降低管理風險的需要。財務管理的信息化將業務流程進行了自動化的設置，大大降低了業務人員操作中的舞弊或疏漏風險。同時快速便捷的信息處理能力，能更快、更好、更準、更科學的為管理層的決策提供數據支撐。內控制度通過信息化手段固化后，能確保決策有效落實和執行。

（三）提高工作效率的需要。財務信息的數據龐大，人工計算的效率和效果遠遠低于軟件的核算功能，時效性和準確性都差距甚遠。在流程控制上，程序化的設置規范了審批流，不僅避免了越級越權審批、人為操控等行為，還大大壓縮了文件審批流轉時間。財務數據到報表生成的過程中，傳統的人工核算不僅容易出錯，數據的銜接和對賬也耗時耗力，差錯率較高，信息化可以實現經濟業務事項的全生命周期管理和查詢，且能確保時效性和準確性。

（四）加強信息與溝通的需要。預算和績效管理重要性不斷顯現，通過信息的開放性和多元性共享，可以讓職能部門真正參與到全員預算管理的體系中，依托于預算歸口管理的主線，日常管理中實現數據共享、各司其職、授權明確、審批順暢。同時信息化快速的特點，能及時為部門間溝通提供平臺，打造“業財融合”的良性溝通機制。

（五）提升財務預警和監控的需要。管理關口的前移，要求轉變控制方式，更多的進行事前和事中控制，信息化的監控手段和監控方式更為靈活，隨時隨地監控且不會影響正常工作，在關鍵風險點的程序預設更能有效實現事前監控，如無預算無法支出控制、無審批無法支出控制等。

二、內部控制與財務管理信息化融合發展中的問題

（一）欠缺一體化的設計理念。理念直接決定管理方向，頂層設計做好了，才能“登臺唱戲”。財務管理作為單位經濟業務活動的管理中樞，信息化的設置應秉承一體化的管理理念，一是理論指導層面的內部控制“體系化”，二是實務操作層面的“制度化”，三是落實層面的“信息化”。“體系化”為“制度化”提供指引，“信息化”為“制度化”提供載體。這樣的信息化管理才能實現最終的預算、核算、決算“一體化”，資金流、業務流、信息流“一體化”，內控制度、業務流程、審批控制“一體化”。

（二）財務管理信息化領域局限。財務管理信息化在較長一段時間內停滯在會計電算化的階段，局限于會計核算的電腦辦公，內部控制單位層面和業務層面的規范要求沒有通過信息化手段落地，制度掛在“墻上”，執行力大大被削弱。同時信息化因為局限于核算領域，且不能互融互通，難以確保制度執行中相互補充牽制，單位內部各大信息板塊形成了信息孤島，如人事數據、船舶動態數據等難以共享，各自為政的結果是效率低下，資源沒有有效整合。尤其在移動辦公方面，更是遠遠落后于時代的發展，如與銀行、稅務、工商等的互聯、資產移動盤點、手機拍照上傳票據等。

（三）內部控制與財務管理信息化間缺少融合介質。內部控制往往被片面理解為內部規章制度，對制度的重視又局限在教條式的“遵章守紀”層面，缺乏將制度規范化、將規范程序化、將程序信息化的媒介。作為預算貫穿經濟業務事項始終的行政事業單位，打造內部控制與財務管理信息化融合的管理體系至關重要。體系應以預算定額標準建設為主線，內部控制規范為依據，財政性資金管控為核心，信息化平臺為依托，預算歸口管理為保證，預算績效評價為助推器，所謂“殊路同歸”，緊緊扭住預算這個“牛鼻子”，抓鐵有痕。

（四）內部控制長效機制不健全。內部控制是一種貫穿于決策、執行、監督全過程的環環相扣、平衡制約的動態機制貫穿于單位經濟業務活動的始終，風險評估、業務流程梳理、規章體系建立、信息化應用、內部控制評價等環節相輔相成，但內部控制自我評價工作開展以來，真正從風險評估出發，因地制宜的科學搭建制度體系且保持制度時效性的單位欠缺，制度的特色性有待提高，經濟業務管理較少基于風險分析層面編制規范的流程圖，更莫談流程圖嵌入信息管理系統形成智能管理體系。

