“十四五”高質量建設現代綜合交通運輸體系的五個顯著特征

向愛兵

“十四五”時期是我國開啟全面建設社會主義現代化國家新征程后的第一個五年，也是構建現代綜合交通運輸體系的關鍵五年。日前，國務院印發《“十四五”現代綜合交通運輸體系發展規劃》（以下簡稱《規劃》）?！兑巹潯芬越ㄔO交通強國為愿景，繪制了“十四五”我國高質量建設現代綜合交通運輸體系的目標藍圖和任務方案?；仡櫸覈C合交通運輸發展歷程，從2001年印發《國民經濟和社會發展第十個五年計劃綜合交通體系發展重點專項規劃》開始，我國已編制實施了四部綜合交通運輸體系發展規劃。與前幾部規劃相比，《規劃》呈現出了鮮明的時代特征?！兑巹潯返木幹茖嵤瑯酥局覈F代綜合交通運輸體系建設進入了高質量發展新階段，同時預示著在高質量建設現代綜合交通運輸體系進程中將呈現出顯著的階段性變化特征。

一、發展主題從“加快發展”轉向“高質量發展”

改革開放以來，我國經濟領域確定了“以發展為中心”的大主題，以改革開放促發展。交通運輸領域形成了不同階段發展特色，“六五”至“九五”期間各種交通運輸方式“獨立加快發展”;“十五”時期“深化改革、擴大網絡、優化結構、完善系統、提高質量、開放西部”;“十一五”時期“堅持以發展為主題，全面提升綜合交通體系有效供給能力和服務水平”?？傮w上看，改革開放前30年我國交通運輸一直處于供給不足、供需矛盾相對緊張狀態，其發展主題概括來講就是“加快發展，消除瓶頸”。自“十二五”時期開始，交通運輸發展開始注重各種運輸方式一體化發展，要“轉變交通發展方式”;“十三五”進一步強調轉變方式，并提出“以提高發展質量和效益為中心”。概括而言，這十年綜合交通運輸體系發展的主題是“轉變方式”。2017年黨的十九大首次提出“高質量發展”，表明我國經濟從此由高速增長轉向高質量發展階段。經過“十三五”時期后3年的過渡轉型，當前我國交通運輸領域已進入全面推進高質量發展的新階段。高質量發展是“十四五”乃至更長時期我國經濟社會發展的主題，也是交通運輸供需關系從“瓶頸制約”到“基本適應”再到“總體適應”發展的主題。這個重大變化是“十四五”時期我國構建現代綜合交通運輸體系最為顯著的特征。

二、發展內涵從“綜合發展”拓展到“融合發展”

綜合交通運輸體系建設發展的內涵一直伴隨著科學技術進步、經濟社會變革、制度理論創新的不斷演進而創新發展。早在上個世紀50年代我國就確立了以“綜合利用、綜合發展”為核心的綜合運輸發展思想;這個“綜合”，最初狹義上可理解為要樹立全方位的發展方式，后來擴延為廣義的統籌國民經濟和社會發展中方方面面所提出的有關交通運輸發展問題。1987年黨的十三大報告明確提出要發展“以綜合運輸體系為主軸的交通運輸業”，其內涵傳承了“綜合利用、綜合發展”的核心要義，后來進一步演繹成為“各種運輸方式分工協作、優勢互補、一體銜接形成的有機整體”。2012年國家發展改革委組織編制《“十二五”綜合交通運輸體系規劃》，將綜合運輸體系的內涵外延拓展為交通運輸系統的“整體發展”，即交通運輸系統全方位的自我優化和各種運輸方式的統籌協調發展?？偟膩砜?，“十二五”以前我國綜合交通運輸體系的建設發展思路沒有跳出交通運輸系統本身，一直在圍繞“綜合”下功夫?！笆濉睍r期，在新發展理念的指引下，我國開始探索實踐交通運輸與現代物流、文化旅游等產業融合發展，開始在“融合”上做文章。“十四五”《規劃》肯定了這個有益探索，明確提出要“促進跨領域、跨區域、跨行業協調融合發展”，并將融合創新作為構建現代綜合交通運輸體系的重要發展動能。可以預見，“十四五”時期，我國交通運輸發展將更加重視與國民經濟其他部門之間、資源生態環境之間、不同領域基礎設施之間的協調融合關系，融合發展將成為現代綜合交通運輸體系高質量建設和服務國民經濟循環運行的重要特征。

三、發展準則從“適度超前”深化到“當好先鋒”

