加快推動綜合交通樞紐高質量發展

李名良

綜合交通樞紐是現代綜合交通運輸體系的重要組成部分，國際性和全國性綜合交通樞紐是國家重大基礎設施和重要的戰略性資產。《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》明確提出“完善綜合交通樞紐”，“十四五”規劃和2035年遠景目標綱要將“構建多層級、一體化綜合交通樞紐體系”列入重點發展任務。構建新發展格局是新發展階段關乎我國發展大局的戰略部署，是以實施擴大內需為戰略基點，也需要以具有國際競爭力的經濟增長極為戰略支點，兩者均對綜合交通樞紐發展提出更高要求。為了更好服務構建新發展格局，綜合交通樞紐高質量發展的內涵需要重新定義，發展所面臨的問題需要重新審視，發展任務部署需要重新調整。

一、綜合交通樞紐發展需更好服務構建新發展格局

在構建新發展格局過程中，國內外資源要素流動規律和組織方式將有明顯變化，綜合交通樞紐是各類資源要素流轉集中地，也是資源要素配置中心、價值創造平臺和經濟新動能重要載體，必須予以重視。

一方面，構建新發展格局需要以實施擴大內需作為戰略基點，協同推進強大國內市場和貿易強國建設，實現內部大循環、促進內外雙循環，要求全國樞紐功能布局隨之調整。我國資源稟賦決定了生產所需的石油、天然氣和重要礦產等原材料大規模進口難以避免，再加上經濟發展的累積因果循環效應，沿海和沿江等率先發展地區在新發展格局下仍將保持顯著發展優勢。實施擴大內需戰略使終端消費市場向國內傾斜，消費品向內輸送和進口呈較快增長態勢，出口產品和服務質量不斷提升，協同推進強大國內市場和貿易強國建設，實現內部大循環、促進內外雙循環。為了適應新發展格局，沿海地區綜合交通樞紐需要更加注重內向化發展，對內與對外輻射能力實現更好的均衡與匹配;內陸地區綜合交通樞紐不但要鞏固既有的陸域輻射優勢，而且要適應內陸高水平開放發展要求強化國際輻射能力。總之，全國樞紐功能布局調整為沿海與內陸樞紐均衡發展提供機遇，要求全國樞紐對內與對外輻射能力實現雙向提升。

另一方面，構建新發展格局需要具有國際競爭力的經濟增長極作為戰略支點，國際性綜合交通樞紐是吸引全球資源要素的重要平臺，多個樞紐的協同聯動也是建設超大空間經濟增長極的重要推動力。當前，我國發展面臨的國際競爭越來越激烈，對發展的主動權把握也會越來越強，對生產力組織的自主性會逐步增大。以國際大都市為核心在超大空間范圍內組織生產力，建設現代化都市圈和城市群，推動實施區域重大戰略，由此形成的經濟增長極是參與國際經濟競爭的“拳頭”，在引領全球產業和技術變革方面發揮著領頭羊作用，我國構建新發展格局需要以此為戰略支點。國際大都市與國際性綜合交通樞紐如同一對“孿生兄弟”，建設國際大都市需要國際性綜合交通樞紐作為支撐，推動高水平聯通全球，打造國際性綜合交通樞紐為吸引全球資源要素提供機遇，推動建設國際大都市。經濟活躍的超大空間包括多個城市，也必然有多個重要的綜合交通樞紐，城市與樞紐的依存關系決定了樞紐協同聯動的重要性。

二、新發展格局下綜合交通樞紐高質量發展的內涵

有效銜接多種運輸方式，提高交通運輸的服務水平和整體效率是建設綜合交通樞紐的邏輯起點。同時，新發展格局要求全國綜合交通樞紐更好兼顧國內外輻射功能，在超大空間范圍內實現多個綜合交通樞紐協同聯動，強化國際性綜合交通樞紐的全球資源聚集能力，為此綜合交通樞紐高質量發展的內涵需要拓展。

一是堅持綜合特性，以高效銜接多種運輸方式為樞紐高質量發展的邏輯起點。多種運輸方式在空間上的集中與功能上的疊加提高了設施建設難度和運營管理成本，綜合交通樞紐直接決定整個交通系統服務水平與質量。特別地，構建新發展格局要求沿海樞紐增強向內陸輻射能力，內陸樞紐通過沿海沿邊樞紐輻射國際，或是直接與全球聯通，由此顯著增加了重要綜合交通樞紐多種運輸方式銜接的難度。