三、內部控制與財務管理信息化融合發展設計方案

（一）內部控制長效機制的建立

1.全面預算定額標準體系建設。構建全面科學合理的預算定額標準體系是推進預算管理向精細化、標準化發展的基礎，為避免預算與定額兩張皮，應確保標準體系緊貼單位發展規劃和年度工作任務，秉承零基預算兼顧歷史數據的深入分析，將績效理念融入其中，在單位特色預算項目上下功夫，一要確保預算與業務活動緊密結合，分層次設置預算項目，便于后續歸口管理的實施；二要根據會計科目的內容設置預算項目，處理好預算口徑與核算口徑的勾稽銜接關系，為今后信息對稱奠定基礎；三要確保預算項目具備可比性，不同下屬單位間的同類預算項目和不同時期的同一預算項目口徑一致，便于分析研判。

2.經費預算歸口管理。歸口管理是指單位根據賦予的權利和承擔的責任，按特定的管理渠道實施管理。歸口管理是管理的基本手段，其實質是讓專業部門管理其擅長的工作。財政部強調，在全面預算管理各個環節，預算管理部門主要起決策、組織、領導、協調、平衡的作用。預算歸口管理既是落實全員預算的重要途徑，也是推進精細化管理的需要。全面預算管理是與每個部門甚至每個員工都有關系的事情，要充分發揮有關部門特別是專業性較強部門的作用，通過預算歸口管理后，相關業務與開展業務過程中的費用必然會統一在同一個部門的管理之下，從而實現業務流與資金流相統一，在費用全生命周期管控中實現有效的內部控制。

3.全面風險評估。行政事業單位內部控制建設的主要內容就是分析經濟業務活動的風險，識別風險點，然后因地制宜設置控制方法并監督執行。行政事業單位的公益性決定了面臨的風險具有獨特性，單位層面和業務層面的風險評估應結合單位業務特點，緊緊把握資金這個核心，注重重點領域、重點環節的風險分析，其實質是提出問題、分析問題、解決問題的系統工作。風險控制應區分管理風險、核算風險、支出風險等類型，強化風險影響要素分析，預計其對管理工作的影響，經過定量與定性的分析，對損失程度和頻率進行全面研判，采用不同的手段予以規范和控制。

4.業務管理流程圖的編制。業務管理流程圖是一種描述管理系統內各單位、人員之間的業務關系、作業順序和管理信息流向的圖表。它用一些規定的符號及連線表示某個具體業務的處理過程是一種用圖形方式反映實際業務處理過程的“流水賬”。繪制這本“流水賬”對于信息化過程中理順和優化業務過程意義重大，既能幫助分析人員找出業務流程中的不合理流向，又是設置信息化流程的基礎。業務管理流程圖應基于內部控制規范要求，結合單位內部控制制度，梳理出符合單位層面和業務層面控制要求的圖表，不僅是對現行制度執行情況的簡單梳理，更是對規范化要求的再理順。

5.閉環管理體系的搭建。閉環管理PDCA（計劃—執行—檢查—糾正）不僅可以應用于內控制度體系建設，還是信息化流程設計的核心指導思想。既是對單位管理體系的要求，也是對全部經濟業務事項全生命周期的要求。管理體系秉承縱橫交錯、互相補充的原則，能更好地實現管控效果。經濟業務事項全生命周期的閉環管理，以及經濟業務事項相關內容的閉環管理更能實現有效控制的目標。閉環管理應牢牢把握住“預算”這一主線，發揮預算的計劃能力和控制作用，真正運用這一有效工具促進資金流、業務流與信息流的融合。

6.制度體系的完善。制度體系是內部控制有效實施的關鍵，通過風險分析等發現的問題需要通過制度進行再約束，流程梳理中不合理的“流向”需要通過制度予以牽制，制度體系完善關鍵在于相互制衡原則的應用，要把全員性、系統性、完整性、公平性等貫穿全局，制度體系的信息化嵌入及實時查閱也應是重要方向。

（二）內部控制一體化管理信息平臺的設計框架（詳見圖1、2）

圖1 內部控制一體化管理信息平臺架構圖

1.基于內控規范要求的平臺模塊設計

一是模塊設計原則。將經濟活動及其內控流程嵌入信息系統，構建制度化管理與信息化建設相結合、經濟業務信息聯動、數據共享的財務管理一體化信息平臺，平臺內模塊的設定緊緊圍繞經濟業務事項全生命周期管理的模式，各模塊既相對獨立，又相互貫通。

二是模塊設定涵蓋全部內控層面。一體化平臺秉承“一體化”的原則，注重模塊間的緊密銜接關系，結合財務管理職責，依據《行政事業單位內部控制規范（試行）》中業務層面內部控制的六大方面：預算管理、收支管理、采購管理、資產管理、建設項目管理、合同管理，設計平臺模塊，信息系統與財務核算軟件進行直接對接，模塊與內控規范以及救撈財務管理制度體系實現對應互補。