經濟要發展，交通要先行。交通運輸在國民經濟和社會發展中具有基礎性、先導性、戰略性地位和作用，是我國經濟社會發展的“先行官”?！笆濉币詠?，在交通運輸供需關系逐步由“瓶頸制約”轉向“總體適應”階段，我國綜合交通運輸體系發展尤其是交通基礎設施建設一直遵循“適度超前”原則?！笆濉币巹澮蟆霸跐M足現階段客貨運輸需求的基礎上，使基礎設施能力適度超前”;“十三五”規劃明確提出“確保運輸能力適度超前，更好發揮交通先行官作用”。實踐證明，“適度超前”很好地反映了交通供給能力與經濟社會需求規模在“度量”上一種優化動態平衡狀態，是彰顯交通運輸“先行官”歷史定位的集中體現。當前，我國交通運輸已經總體適應經濟社會發展的需要，交通運輸供需矛盾逐漸從長期運量與運能之間“規模的不適應”轉化為運輸需求與交通供給之間“結構的不匹配”。在此背景下，圍繞供需之間的有效匹配問題，不僅要把握好交通運輸適度超前先行發展的“度”的問題，還要把握好交通運輸先行發展“質”的問題。這也意味著在全面建設社會主義現代化國家的道路上，交通運輸建設發展不僅要走在經濟社會其他領域的前列，還要走的好、成為模范標桿。2021年習近平總書記在第二屆聯合國全球可持續交通大會上首次提出交通運輸應“當好中國現代化的開路先鋒”。這個新表述賦予了交通運輸“先行官”歷史定位新的時代內涵，對“十四五”時期乃至中長期現代綜合交通運輸體系建設提出了新的要求?；诖耍兑巹潯访鞔_提出，要“服務大局，當好先鋒”，堅持人民交通為人民，充分發揮交通作為中國現代化開路先鋒的作用。毋容置疑，“當好先鋒”，已成為未來我國交通運輸高質量發展的歷史新定位和建設現代綜合交通運輸體系必須堅持的重要原則。

四、發展模式從“粗放發展”調整為“精細共生”

在過去長達數十年“高投入、高消耗、高增長”的粗放式經濟發展模式中，我國交通運輸領域通大規模投資積累形成了龐大的存量資產、網絡規模優勢和強大的供給能力，但同時也付出了巨大的資源環境代價，并在局部領域暴露出了“快而不優、粗而不精”等問題?！笆奈濉睍r期，在全面落實高質量發展和“碳達峰碳中和”目標要求下，交通運輸發展模式將從粗放式的大規模擴張轉向精細化的提質增效。交通運輸發展要“去粗取精”，意味著必須堅持以人為本，聚焦短板領域、薄弱環節和細微之處，滿足人民群眾多層次、個性化、特殊性的客貨運輸需求。必須堅持走可持續發展道路，強化資源要素節約集約利用，將綠色發展理念、低碳發展要求貫穿發展全過程。必須堅持統籌發展與安全，著力增強綜合交通運輸體系的韌性，提高交通運輸系統自身安全運行水平和對國家安全戰略的保障能力。同時，交通運輸要實現高質量發展，還需要堅持走對外開放合作道路，在深入推進“以開放促發展”既有模式的基礎上，圍繞構建新發展格局和攜手打造人類命運共同體，強調通過全球基礎設施“硬聯通”和制度規則“軟聯通”來保障國際物流供應鏈安全、提升經濟循環效率，從而在共建“一帶一路”合作機制下實現互利互惠、共享共贏。在運輸服務運行層面，要加強交通運輸與產業鏈、供應鏈的銜接，形成更好服務構建新發展格局的新技術、新業態、新模式的共生環境，為我國產業邁向全球價值鏈中高端提供更精細化的服務支撐。

五、發展保障從“傳統管理”轉變到“現代治理”

改革是動力，制度是保障。高質量構建現代綜合交通運輸體系需要通過改革建立起一整套緊密相連、科學完備、符合建設社會主義現代化國家要求的制度體系。黨的十八屆三中全會以來，我國經濟社會改革實現了由局部探索、破冰突圍到系統集成、全面深化的轉變，交通運輸領域在不斷深化改革進程中初步建立起了以人民為中心、以市場化為主線的制度框架，并在轉變政府職能、強化簡政放權、深化投融資體制機制改革方面取得了顯著成效。但總體上看，目前我國交通運輸發展的制度安排無論是在思想認識上還是操作層面上都尚未完全擺脫政府一元管理思維的束縛，政府行政管理過多過細，市場配置資源的作用空間依然較大，局部領域仍然存在“主觀化”“碎片化”“模糊化”和“一刀切”問題，需要在政府與市場關系層面進一步理順相關體制機制。2019年，黨的十九屆四中全會對新時代全面深化改革進行了系統性的頂層設計，明確提出了全面深化改革的總目標是推進國家治理體系和治理能力現代化。交通運輸是國家治理的重要領域，推動交通運輸治理能力現代化是推進國家治理體系和治理能力現代化內在要求?！笆奈濉睍r期，我國將加強交通運輸現代化治理能力建設，著力構建形成成熟規范、運行有效、公眾參與、社會協同、法治保障、科技支撐的交通運輸治理體系。《規劃》首次將交通運輸治理能力建設納入現代綜合交通運輸體系建設任務中統籌考慮，明確提出要從“深化重點領域改革”“促進形成統一開放市場”“創新投融資體制機制”“完善法律法規標準體系”“建設高水平人才隊伍”等方面加快推動交通運輸治理能力現代化，標志著我國現代綜合交通運輸體系建設由“傳統管理”向“現代治理”轉型發展的全面開始?！笆奈濉逼陂g，我國加快推進交通運輸治理體系和治理能力現代化，應著力加強交通運輸現代市場體系建設，在深化體制機制改革方面邁出符合時代要求的新步伐。

（作者單位：國家發展改革委運輸所）FBB928A9-1365-42AD-BC70-1B5495C98ADC