二是堅持系統思維，推動多樞紐跨超大空間尺度的協同聯動，打造高質量樞紐集群。為了更好建設超大空間尺度的經濟增長極，樞紐體系要與城市體系互為支撐，樞紐分工體系的建立既要遵守樞紐專業化發展和功能布局協作規律，也要與城市分工體系的建立進行良性互動。因此，超大空間尺度范圍內的樞紐集群規劃布局要體現統一性，合理劃分不同樞紐的功能模塊，科學區分不同樞紐的服務層級。同時，加強集群內各類樞紐的網絡聯系，強化樞紐之間的服務合作和資源共享，推動不同功能、不同層級樞紐錯位發展和業務聯動。

三是堅持融合發展，發揮重要樞紐的高端資源要素聚集功能，大力發展樞紐經濟。重要綜合交通樞紐是全國乃至全球流通網絡的關鍵節點，不但能為人員與貨物流動提供便利，而且在吸附信息、資金和人才等高端資源要素方面潛力巨大。一方面，推動高端商務、商貿和交通功能深度融合，建設信息、資金和科技等創新要素服務集聚區，打造全國或全球高端資源要素配置高地。另一方面，利用高質量、低成本的運輸服務優勢，吸引樞紐經濟核心產業的龍頭企業入駐，加快產業鏈條化和集聚化發展，打造交通樞紐偏好型產業集群。特別地，在走向制度型開放新時期，內陸地區抓住我國服務業對外開放持續擴大的機遇，搞活體制機制完全可與沿海同處于開放前沿，將國際性樞紐打造升級為營商環境優良的制度開放高地。

三、全面審視制約綜合交通樞紐高質量發展的問題

近些年，我國綜合交通樞紐建設加快，已經成為綜合交通運輸體系的重要組成部分，有力支撐著國民經濟社會循環流通。但與新發展格局下的高質量發展要求相比，仍然存在諸多不足。

在設施建設方面，“最后一公里”問題仍然突出。受設計理念、建設技術、市場預期和管理模式等因素制約，我國以往所建樞紐或多或少均存在硬件設施上的銜接不暢，最為突出的是多種運輸方式銜接上的“最后一公里”問題，嚴重影響著樞紐的整體運行效率。當前，新建綜合交通樞紐此類問題有較大改善，但是我國重要綜合交通樞紐絕大多數為既有樞紐，“最后一公里”問題較為普遍。隨著城市與樞紐規模不斷擴大，兩者空間沖突日益嚴重，既有樞紐改造難度和成本持續提高。FA3ABAD6-4410-4556-97D7-998D39B9A4A7

在運營管理方面，多頭管理增加了協調組織成本。綜合交通樞紐復合航空、高鐵、城際鐵路、地鐵、各種地面交通等多種運輸方式，集交通、口岸、商業、商務、展覽等多種功能，不同運輸方式和功能模塊對應著不同類型設施和管理主體。當前，我國綜合交通樞紐普遍采取多頭管理模式，各自為政、交叉管理和管理真空等問題突出，調動指揮、管理標準、技術規范和責權劃分等方面存在諸多矛盾，比如各種運輸方式安全標準不統一，綜合客運樞紐換乘不便，重復安檢現象嚴重。

在樞紐協同方面，跨區域協同發展機制仍需完善。近年來，樞紐集群建設受到各界高度重視。國家發展改革委、交通運輸部和民航局等部門印發了《推進京津冀民航協同發展實施意見》《關于加快天津北方國際航運樞紐建設的意見》和《虹橋國際開放樞紐建設總體方案》等政策文件，對京津冀和長三角等區域重要樞紐協同發展進行了部署;諸多地方政府正在積極推進區域港口一體化改革，省級層面的港口樞紐資源整合加快推進。但是，機場和港口屬地化改革以來，城市政府是重要樞紐發展的實際操作者，重要樞紐的競爭是地方經濟競爭的關鍵環節，跨區域樞紐更多是競爭而非協作關系。為解決此問題，中央和省級政府已經出臺相關舉措，但城市政府積極性尚未充分調動，各級政府政策合力有待增強，市場化引導機制仍需進一步優化。