三是模塊間實現互融互通。平臺內模塊的設定緊緊圍繞經濟業務事項全生命周期管理，各模塊既相對獨立，又相互貫通。在做好信息化規劃的同時，改變信息分割的傳統模式，致力于打造“一站式”完成經濟業務事項的管理運行載體。實行預算、核算、決算一體化，資金流、業務流、信息流一體化，內控制度、業務流程、審批控制一體化。

圖2 預算管理系統示例圖

2.基于預算定額的主線設計

一是打造全面預算定額管理體系。以全面預算定額管理為主線，搭建頂層設計體系，致力于內部控制業務層面的預算、收支、采購、資產、建設項目、合同六大業務領域風險防控。詳見圖3。

圖3 全面預算定額管理頂層設計圖

二是全面預算定額標準嵌入信息系統。定額標準建設目標是實現資源合理配置以及資產與預算銜接，以交通運輸部救助單位為例，可結合救助業務特點，以固定定額、浮動定額和動態調整定額相結合的方式，形成日常性支出類通用定額標準、救助專項支出類特殊定額標準、專用設備購置支出類定額標準和維修項目支出類定額標準等，結合救撈系統船舶定額標準進行標準細化并實行配套單船管理，并將全部標準作為基礎數據進行系統設置。

三是進行全面預算歸口管理設置。突出在“全”上下功夫，即全員參與、全方位、全過程。建立“預算管理領導小組—領導小組辦公室—預算歸口管理部門—預算主體單位（部門）—預算管理員”五級預算歸口管理體系，按照“誰執行誰編制、誰主管誰審核、誰歸口誰把關”的原則，確保每一項支出都有預算控制、專業審核、歸口把關。

3.基于流程圖的程序設計

一是對主要經濟業務事項實行全生命周期管理。按照閉環管理、協同有序、銜接順暢的管理理念，內控制度體系秉承縱橫結合、交叉互補的原則搭建，實行經濟業務事項的全生命周期管理，不僅考慮整個流程的管理閉環，還應打造流程中每一環節的管理閉環。詳見圖4。

圖4 財務管理全生命周期閉環管理流程圖（以資產采購為例）

二是優化業務流程。全面梳理業務狀況，分析風險隱患，確定業務流程主要環節和關鍵控制節點，繪制業務流程圖，強化支出管控并奠定信息化基礎，結合經費管理辦法，使管理過程環環相扣、彼此制約，確保經費支出規范合理。

三是規范預算項目的全流程管控。在具體信息系統設置中，以資產采購為例，預算定額為起點，納入單位預算定額的項目經歸口部門下達采購委托單后，按照采購有關要求進行采購并上傳系列資料，按照合同管理流程進行采購流轉，按合同約定進行付款并關聯付款信息，在報銷環節進行相應自動賬務處理，數據通過后臺云端進行數據分析和匯總，形成滿足需要的各類報表。在具體控制中，預算為核心要素，始終秉承無預算無支出，超預算無支出的理念。

4.基于風險控制的關鍵點設計

一是內部控制實行信息化嵌入。圍繞經費全面可控，將預算定額標準以信息化手段貫穿經費管理全過程。圍繞數據共享，實行動態財務數據分析，并打通預算、支出、資產入賬等環節的銜接關口。圍繞風險預控，實行事前關鍵環節預控、事中實時提醒，使風險防控點得到有效控制，補齊事后錯誤難以整改的內控短板。

二是規范會計基礎工作。加強會計控制和單據控制，對經費開支所需原始憑證分類設置，對發票真偽進行報銷前查詢，對需要進行事前報告審批的開支明確相關程序，對報表格式統一設置，實行憑證自動生成等。

三是全面梳理經費開支程序，搭建管理閉環。將每一項管理活動分解為若干環環相扣、彼此制約的過程 確保每一個過程都有標準化的程序和內容。如某項固定資產采購，一是采購關聯預算管理，有效避免無預算支出、超預算支出，并可實時查詢預算執行進度；二是采購關聯合同管理，避免采購程序不規范，并可實時形成合同臺賬；三是采購關聯固定資產管理，避免資產入賬不及時，并實時生成固定資產臺賬；四是采購關聯會計核算，避免不按合同進度付款，并實時進行賬務處理；五是采購關聯網銀支付，避免資金錯付，并形成對賬明細。

四是強化關鍵環節預控。在基本建設、采購、資金支付等環節采用信息化手段實行預控。如建設項目合同簽訂前，對招投標等基礎性資料設定歸口部門預審，凡資料不全或不符合建設項目規定則無法進行后續審批流轉；需簽訂廉政合同，系統進行相應提醒；款項支付超預算，系統自動設限；支付款項付款信息與合同不一致，系統自動拒付等。