在產業賦能方面，樞紐經濟的發展思路有待調整。目前，樞紐經濟已經寫入《交通強國建設綱要》和《國家綜合立體交通網規劃綱要》等重要政策文件，并成為地方政府培育經濟發展新動能的重要抓手。但從發展實踐來看，樞紐經濟發展質量并不高，樞紐偏好型產業低水平發展和同質化競爭現象嚴重。與其他經濟發展模式不同，樞紐經濟發展是基于綜合交通樞紐在“運輸服務”與“聚流能力”等優勢，發揮此類優勢的關鍵在于做好運輸、物流、信息和金融等服務業，服務業往往對發展的軟環境要求更高。傳統的“修路”“蓋樓”“圍墻”式產業培育和發展模式過于偏重基礎設施建設，在營商和投資等軟環境競爭力提升方面著力過少，用于發展樞紐經濟難以取得高水平的長期性和根本性成效。

四、加快推動綜合交通樞紐高質量發展的政策建議

針對制約綜合交通樞紐高質量發展的“堵點”，建議從規劃引領、設施銜接、龍頭帶動和創新發展等方面采取措施。

其一，科學編制樞紐規劃，體現新發展格局新要求與新內涵。鑒于綜合交通樞紐在服務構建新發展格局中的重要性，以及新時期綜合交通樞紐的功能布局面臨重大調整，其高質量內涵已經突破傳統的單個樞紐場站的設施與服務發展，全國層面的綜合交通樞紐發展規劃要有所變化。一方面，在功能布局上要體現新發展格局的新要求，沿海樞紐注重向內輻射，內地樞紐補強對外輻射，沿海與內地樞紐均衡發展。另一方面，在任務安排上要增加新內容，建議將建設樞紐集群和發展樞紐經濟作為重點任務，明確各階段樞紐集群建設重點，推動樞紐經濟發展取得更好成效。

其二，集中各方力量，著力解決重要樞紐關鍵設施銜接問題。“十四五”時期，集中各方力量著力解決國際性和全國性綜合交通樞紐的關鍵設施銜接問題，為綜合交通樞紐高質量發展奠定基礎。一是對全國重要樞紐設施銜接問題逐一排查，摸清全國重要樞紐設施銜接問題情況，建立“最后一公里”銜接工程項目庫。二是依托項目庫制定年度滾動計劃，解決既有樞紐設施銜接改造難題。三是做好新建樞紐規劃設計與建設，落實站城融合理念，統籌協調各類樞紐設施建設，不留設施銜接隱患與后患。

其三，打造一批國際性樞紐，發揮示范與引領作用。國際性綜合交通樞紐關乎國家競爭力，是區域性樞紐集群的龍頭，要下大力氣打造一批高質量的國際性樞紐。一是建議由中央政府統籌國際性樞紐建設與發展，做好前瞻性發展戰略規劃，加強財政、資金、土地和改革等政策引導。二是以京津冀、長三角、粵港澳和成渝等地區國際性綜合交通樞紐為龍頭，推動其與周邊樞紐建設合理分工體系，建設高質量樞紐集群。三是結合自由貿易實驗區、內陸雙向開放實驗區和服務貿易創新試點等開放政策，加快推動武漢、西安、昆明和鄭州等中西部城市建設國際性樞紐，增強內陸地區對全球高端資源要素的吸引力。

其四，更加注重創新驅動，突出新技術應用與管理模式創新。抓住新技術應用、管理模式和協同機制等重點環節，加快實現樞紐高質量發展創新突破。一是創新應用信息與智能技術，推動樞紐設施設備升級改造，促進不同運輸方式和不同部門、企業間信息開放共享，不斷提高樞紐的信息化與智能化運營管理水平。二是探索成立樞紐統籌管理機構，創新綜合交通樞紐一體化管理模式，著力打通樞紐管理中的難點堵點。三是創新跨區域樞紐協同機制，進一步厘清中央與地方政府在不同層級綜合交通樞紐建設與發展中的責任邊界，突出應用市場手段強化樞紐業務聯系，鼓勵以資本為紐帶推動樞紐集群內關鍵樞紐資產整合。

〔基金信息：2021年國家社科基金重點項目“支撐全面建設社會主義現代化國家的交通強國實現路徑研究”（21AZD09）〕

（作者單位：國家發展改革委運輸所）FA3ABAD6-4410-4556-97D7-998D39B9A4A7