（三）互聯網及移動平臺端的功能應用設計

從網絡架構上，財務信息系統一般架構在單位內網上運行，但是由于工作需求，提高信息系統準確性和及時性，在充分保障安全的前提下，構建系統與互聯網的關聯，移動端的審批流與網絡端的審批流應保持一致，確保業務流程符合內控要求。通過互聯網及移動應用，打破系統應用的時間空間限制，方便用戶隨時隨地處理相應的業務，進一步提升工作效率。

1.銀企互聯。在信息化系統中進行銀企互聯的對接，通過銀企互聯，實現來款的自動化處理與付款的批量自動處理。同時通過對接業務系統中涉及到需要付款的業務流程，實現業務單據自動生成付款申請，并在銀企互聯中進行付款審核，審核通過后通過銀企互聯的對接進行付款。通過系統對接自動付款，減少人工操作，確保減少付款錯誤。通過銀企互聯，將來款自動生成來款單據，進行入賬，并自動生成資金日記賬。

2.固定資產（存貨）盤點。在移動端建立資產移動盤點業務功能，利用移動應用的掃碼功能和移動中的手機定位技術，實現全員盤點，有效記錄資產的位置及圖像信息，使盤點結果更準確，盤點任務執行更高效。尤其是交通運輸行業，涉及的主要資產船舶一般處于移動狀態，其燃油、備品備件、材料等管理是內部控制重要環節，通過燃料及高值耗材檔案管理，采購入庫報銷管理，出庫管理，臺賬管理，統計分析功能，引入信息系統，不僅便捷了資產盤點，更大大提升了管理監控效果。

3.票據管理。根據發票識別出的信息自動匹配填報單據相應信息，減少錯誤風險，縮短報銷時間，提高辦事效率。通過移動端實現發票的智能管理功能，通過圖像識別功能與國稅局金稅三期系統進行實時聯網查詢，對紙質發票和電子發票進行驗真、查重，避免“假發票”，嚴格財經紀律的落實。對于連號發票、發票時間異常等存疑發票，系統給出智能提示，保證數據準確性。對于上傳的發票支持根據權限可以進行批量下載存檔等操作。詳見圖5。

圖5 票據管理流程

4.公務用車管控。建立完善的公務用車管理業務流程體系，充分體現內控業務管理流程，實現公務用車財務管理業務的規范化、流程化、網絡化。涵蓋車輛的預算、配置、使用、處置、統計等各項財務管理內容，以技術手段規范公務用車管理行為。建立公務用車管理動態數據庫，全面、準確、動態地反映公務用車的總量、構成、分布、變動等信息。以動態數據庫為基礎，建立車輛管理、數據查詢和綜合分析等功能的管理。自動出具業務分析報表和公車支出統計分析報表，為強化公車管理提供數據支撐。在移動端開發公務用車的申請功能，實現公務用車的申請，審批和派車的移動化，并結合司機端功能進行業務的閉環管理。詳見圖6。

圖6 公車管理模塊功能設計

5. 移動報銷。職工出差期間，利用移動端移動拍照的優勢，可直接以拍照形成附件，分類保存在各類單據中；開發智能差旅功能，自動進行補貼控制，嚴格執行出差制度；自動查詢相應的預算信息，確保差旅報銷在預算控制的范圍內；自動進行時間的計算，一差一批，規范差旅業務的管理。出差人員可以便捷遠程操作系統，及時辦理各類業務，同時又可以通過移動端實現預警提示作用。

6.移動查詢。按照交通運輸部、財政部等部門的要求，在移動端進行內控一體的數據進行接口對接，按操作人員的查詢及工作需求，實現相應的報表自動推送；并可與單位內部其他信息化系統進行對接，打破信息分割，在不同的業務之間、不同的信息系統之間實現單位內部數據的對接。通過移動的數據分析功能，可以加強對合同、大額支出等的分析，自動推送各類統計分析報表，為領導決策提供實時詳細數據支撐。詳見圖7。

圖7 移動平臺端的功能應用設計

財務管理科學有效運行、信息數據真實可靠的基礎是內部控制的有效運行，而財務管理信息化有助于內部管控的實施。內部控制與財務管理信息化相輔相成的關系要求單位順應時代發展的趨勢，在信息化設計及發展中應緊緊圍繞內部控制要求，不盲從，不照搬照抄，腳踏實地，結合單位實際設計出適合的信息化系統，并與時俱進地不斷加以改進